Sentencia A. 2030/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2030/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conflictos de responsabilidad extracontractual del Estado por acción u omisión de entidad pública de cualquier régimen

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 2030 DE 2023

 

Referencia: Expediente CJU-3673

 

Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, y el Juzgado 35 Laboral del Circuito de Bogotá

 

Magistrado sustanciador:

Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta, profiere el presente auto con fundamento en las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones.

El 1 de junio de 2017, la Entidad Promotora de Salud Servicio Occidental de Salud S.A. (en adelante, EPS SOS) presentó una demanda a través del medio de control de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Salud y de la Protección Social. La demandante solicitó que se declarase a la demandada responsable por el daño que considera imputable a la entidad, debido a que durante los años 2008 a 2015, en los que prestó el servicio de salud en el régimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, SGSSS) en los municipios de Buga, Cartago y Dosquebradas, percibió ingresos inferiores a los que le correspondían. La EPS S.O.S. argumentó que el daño se debió a que el ministerio no realizó en debida forma los estudios técnicos para fijar el valor de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) respecto de los referidos municipios. Por esta razón, pretende que se condene a la demandada a reparar los perjuicios patrimoniales generados a causa de la omisión que alega respecto al ministerio[1].

                                                  

2. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, cuando el proceso iba a ser fallado en primera instancia, mediante providencia del 8 de julio del 2020, declaró la falta de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer el caso y remitió el expediente a los juzgados laborales del circuito de Bogotá. Argumentó que, en virtud de lo establecido en el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS), la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, conoce de las controversias del Sistema General de Seguridad Social en Salud SGSSS que se presenten entre afiliados, beneficiarios o usuarios, empleadores, entidades administradoras o prestadoras, con independencia de la naturaleza de su relación jurídica o de los actos controvertidos. El Tribunal también basó su argumento en la providencia del 11 de junio de 2014, expedida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[2], a través de la cual determinó la competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, para conocer un asunto análogo al del presente caso[3].

 

3. Decisión de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social. Mediante auto del 30 de noviembre de 2022, el Juzgado 35 Laboral del Circuito de Bogotá propuso conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional. Sostuvo que el numeral 5 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los procesos relativos a la reparación directa. En este caso, la demandante pretende que se le indemnice por la omisión en la que incurrió el Estado, a través de la entidad demandada, al no realizar debidamente los estudios técnicos para la tasación de la UPC respecto de los municipios de Buga, Cartago y Dosquebradas. Además, indicó que, “si bien el fundamento de la petición corresponde a la Unidad de Pago por Capitación, lo cierto es que lo que se censura es la eventual responsabilidad patrimonial del Estado, generada en las omisiones efectuadas por el Ministerio de Salud lo que implicó un daño que debe ser indemnizado a través del reconocimiento de las indemnizaciones por daño emergente y lucro cesante”[4]. Teniendo en cuenta lo anterior, sostuvo que el precedente citado por el tribunal de origen no aplica en el caso concreto, debido a que en este asunto no se trata del reconocimiento de emolumentos por parte de la ADRES, sino del reconocimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado.

 

4. El caso cumple con los presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. El presente asunto satisface las reglas del Auto 155 de 2019 proferido por la Corte para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Primero, acredita el cumplimiento del presupuesto subjetivo, debido a que existe una autoridad de la jurisdicción de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y otra de la ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, y ambas niegan ser competentes para resolverlo. Segundo, demuestra el cumplimiento del presupuesto objetivo, en tanto se advierte que está acreditada la existencia de una causa judicial activa sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes, la EPS S.O.S., en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentó una demanda contra la Nación – Ministerio de Salud y de la Protección Social. Lo anterior, con el propósito de que se declare responsable a la demandada por los perjuicios materiales generados como consecuencia de la omisión en el establecimiento, en debida forma, de los estudios técnicos para fijar el valor de la UPC aplicable en Buga, Cartago y Dosquebradas, lo que, en criterio de la EPS, derivó en que hubiese percibido menores ingresos por la prestación del servicio de salud en los citados municipios, entre 2008 y 2015. Tercero, satisface el presupuesto normativo porque ambas autoridades plantean una disputa legal y jurisprudencial relacionada con la competencia. De un lado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, argumentó que el asunto le compete a la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social, de conformidad con el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS, bajo el argumento de que el litigio versa sobre una controversia entre afiliados, beneficiarios o usuarios, empleadores, entidades administradoras o prestadoras del servicio de salud. De otro lado, el Juzgado 35 Laboral del Circuito de Bogotá sostuvo que, en los términos del numeral 5 del artículo 152 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente debido a que esta conoce de los procesos relativos a la preparación directa y, en el caso concreto, la demandante pretende que se le reparen los perjuicios patrimoniales que, según relata, sufrió como consecuencia de una omisión de la entidad demandada.

 

5. Reiteración del Auto 503 de 2023[5]. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer los procesos de responsabilidad extracontractual del Estado. En dicha providencia, la Corte conoció de un conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado en el marco de un caso análogo al que se resuelve en el presente auto, el cual se originó en una demanda de reparación directa promovida por una EPS contra  la Nación –Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la cual se pretendía la reparación de los perjuicios causados como consecuencia de haber operado en el régimen contributivo del SGSSS, percibiendo ingresos inferiores a los que corresponderían por concepto de la fijación de la UPC.

 

6. El citado auto determinó que, con base en el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce “además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa” (énfasis propio). Además, en el numeral 1, ese mismo artículo señala que conocerá de los procesos “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable”. El auto determinó, asímismo, que controversias como la que se resuelve en esta providencia, no se enmarcan dentro de las excepciones previstas en el artículo 105 del CPACA[6].

 

7. En este sentido, las controversias que surjan entre las EPS y las entidades administrativas encargadas de fijar los parámetros la UPC, corresponden a una situación que, aunque conexa, es ajena a la prestación del servicio de salud y al goce efectivo del derecho, por cuanto versan sobre un asunto económico, de definición regulatoria.

 

CASO CONCRETO

 

8. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, es el competente para conocer del proceso, teniendo en cuenta que, si bien la demanda fue promovida por una EPS, el objeto del litigio versa sobre un asunto netamente económico entre la entidad demandante y el Estado.

 

9. En el presente caso, la EPS sostiene que se le generó un daño material consistente en haber percibido ingresos inferiores a los adecuados, entre los años 2008 y 2015, debido a que el Ministerio de Salud y de la Protección Social no estableció en debida forma los estudios técnicos para fijar el valor de la UPC para los municipios de Buga, Cartago y Dosquebradas. Es decir, el objeto de la litis es la responsabilidad de la entidad demandada y la eventual reparación de los perjuicios patrimoniales que alega la demandante.

 

10. Así, para esta Corporación es claro que el litigio versa sobre un asunto eminentemente económico, debido a que el proceso gira en torno a una controversia surgida entre una EPS y la entidad estatal encargada de fijar la UPC que se le debe pagar en razón de la prestación del servicio de salud. Bajo este entendido, en el proceso no se discute ningún asunto directamente relacionado con la prestación del servicio de salud entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, o los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras.

 

11. Así las cosas, al tratarse de un proceso de responsabilidad asociado al ejercicio de la función administrativa del Ministerio de Salud y de la Protección Social respecto a la fijación del valor de la UPC, la competencia para dirimir el litigio corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

12. Regla de decisión. Reiteración Auto 503 de 2023: “En virtud del numeral 1 del artículo 104 del CPACA., la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de los procesos en que se demanda a una o varias entidades públicas por presuntas omisiones en el cumplimiento de sus funciones [salvo que la controversia encuadre en alguna de las excepciones previstas en el numeral 1º del artículo 105 del CPACA], que pretenden la declaratoria de responsabilidad extracontractual de esas entidades estatales y la consecuente indemnización de perjuicios”.

 

DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, es la autoridad competente para conocer el medio de control de reparación directa, promovido por la EPS Servicio Occidental de Occidente S.O.S. contra la Nación – Ministerio de Salud y de la Protección Social.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-3673 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, para que proceda con lo de su competencia y comunique esta decisión a los interesados en este trámite.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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