SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS AL AUTO 202 DE 2022 Referencia: expediente CJU-0738. Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Caldas y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Manizales. Magistrado ponente: Alberto Rojas Ríos. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento salvamento de voto a la decisión proferida en el asunto de la referencia.
1. En esta oportunidad, la Sala Plena dirimió un conflicto de jurisdicción suscitado entre el Tribunal Administrativo de Caldas y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Manizales, en el marco de una acción popular interpuesta contra el municipio de Manizales y la Corporación Autónoma Regional de Caldas (Corpocaldas). La acción se fundamentó en la presunta vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la seguridad, la prevención de desastres y la realización de "obras públicas eficientes y oportunas", debido a las afectaciones causadas a algunas viviendas tras un derrumbe ocurrido el 19 de abril de 2017. Durante el trámite de la acción, se vinculó al señor Diosfren Rueda, dado que, según se alegó, "dicho particular es el causante de los daños en los inmuebles", por ser el propietario del predio desde el cual se originó el deslizamiento de tierra.
2. La Corte sostuvo que, de acuerdo con la regla establecida en el Auto 799 de 2021, el conocimiento de las acciones populares relacionadas con actos, acciones y omisiones de entidades públicas corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa. En consecuencia, consideró que, toda vez que en el presente caso la acción popular se dirige contra dos entidades estatales, específicamente el Municipio de Manizales y Corpocaldas, el asunto debe ser conocido por el Tribunal Administrativo de Caldas, en representación de la referida jurisdicción.
3. Bajo ese entendido, la Sala reiteró que: "[e]n virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente".
4. Manifiesto mi disenso frente a la decisión mayoritaria, por cuanto considero que se apartó sin fundamentos del precedente establecido por esta Corte en el Auto 1182 de 2021, el cual se encuentra en consonancia con la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado sobre la materia. Adicionalmente, la posición asumida por la Sala desconoció que la regla del Auto 799 de 2021 no tiene un carácter vinculante para la resolución de la controversia.
5. En efecto, en el Auto 1182 de 2021, la Sala Plena determinó que cuando se interpone una acción popular contra entidades públicas, pero en el transcurso del trámite se vincula a personas privadas, la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa se extiende en virtud del fuero de atracción, siempre que sea posible inferir razonablemente una probabilidad mínimamente seria sobre la responsabilidad de las entidades públicas. Igualmente, sustentó que, si de las pretensiones y el material probatorio no se acredita dicha probabilidad mínima, el conocimiento de la acción popular será de la jurisdicción ordinaria en la especialidad civil.
6. A mi juicio, este auto resulta plenamente aplicable en el presente conflicto, dado que se cumplen los supuestos que permiten considerar que constituye precedente35: (i) los hechos del caso son semejantes, pues se trata de acciones populares promovidas únicamente contra entidades públicas en las que posteriormente se vinculó a un particular; (ii) el problema jurídico es análogo, es decir, definir la jurisdicción competente para conocer de las acciones populares que involucraron inicialmente solo a entes públicos pero que luego incluyeron a sujetos privados; y (iii) la ratio decidendi establece una regla clara en el sentido de que si la acción popular se dirige contra entidades públicas, la posterior vinculación de particulares no altera la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, siempre que se constate una probabilidad mínima de responsabilidad de los entes estatales. Esto -como se indicó- tras el análisis de los elementos del fuero de atracción.
7. Estimo que la postura expuesta por la Corte en el Auto 1182 de 2021 consulta de mejor manera la regulación sobre la competencia en acciones populares. El artículo 15 de la Ley 472 de 1998 señala que si la vulneración proviene de entidades públicas conocerá del asunto la jurisdicción contencioso-administrativa, mientras que, si la controversia se origina en actuaciones de particulares, se remitirá a la jurisdicción ordinaria. Con todo, la disposición no establece cuál será la jurisdicción competente cuando el daño a los intereses colectivos involucra tanto a personas públicas como privadas. Precisamente esa falta de certeza es la que ha dado lugar a conflictos de competencia como el que ahora nos ocupa.
8. Ante ese vacío normativo, como lo hizo el Auto 1182, resultaba razonable acudir a la figura del fuero de atracción, a efectos de valorar la probable relación entre la actuación de las entidades estatales y la presunta afectación a los derechos colectivos. No obstante, en su lugar, la Sala se limitó a señalar que la acción se dirigió inicialmente contra entidades públicas y que la posterior vinculación de un particular no altera la habilitación del juez contencioso administrativo para decidir el caso. Con ello pasó por alto que la comparecencia de sujetos privados no es indiferente para efectos de definir la jurisdicción, sino que exige valorar el grado de implicación de las entidades públicas en los hechos de la demanda, justamente con el objetivo de determinar si existen motivos suficientes para que los jueces administrativos ostenten o conserven la competencia.
9. Asimismo, la mayoría omitió considerar que el Consejo de Estado, como órgano de cierre de la jurisdicción contencioso-administrativa, también ha señalado la necesidad de aplicar el fuero de atracción en el trámite de acciones populares. Verbigracia, en sentencia del 5 de mayo de 202036, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo37 estudió una acción popular análoga presentada contra entidades públicas, en la cual posteriormente se vinculó a un sujeto privado. Este último argumentó, entre otras cosas, que el Consejo de Estado carecía de competencia para proferir condena en su contra por ser un particular.
10. Al respecto, la Sala Plena de esa corporación estableció una regla de unificación relativa a la competencia en acciones populares con sujetos públicos y privados. Específicamente, sostuvo que "[s]i en una acción popular de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, contra una entidad de derecho público, se acusa o responsabiliza a un particular o persona de derecho privado, de manera solidaria o conjunta de la amenaza o violación de algún derecho o interés colectivo, esta jurisdicción tendrá competencia para decidir la acción popular respecto de todos los enjuiciados, en virtud del fuero de atracción. Esta prórroga de competencia incluye no solo las actividades de las personas de derecho privado, sino también las de aquellas entidades que pertenecen a la administración, pero cuyos actos se rigen por el derecho privado"38. Ello, con indiferencia del momento de vinculación.
11. Nuevamente en providencia del 5 de mayo de 202039, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo destacó que cuando en una misma acción popular se acumulan pretensiones contra sujetos de derecho público y privado, en aplicación del fuero de atracción, el juez contencioso administrativo adquiere competencia para vincular y juzgar al particular, incluso si posteriormente se determina la falta de legitimación en la causa de los entes públicos. Ya en el año 200640, la Sección Primera del alto tribunal había señalado que "cuando la parte demandada es plural y respecto de uno de los demandados no cabe duda que la jurisdicción contenciosa administrativa es la competente, en virtud del fuero de atracción, queda prorrogada la competencia para conocer de la acción frente a otro u otros demandados que en principio serían justiciables ante la jurisdicción ordinaria".
12. Es evidente entonces que las providencias citadas, tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, establecieron reglas de competencia claras y aplicables a las acciones populares que involucran simultáneamente a sujetos públicos y privados, sin importar si estos últimos fueron demandados desde el inicio o se vincularon posteriormente al trámite. Así las cosas, en esta ocasión la Sala Plena debió seguir ese precedente, lo que no habría comportado un "esguince" al estudio que le correspondía, sino una actuación respetuosa de los avances jurisprudenciales y de las pautas que se han trazado.
13. Sin embargo, la mayoría decidió modificar la metodología de análisis sin ofrecer argumentos que lo justificaran. De este modo, la Sala no expuso razones que permitieran inferir la existencia de una variación normativa, jurisprudencial o fáctica que hiciera necesario apartarse del precedente. No se advierte que las disposiciones legales que regulan la competencia en acciones populares integren nuevos ingredientes, ni que existan pronunciamientos posteriores de esta Corte o del Consejo de Estado que justifiquen la necesidad de reemplazar las reglas establecidas en el Auto 1182 de 2021. Tampoco se observan circunstancias particulares en el caso concreto que impidieran aplicar la regla de decisión allí fijada, pues, como lo he señalado, se trata de supuestos fácticos y jurídicos análogos.
14. De hecho, la Sala optó por ignorar la existencia de los pronunciamientos previos del Consejo de Estado y de este tribunal constitucional, dado que no realizó siquiera una mención sucinta de los mismos. Esta omisión reviste gravedad, al dejar de lado los mecanismos establecidos y aceptados para las modificaciones jurisprudenciales.
15. Y es que un cambio jurisprudencial como el que ocurrió impone unas cargas argumentativas que la Sala Plena no satisfizo: la providencia no reconoció expresamente que se apartó del precedente fijado en el Auto 1182 de 2021 y en las decisiones del Consejo de Estado. Mucho menos expuso de manera detallada y suficiente las razones por las cuales era posible desistir de dicho criterio jurisprudencial. Tampoco demostró que la nueva postura desarrollara de mejor manera los valores, objetivos, principios y derechos constitucionales involucrados. Por el contrario, la mutación de la posición generó incertidumbre sobre las reglas de competencia aplicables a las acciones populares con sujetos públicos y privados41.
16. En este contexto, la falta de una argumentación que explique las razones por las cuales se abandona el precedente, constituye una omisión que desconoce la carga de transparencia y motivación que se impone a los jueces al momento de modificar sus decisiones. Según lo ha explicado esta Corte, aunque los operadores judiciales pueden, excepcionalmente, apartarse del precedente, ello exige una argumentación explícita, suficiente y razonable, que dé cuenta del nuevo contexto interpretativo que se pretende establecer42. Así, no basta con que se opte por una decisión diferente a la adoptada en casos anteriores, sino que es necesario explicar de manera detallada cuál es el fundamento de la sustitución de la postura, a fin de respetar el derecho de los administrados a obtener decisiones judiciales igualitarias y coherentes43. De lo contrario, se afectan principios esenciales del Estado de Derecho, como la seguridad jurídica, la confianza legítima y la igualdad de trato ante la ley.
17. Resulta claro entonces que la Sala Plena incurrió en una omisión argumentativa que desconoce la fuerza normativa de sus decisiones previas, así como de la línea jurisprudencial del Consejo de Estado, y afecta la coherencia del ordenamiento jurídico y principios esenciales del Estado.
18. Adicionalmente, la omisión de la mayoría de señalar expresamente que se apartaría del precedente fijado en el Auto 1182 de 2021 y en la jurisprudencia del Consejo de Estado, puede desencadenar una situación problemática en la resolución de conflictos de jurisdicción suscitados en acciones populares contra sujetos públicos y privados, al permitir la coexistencia de dos líneas contradictorias: una que aplica el fuero de atracción y otra que acude al Auto 799 de 2021, e ignora la vinculación del particular al trámite. La referida incertidumbre en la aplicación de criterios puede llevar a que, en el futuro, esta corporación adopte decisiones divergentes frente a supuestos fácticos y jurídicos análogos, según la postura que elija seguir en cada caso.
19. Bajo ese entendido, igualmente la Sala genera graves consecuencias para el ordenamiento jurídico y la confianza de los ciudadanos en las instituciones judiciales: por un lado, la coexistencia de criterios contradictorios afecta la coherencia y unidad del ordenamiento jurídico y abre la puerta a la arbitrariedad y a la imprevisibilidad de las decisiones de este tribunal. Por otro lado, erosiona la confianza de los administrados en las instituciones judiciales quienes esperan que los jueces y magistrados, en especial la Corte Constitucional, aplique su jurisprudencia de manera consistente y trate los casos similares de forma semejante.
20. Por último, no comparto el argumento de la posición mayoritaria en cuanto a que el Auto 799 de 2021 constituye el precedente aplicable al presente caso. Ello por cuanto en dicha providencia no se abordó la problemática relativa a la efectiva vinculación de entidades públicas y personas privadas dentro del mismo trámite procesal, como sí ocurrió en el Auto 1182 de 2021.
21. Por el contrario, en el Auto 799 se advirtió expresamente que el conflicto allí dirimido versaba sobre una acción dirigida exclusivamente contra un particular, sin involucrar ninguna entidad pública en la litis, ni siquiera en calidad de vinculado. La decisión indicó que: "en este caso, de acuerdo con la acción popular, el presunto desconocimiento de los derechos colectivos invocados tiene origen en la actuación de un particular que se niega a permitir la instalación de una tubería en un predio de su propiedad [...]. En tal sentido, el operador judicial ordinario no puede anticiparse a la posible vinculación de autoridades públicas para declarar la falta de jurisdicción".
22. En ese orden, al ser distintos los supuestos fácticos y el problema jurídico a resolver, la regla fijada en el Auto 799 de 2021 no resulta aplicable al asunto que nos ocupa. El precedente relevante era, sin duda, el establecido en el Auto 1182 del mismo año.
23. En suma, considero que la Sala Plena desconoció manifiestamente el precedente la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, de cara a las reglas de competencia en las acciones populares que involucran actuaciones de sujetos públicos y privados y omitió exponer las razones por las cuales era necesario modificar el criterio jurisprudencial del fuero de atracción en acciones populares, lo que genera incertidumbre y afecta principios esenciales como la seguridad jurídica, la confianza legítima y la igualdad de trato ante la ley. Por lo tanto, en esta ocasión, debió aplicarse la regla del Auto 1182 de 2021, a fin de preservar la coherencia del precedente constitucional y honrar las cargas argumentativas que impone el cambio de jurisprudencia. En los anteriores términos dejo consignado mi salvamento de voto. Fecha ut supra, JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado 1 Expediente digital CJU-738. Archivo folios 1- 84 (1).pdf, fl. 9. 2 Ibid. 3 Ibid. Casas ubicadas en la "calle 45 con carrera 28" , entre otras. 4 Expediente digital CJU-738. Archivo folios 1- 84 (1).pdf, fl. 11. 5 Ibid. 6 Ibid. 7 Expediente digital CJU-738. Archivo folios 1- 84 (1).pdf., fl. 35. 8 Expediente digital CJU-738. Archivo folio 85 - 130.pdf., fl. 85. 9 Expediente digital CJU-738. Archivo folios 1- 84 (1).pdf, fl.
111. En la contestación del municipio además se indicó que: "No obstante, considerar que el ente territorial, no tiene responsabilidad en la presente acción debe indicarse que en la noche del 18 de abril de 2017, se presentaron fuertes e intensas lluvias sobre el municipio de Manizales, las que se prolongaron hasta las horas de la mañana del día 19 del mismo mes y año, el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo del municipio emitió concepto previo favorable para la declaratoria de la situación de calamidad pública en el municipio de Manizales, razón por la cual (...) mediante el Decreto municipal No. 0291 del 19 de abril de 2017 declaró calamidad pública (...) por el termino de 6 meses (...) con el fin realizar las acciones administrativas y contractuales necesarias para la atención inmediata de la emergencia conforme a lo dispuesto en el Capítulo VII de la ley 1523 de 2012 y facultó a la Unidad de Gestión del Riesgo para proceder a elaborar un Plan de Acción Especifico para el manejo de la situación de calamidad pública de conformidad con lo establecido en el artículo 61 de la ley 1523 de 2012. || En virtud de ello, se elaboró y coordinó el Plan de Acción Específico (PAE), en el cual quedaron contemplados los sectores y las actividades para la recuperación de las áreas afectadas (...) Así las cosas el sector del área de la calle 46 entre carreras 29 y 30 que comprende el área de la Acción, está cuida en el Plan de Acción específica, por lo cual en el marco de la situación de calamidad se realizaron OBRAS DE ESTABILIDAD en el sector ya que ese momento la zona tenía un riesgo inminente y se habían presentado afectaciones sobre la infraestructura que ponían en riesgo la vida (...)". Negrilla propia. 10 Expediente digital CJU-738. Archivo folio 85 - 130.pdf., fl. 86. 11 Expediente digital CJU-738. Archivo folios 172-192.pdf., fl. 6. 12 "JURISDICCIÓN. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia. || en los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil". 13 Antes de la modificación: "COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (...)
16. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas". 14 Expediente digital CJU-738. Archivo Rad. 2020-00047 Acción popular Folio 1 -9.pdf., fl. 7. 15 Ver nota al pie 12. 16 "COMPETENCIA. De las Acciones Populares conocerán en primera instancia los jueces administrativos y los jueces civiles de circuito. En segunda instancia la competencia corresponderá a la sección primera del Tribunal Contencioso Administrativo o a la Sala Civil del Tribunal de Distrito Judicial al que pertenezca el Juez de primera instancia. || Será competente el juez del lugar de ocurrencia de los hechos o el del domicilio del demandado a elección del actor popular". Cuando por los hechos sean varios los jueces competentes, conocerá a prevención el juez ante el cual se hubiere presentado la demanda. 17 Expediente digital CJU-738. Archivo Rad. 2020-00047 Acción popular Folio 1 -9.pdf., fl. 20. 18 Ibídem. 19 Expediente digital CJU-738. Archivo Constancia Remisión Corte Constitucional.pdf. 20 Expediente digital CJU-738. Archivo CJU-0000738 Constancia de Reparto.pdf. 21 "Artículo
241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] //
11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones". 22 Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019. 23 Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 24 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 25 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución). 26 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 27 Corte Constitucional. Auto 799 de 2021. 28 El municipio de Manizales, mediante el Decreto Municipal No. 0291 del 19 de abril de 2017, declaró calamidad pública. Nótese como en la parte considerativa del Decreto se hace a lución a "las fuertes e intensas lluvias del 19 de abril de 2017". 29 Numeral 5 del Artículo 4 de la Ley 1523 de 2012 DEFINICIONES. Para efectos de la presente ley se entenderá por: (...)
5. Calamidad pública: Es el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios eventos naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o los recursos ambientales, causa daños o pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales, generando una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la población, en el respectivo territorio, que exige al municipio, distrito o departamento ejecutar acciones de respuesta a la emergencia, rehabilitación y reconstrucción (...)." Resaltado propio. 30 M.P. Alberto Rojas Ríos. 31 Corte Constitucional. Auto 799 del 15 de octubre de 2021. CJU-585. M.P. Diana Fajardo Rivera. 32 Corte Constitucional. Auto 1182 del 9 de diciembre de 2021. CJU-843. M.P. Paola Andres Meneses Mosquera. 33 Corte Constitucional. Auto 799 del 15 de octubre de 2021. CJU-585. M.P. Diana Fajardo Rivera. 34 M.P. Alberto Rojas Ríos. 35 Cfr. Sentencia T-038 de 2016. 36 Consejo de Estado. Sentencia del 5 de mayo de 2020. Rad. 08001-33-31-006-2007-00010-01(AP)REV. 37 Al resolver un recurso de revisión eventual. 38 Ib. 39 Consejo de Estado. Sentencia del 5 de mayo de 2020. Rad. 25000-23-15-000-2006-00190-01(AP)REV-SU. 40 Consejo de Estado. Sentencia del 28 de septiembre de 2006. Rad. 76001-23-31-000-2003-04752-01. 41 Como lo ha señalado esta corporación, cuando una autoridad judicial varía su jurisprudencia está en la obligación de (i) reconocer de manera explícita que se está apartando del precedente, (ii) exponer ampliamente las razones por las cuales considera necesario modificar su jurisprudencia, y (iii) mostrar suficientemente que el nuevo lineamiento jurisprudencial desarrolla valores, objetivos, principios y derechos constitucionales de mejor manera. Cfr. sentencias SU-047 de 1999, C-836 de 2001 y C-621 de 2015, entre otras. 42 Cfr. Sentencia SU-354 de 2017. 43 Cfr. Sentencia T-549 de 2016. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------ Página 9 de 11 CUJ-738 Mag. Pont. Alberto Rojas Rios _____________________________ _______________________________