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Auto A-2000/24
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Demandas en contra de los actos administrativos expedidos por un agente liquidador
(...) En virtud de lo dispuesto por el numeral 2 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y por el artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de demandas contra actos del agente liquidador de una EPS designado por la Superintendencia Nacional de Salud, que se pronuncien sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos. Esto, porque (i) los agentes liquidadores son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas y (ii) sus decisiones tienen la naturaleza de actos administrativos (...)
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2000 DE 2024
Referencia: expediente CJU-6073.
Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Córdoba y el Juzgado 004 Civil del Circuito de Montería.
Magistrada sustanciadora:
Natalia Ángel Cabo.
Bogotá D.C., cuatro (04) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:
AUTO.
1. El Hospital Regional de la Orinoquía, ESE (el hospital), le prestó servicios integrales de salud a las personas afiliadas a la Empresa Mutual para el Desarrollo Integral de la Salud, ESS (Emdisalud). Aunque el hospital presentó las facturas de los servicios prestados, Emdisalud no se manifestó frente a ellas y no pagó los valores adeudados.
2. Por medio de la Resolución n.° 008929 del 2 de octubre de 2019, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la liquidación forzosa administrativa y la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de la Empresa Mutual para el Desarrollo Integral de la Salud, ESS (Emdisalud). El 7 de abril de 2021, el liquidador de Emdisalud publicó un edicto emplazatorio en el que les informó a los interesados que el período de radicación de reclamaciones tendría lugar desde el 22 de abril de 2021 hasta el 21 de mayo del mismo año.
3. El 19 de mayo de 2021, el hospital radicó la reclamación D07-000203 por un valor de $2.063.516.944.
4. Por medio de la Resolución n.° RCG1296-20220407 de 2022, el liquidador de Emdisalud determinó que el valor de los servicios de salud que prestó el hospital fue de $86.930.981. Frente a esta decisión, el hospital interpuso un recurso de reposición, que el liquidador estudió y negó a través de la Resolución n.° RRR0821-20220809 de 2022, que fue notificada el 21 de septiembre de 2022.
5. El hospital radicó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Emdisalud, en liquidación. El hospital le solicitó al tribunal que declare la nulidad de las resoluciones RCG1296-20220407 de 2022 y RRR0821-20220809 de 2022, y, como restablecimiento del derecho, que condene a Emdisalud a pagar el saldo no reconocido de la reclamación D07-000203 y los intereses de mora correspondientes.
6. El 17 de noviembre de 2023, la Subsección A, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su falta de competencia territorial para tramitar la demanda y le envió el expediente al Tribunal Administrativo de Córdoba.
7. El 11 de junio de 2024, el Tribunal Administrativo de Córdoba avocó el conocimiento del proceso y ordenó continuar el trámite procesal. Sin embargo, por medio de un auto del 13 de septiembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Córdoba declaró su falta de competencia para conocer la demanda y ordenó enviar el expediente a los juzgados civiles del circuito de Montería. De acuerdo con el tribunal, el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) le otorga a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer demandas en contra de los particulares que ejercen funciones administrativas. Dado que la entidad demandada es una sociedad de derecho privado que no ejerce una función administrativa, no se activa la competencia de dicha jurisdicción. Para el tribunal, las autoridades competentes para tramitar esta demanda son los jueves civiles del circuito de Montería en virtud del artículo 15 del Código General del Proceso (CGP).
8. El 24 de octubre de 2024, el Juzgado 004 Civil del Circuito de Montería declaró su falta de competencia para conocer el proceso, planteó un conflicto negativo de jurisdicción y ordenó enviar el expediente a la Corte Constitucional. El juzgado argumentó que, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las resoluciones por medio de las cuales un agente liquidador de una empresa prestadora de salud califica, gradúa o responde a las objeciones a las acreencias de dicha sociedad son actos administrativos, puesto que el liquidador ejerce funciones públicas transitorias en virtud del numeral 8 del artículo 291 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. De ese modo, las resoluciones RCG1296-20220407 de 2022 y RRR0821-20220809 de 2022 que profirió el liquidador de Emdisalud están sometidas al control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
9. El 5 de noviembre de 2024 se remitió el expediente a la Corte Constitucional[1]. El asunto fue repartido a la magistrada sustanciadora el 22 de noviembre de 2024[2] y enviado a su despacho el día 25 del mismo mes y año[3].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
10. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[4].
2. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
11. La Corte ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[5]: (i) el presupuesto subjetivo, que exige que la controversia se suscite entre, al menos, dos autoridades que administren justicia, pertenezcan a diferentes jurisdicciones, y rechacen o reclamen la competencia para conocer el asunto[6]; (ii) el presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que se pueda verificar que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[7]; y (iii) el presupuesto normativo, que indica que es necesario verificar que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer la causa[8].
12. La acreditación de estos presupuestos es una condición necesaria para emitir un pronunciamiento de fondo, y, por tanto, la Corte debe declararse inhibida cuando evidencie que la controversia no satisface alguna de estas exigencias.
13. En este caso se presentó un conflicto de jurisdicciones porque se cumplen los tres presupuestos para su configuración. En primer lugar, la controversia se suscitó entre dos autoridades que administran justicia y pertenecen a diferentes jurisdicciones: la ordinaria en su especialidad civil, representada por el Juzgado 004 Civil del Circuito de Montería, y la jurisdicción de lo contencioso administrativo, representada por el Tribunal Administrativo de Córdoba. En segundo lugar, la controversia tuvo lugar en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió el Hospital Regional de la Orinoquía en contra de la Empresa Mutual para el Desarrollo Integral de la Salud, ESS, en liquidación. De ese modo, se acredita la existencia de un trámite de naturaleza jurisdiccional. Finalmente, las autoridades en conflicto presentaron argumentos de índole legal y jurisprudencial para sustentar su falta de competencia para conocer del asunto (ver los párrafos 7 y 8 del acápite de antecedentes).
3. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer las demandas en las que se solicite la nulidad de los actos de un agente liquidador de una EPS en los que se pronuncia sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos
14. En el Auto 285 de 2023, la Corte estableció la siguiente regla de decisión:
En virtud de lo dispuesto por el numeral 2 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y por el artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de demandas contra actos del agente liquidador de una EPS designado por la Superintendencia Nacional de Salud, que se pronuncien sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos. Esto, porque (i) los agentes liquidadores son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas y (ii) sus decisiones tienen la naturaleza de actos administrativos.
15. Esta regla de decisión también se les puede aplicar a las empresas solidarias de salud (ESS). Las ESS son cooperativas, asociaciones mutuales o asociaciones de cabildos o resguardos indígenas que están autorizadas por la Superintendencia Nacional de Salud para administrar los recursos del régimen subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud[9]. Además, según el artículo 181, literal g de la Ley 100 de 1993, las empresas solidarias de salud son un tipo de empresas promotoras de salud o EPS, por lo que su régimen jurídico respecto a su liquidación y los actos de los liquidadores es el mismo.
4. Caso concreto
16. La jurisdicción competente para conocer esta controversia es la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El Hospital Regional de la Orinoquía demandó la nulidad de las resoluciones RCG1296-20220407 de 2022 y RRR0821-20220809 de 2022 que profirió el liquidador de la Empresa Mutual para el Desarrollo Integral de la Salud, ESS, Luis Carlos Ochoa Cadavid. El señor Ochoa Cadavid fue nombrado liquidador de Emdisalud por medio de la Resolución n.° 008929 del 2 de octubre de 2019 de la Superintendencia Nacional de Salud. Ahora bien, por medio de la Resolución n.° RCG1296-20220407 de 2022 el liquidador Ochoa Cadavid calificó y graduó la acreencia D07-000203 que presentó el hospital en el proceso de liquidación forzosa. En ese sentido, se cumplen los requisitos de la regla de decisión del párrafo 14 de esta providencia.
17. En conclusión, la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió el Hospital Regional de la Orinoquía, ESE, en contra de los actos proferidos por el liquidador de la Empresa Mutual para el Desarrollo Integral de la Salud, ESS, en liquidación, es el Tribunal Administrativo de Córdoba.
Regla de decisión, reiteración Auto 285 de 2023. En virtud de lo dispuesto por el numeral 2 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y por el artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de demandas contra actos del agente liquidador de una EPS designado por la Superintendencia Nacional de Salud, que se pronuncien sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos. Esto, porque (i) los agentes liquidadores son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas y (ii) sus decisiones tienen la naturaleza de actos administrativos.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el entre el Tribunal Administrativo de Córdoba y el Juzgado 004 Civil del Circuito de Montería en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Córdoba es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió el Hospital Regional de la Orinoquía, ESE, en contra de la Empresa Mutual para el Desarrollo Integral de la Salud, ESS, en liquidación.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6073 al Tribunal Administrativo de Córdoba para lo de su competencia y para que comunique esta decisión a los interesados y al Juzgado 004 Civil del Circuito de Montería.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente CJU-6073, documento 02CJU-6073 Correo Remisorio.
[2] Expediente CJU-6073, documento 03CJU-6073 Constancia de Reparto.
[3] Ibidem.
[4] ARTÍCULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[5] Auto 155 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[6] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[7] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[8] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[9] Artículos 2.3.1.2. y 2.3.1.9. del Decreto 780 de 2016.