Sentencia A. 1977/24

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1977/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad de actos administrativos o acuerdos de voluntades en los que intervenga una entidad estatal

 

(...) La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de las demandas en las que se pretenda declarar la nulidad de un acto de registro realizado por las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos en folios de matrícula inmobiliaria. Lo anterior, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 104 y 152 numeral 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contenido en la Ley 1437 de 2011.

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 1977 DE 2024

 

 

Referencia: CJU-5956

            

Asunto: conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 003 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Riohacha y el Juzgado 002 Civil del Circuito Judicial de Riohacha

 

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá D.C., cuatro (04) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

 

AUTO

 

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.                  Hechos. El 18 de junio de 2024, a través de su apoderado judicial, la señora Anaida Liz Solano Manjarrez presentó medio de control de nulidad simple en contra de la Superintendencia de Notariado y Registro y la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Riohacha, La Guajira, con la siguiente pretensión:

 

“Que se declare la NULIDAD DE LA INSCRIPCIÓN DEL CERTIFICADO DE TRADICIÓN Y LIBERTAD CON MATRICULA INMOBILIARIA n.° 210-20391 ANOTACIÓN n.° 007 FECHA 18-02- 2015 RADICACIÓN 2015-210-6-573, DOC: ESCRITURA1705 DEL 01- 12-2014-NOTARIA SEGUNDA DE RIOHACHA, VALOR DEL ACTO: 4.300.000, ESPECIFICACIÓN: MODO DE ADQUISICIÓN: 0125 COMPRAVENTA, PERSONAS QUE INTERVIENEN EN EL ACTO (X- TITULAR DE DERECHO REAL DE DOMINIO, I-TITULAR DE DOMINIO INCOMPLETO) DE: SOLANO MANJARREZ ANAIDA LIZ CC # 49733744, A: POVEDA PACHECO LUIS HERNANDO CC # 84081011”[1].

 

2.                  De acuerdo con los hechos descritos en el medio de control, la señora Anaida Liz Solano Manjarrez adquirió un inmueble ubicado en la ciudad de Riohacha, La Guajira, mediante compra al señor Juan Lubo Arellanes en 1992. Sin embargo, en 2015, le comentaron que su propiedad había sido vendida a terceros sin su consentimiento. Al consultar el certificado de tradición y libertad del predio, descubrió que en la anotación n.° 7 del 18 de febrero de 2015, aparecía la inscripción de una compraventa del inmueble a favor del señor Luis Hernando Poveda Pacheco, persona con quien nunca habría tenido trato la demandante.

 

3.                  La señora Anaida Liz Solano Manjarrez se dirigió a la Notaría Segunda de Riohacha para obtener copia de la escritura pública n.° 1705 del 1 de enero de 2014 por la cual se realizó la compraventa del inmueble de su propiedad y que luego fue inscrita en el folio de matrícula de este en la Anotación n.° 7. La demandante encontró en la escritura pública que en su representación había actuado el señor Floresmiro Gómez Angulo, con un poder especial que aparentemente le había otorgado la señora Solano Manjarrez. Según narran, valiéndose del poder vendió el inmueble y le “hizo transferencia del predio” al señor Luis Hernando Poveda Pacheco[2], pese a que la señora Anaida Liz Solano Manjarrez nunca ha tenido interés de transferir el inmueble.

 

4.                  Resultado de esta situación, la demandante presentó una denuncia ante la Fiscalía General de la Nación, en Riohacha, para abrir una investigación penal en contra de Floresmiro Gómez Angulo y Luis Hernando Poveda Pacheco. En el marco de la investigación, se realizó un dictamen pericial grafológico, el cual concluyó que la firma en el poder otorgado a Gómez Angulo no correspondía a la de la señora Anaida Liz Solano Manjarrez. Con base en estos hechos, la señora Solano Manjarrez solicitó a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Riohacha la revocatoria de la inscripción de la compraventa realizada en 2014. Sin embargo, la solicitud habría sido negada en diciembre de 2022 mediante un oficio de la Oficina de Registro, que rechazó la revocatoria directa de la anotación[3].

 

5.                  El Juzgado 003 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Riohacha, declaró su falta de competencia. A través de Auto del 2 de agosto de 2024, la autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción para tramitar el asunto y remitió el expediente a los juzgados civiles del Circuito de Riohacha para su reparto. Consideró que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo solo tiene competencia en los casos relacionados con una escritura pública que contengan un acto administrativo o un contrato estatal. Así las cosas, señaló que, de acuerdo con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contenido en la Ley 1437 de 2011, esta jurisdicción solo podía conocer de controversias originadas en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones de entidades públicas o particulares que ejerzan funciones administrativas[4].

 

6.                  Sin embargo, consideró que, en este caso, la anotación de la compraventa no involucraba a una entidad pública ni a un acto administrativo, sino a una transacción entre particulares. Idea seguida, refirió que el artículo 15 del Código General del Proceso, contenido en la Ley 1564 de 2012, determina la regla general o residual de competencia en los jueces civiles para los asuntos que la ley no asignó una competencia especial. De manera que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil es competente para conocer de aquellos asuntos que no estén expresamente atribuidos a otra jurisdicción. Asimismo, señaló que la Corte Constitucional en el Auto 241 de 2022, puntualizó que las demandas contra el contenido de una escritura pública solo corresponden a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo cuando se trata de actos administrativos o contratos estatales. En la situación contraria, la competencia corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil[5].

 

7.                  El Juzgado 002 Civil del Circuito Judicial de Riohacha declaró su falta de competencia. En Auto del 9 de septiembre de 2024, esta autoridad judicial planteó conflicto negativo de competencia, se abstuvo de avocar conocimiento y remitió el asunto a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto suscitado. Refirió que la demanda pretendía controvertir la legalidad de un acto de registro realizado por la Superintendencia de Notariado y Registro – Oficina de Instrumentos Públicos de Riohacha, entidad de derecho público, lo que constituía un acto administrativo. Idea seguida, señaló que, según el inciso tercero del artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, “también puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro”, lo cual le confería competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para tramitar esta clase de procesos[6].

 

8.                  Al respecto, refirió que, en un fallo proferido por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[7], se había determinado que los actos registrales tenían la capacidad de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas y que, al ser actos administrativos, su legalidad debe ser controlada por dicha jurisdicción. Sumado a lo anterior, refirió que la Corte Constitucional en el Auto 264 de 2024 determinó que, cuando una demanda se dirige contra la Superintendencia de Notariado y Registro, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo era la competente, conforme a lo dispuesto en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia, concluyó que el juez administrativo debía conocer del asunto, ya que se trataba de la legalidad de un acto administrativo registral, lo que le otorgaba competencia, conforme a los artículos citados y la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional[8].  

 

9.                  El 25 de septiembre de 2024, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional[9]. Mediante sesión virtual del 18 de octubre de 2024 fue repartido al despacho encargado y la remisión para la sustanciación se realizó el 22 de octubre siguiente[10].

 

 

II.      CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

 

2.1.          Competencia

 

10.             De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[11], la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

 

2.2.           Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Reiteración Auto 155 de 2019

 

11.             Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[12]. En Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, respectivamente: subjetivo, objetivo y normativo[13]. La Sala observa que se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Esto, ya que dos autoridades de jurisdicciones distintas declararon su falta de competencia para conocer el proceso, existe una causa judicial que suscitó la controversia y ambas autoridades judiciales citaron disposiciones normativas para sustentar su falta de competencia[14].

 

 

2.3.           Naturaleza de los actos de registro que las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos realizan en los folios de matrícula inmobiliaria

 

12.             De acuerdo con el artículo primero del Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos, contenido en la Ley 1579 de 2012, el registro de la propiedad inmobiliaria es un servicio público prestado por el Estado a través de los Registradores de Instrumentos Públicos. Este registro cumple con varios objetivos fundamentales: (i) servir como medio de tradición del dominio de los bienes inmuebles y de otros derechos reales que recaen sobre ellos, conforme al artículo 756 del Código Civil; (ii) dar publicidad a los instrumentos públicos que transfieren, transmiten, modifican, gravan, limitan, declaran, afectan, modifican o extinguen derechos reales sobre los bienes inmuebles; y (iii) conferir mérito probatorio a todos los instrumentos públicos sujetos a inscripción[15]. La normativa establece que debe registrarse “todo acto, contrato, decisión, contenido en escritura pública, providencia judicial, administrativa o arbitral que implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio sobre bienes inmuebles.”[16]

 

13.             Sumado a lo anterior, el Capítulo V del referido Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos establece un procedimiento de registro el cual es tramitado por las Oficinas de Registro de Instrumentos públicos. En concreto, la ley diferencia las etapas de radicación, calificación e inscripción del trámite, las cuales culminan con la constancia de ejecutoria del registro[17]. La decisión adoptada por las entidades se entiende surtida mediante la notificación de los actos de inscripción o no inscripción, de acuerdo con lo preceptuado en los artículos 25 y 26 ejusdem. Es decir, la comunicación de la decisión adoptada por las entidades de registro ante la solicitud realizada por el interesado. Asimismo, el artículo 67 del estatuto en comento, señala que a las Oficinas de Registro se les asigna, también, la función de expedir certificados sobre la situación de los bienes inmuebles registrados, mediante la reproducción fiel de las inscripciones contenidas en el folio de matrícula inmobiliaria. Asimismo, señala que estos certificados “serán firmados por el Registrador o su delegado, en forma manual, mecánica o por cualquier otro medio electrónico de reconocida validez y en ellos se indicará el número de turno, fecha y hora de su radicación, la cual será la misma de su expedición, de todo lo cual se dejará constancia en el respectivo folio de matrícula”.

 

14.             Ahora bien, el Consejo de Estado ha indicado que los actos emitidos por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos constituyen actos administrativos que pueden ser revisados a través de los medios de control previstos en la Ley 1437 de 2011[18]. Asimismo, ha referido que el procedimiento de registro está sometido a unos principios, conforme al artículo tercero del estatuto y a la jurisprudencia de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con las decisiones proferidas por el órgano de cierre de esta jurisdicción[19]. Un elemento a destacar en el procedimiento administrativo es el alcance jurídico de la calificación en el trámite de registro. En este punto, el Consejo de Estado ha sostenido que la revisión de los títulos o documentos es restringida, por lo que la calificación de los títulos no puede ir más allá de verificar la naturaleza del acto y su registrabilidad de conocimiento[20].

 

15.             Esto no implica, sin embargo, que la calificación sea un acto mecánico. El Consejo de Estado ha resaltado que los registradores se encuentran facultados para realizar una valoración jurídica que les permita establecer si la inscripción del título es legalmente admisible y cuál es la naturaleza jurídica del acto, a fin de ubicarlo en la clasificación y columnas pertinentes. Ello implica que el registrador debe realizar un examen y una comprobación integral de todos los requisitos establecidos por la ley, de tal forma que la respuesta que le brinde al ciudadano sea también integral. En ese sentido, el órgano de cierre de lo Contencioso Administrativo ha advertido que el ordenamiento jurídico le otorgó amplias facultades al registrador al momento de efectuar la calificación del título o instrumento, entre ellas las facultades de suspender el trámite de inscripción, cuando se determine que el título no cumple con los requisitos legales[21]. En consecuencia, las decisiones adoptadas por estas entidades son sujetas de revisión ante los jueces de lo Contencioso Administrativo[22].

 

16.             Por su parte, la Corte Suprema de Justicia ha señalado que la certificación emitida por el Registrador de Instrumentos Públicos cumple con múltiples funciones. Estas incluyen acreditar la existencia del inmueble, permitir identificar al propietario actual, ofrecer información sobre los titulares de derechos reales principales inscritos y que pudieran verse afectados por una demanda; y, facilitar la publicidad del proceso y contribuir a la defensa de las personas que pudieran tener derechos sobre el inmueble. Además, se considera un medio esencial para la identificación del inmueble[23]. Particularmente, esa Corporación ha destacado que, con la expedición del Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos, se ha fortalecido la seguridad jurídica en relación con la información contenida en el registro. En este sentido, ha considerado que la decisión registral dejó de ser una simple formalidad destinada a la oponibilidad, y se consolidó como una herramienta de verificación jurídica. Por ello, las anotaciones realizadas en el registro se presumen veraces y exactas por mandato legal[24].

 

 

2.4.          Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer medios de control de nulidad de actos de registro

 

17.             Tal como fue señalado los actos de registro son actos administrativos en la medida en que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas directamente relacionadas con el derecho de dominio, las cuales pueden ser controvertidas ante las autoridades judiciales.

 

18.             La competencia para conocer de estas disputas corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En efecto, así lo dispone el inciso primero del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al señalar que esa jurisdicción conoce de “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Además, en esa misma línea el inciso tercero del artículo 137 del mismo Código señala que el medio de control de nulidad simple también puede emplearse para que se “declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro”.

 

19.             En adición, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone en el numeral 25 del artículo 152, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021, que los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los procesos “que se promuevan contra los actos de certificación o registro”. Y, por su parte, el numeral primero del artículo 156 dispone que la competencia en razón del territorio en los procesos de “nulidad y en los que se promuevan contra los actos de certificación o registro [se determinará] por el lugar donde se expidió el acto”.

 

20.             De lo expuesto anteriormente, se puede concluir que los procesos en los que se pretenda la nulidad de un acto de registro llevado a cabo por las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos en folios de matrícula inmobiliaria son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

21.             Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de las demandas en las que se pretenda declarar la nulidad de un acto de registro realizado por las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos en folios de matrícula inmobiliaria. Lo anterior, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 104 y 152 numeral 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contenido en la Ley 1437 de 2011.

 

 

2.5.           Caso concreto

 

22.             En virtud de las consideraciones generales expuestas en esta providencia, la Sala Plena determina que la competencia para conocer y resolver la demanda de nulidad simple interpuesta por la señora Anaida Liz Solano Manjarrez para que se anule la anotación n.° 7 realizada en el folio de matrícula del inmueble de su propiedad registrado en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Riohacha, La Guajira (Supra FJs 1 y 2), corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con fundamento en los artículos 104 y 152 numeral 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

 

23.             En este sentido, correspondería remitir el expediente al Juzgado 003 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Riohacha; no obstante, la Sala advierte que conforme al numeral 25 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los tribuales administrativos son los competentes para conocer en primera instancia de los procesos donde se solicite la nulidad de actos de certificación o registro.

 

24.             Sin embargo, en aplicación de los principios de economía y celeridad procesal que guían la administración de justicia, los cuales son observados por la Corte Constitucional cuando se advierte que en el caso particular el juez competente es uno diferente a los que propusieron el conflicto, se remitirá el presente asunto a la Oficina de Apoyo Judicial de Riohacha para que asigne el mismo al Tribunal Administrativo de la Guajira, y para que comunique igualmente la decisión a los interesados.

 

 

III.   DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 003 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Riohacha y el Juzgado 002 Civil del Circuito Judicial de Riohacha, en el sentido de DECLARAR que, la Jurisdicción Contencioso Administrativa es la competente para conocer el proceso judicial promovido.

 

SEGUNDO. Por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR a la Oficina de Apoyo Judicial de Riohacha el expediente CJU 5956 para que proceda a realizar el reparto al Tribunal Administrativo de la Guajira, y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite, al Juzgado 003 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Riohacha y al Juzgado 002 Civil del Circuito Judicial de Riohacha.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LÓPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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