Sentencia A. 1973/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1973/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias en relaciones laborales con empresas de servicios temporales cuando la entidad pública es usuaria y la regla de vinculación es de empleado público

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

 

 

 

 

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

Auto 1973 de 2023

 

Referencia: Expediente CJU-3715

 

Conflicto de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Barranquilla y el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad

 

Magistrado Sustanciador:

Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES 

 

1. Causa judicial que suscita la controversia. El 8 de octubre de 2021, Angélida Lucía Rodríguez Cárdenas, actuando mediante apoderada judicial, promovió demanda ordinaria laboral[1] en contra de Caribe Impecable y Servicios S.A.S. y la Alcaldía de Barranquilla, con la que pretendió (i) se declare que entre la demandante y las demandadas existió un contrato de trabajo; y (ii) se condene a estas últimas al reconocimiento y pago de salarios, vacaciones, prestaciones sociales, así como la indemnización moratoria por el no pago de dichas prestaciones y la indemnización por despido injusto.

 

2. Como sustento de sus pretensiones, afirmó que desde el 30 de agosto de 2011 se desempeñó en la prestación de servicios generales en los colegios del distrito especial, industrial y portuario de Barranquilla. Explicó que para tales efectos se vinculó mediante contrato de trabajo por duración de la obra o labor contratada[2], con un tercero de naturaleza privada que figuraba como el operador del contrato de prestación de servicios suscrito con el distrito. Sin embargo, adujo que en los periodos en que no había contrato vigente entre el operador y el distrito, suscribía directamente contratos de prestación de servicios[3] con la Alcaldía de Barranquilla para no interrumpir el ejercicio de sus funciones. Explicó que el 30 de septiembre de 2019, Caribe Impecable y Servicios S.A.S. decidió terminar su contrato de trabajo pese a que, para entonces, se encontraba en seguimiento con medicina del dolor, y atención por endocrinología y sicología. Manifestó, además, que a la fecha de presentación de la demanda se le adeudaban salarios de 2017 a 2019 y la respectiva liquidación.

 

3. Decisión de la jurisdicción ordinaria. Por reparto, la demanda le correspondió al Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Barranquilla, autoridad que mediante auto del 19 de mayo de 2022[4], resolvió declarar la falta de competencia para conocer el asunto y remitir el expediente a los juzgados administrativos de esa ciudad. En su criterio, estos son los encargados de tramitar y resolver el proceso toda vez que la demandante se desempeñó desarrollando servicios generales en los colegios del distrito especial, industrial y portuario de Barranquilla, lo que significa que no realizaba labores propias de un trabajador oficial en los términos del artículo 292 del Decreto 1333 de 1986, sino de un empleado público (artículo 104, numeral 2, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA). Al respecto, indicó que la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia del 27 de febrero de 2002 (radicado 17729), sostuvo que «no toda labor de servicios generales o de mantenimiento que se realice sobre un bien de una entidad pública o afectado a un servicio público como aseo de instalaciones, reparaciones, albañería, pintura, etc., determina por ese solo hecho la naturaleza jurídica del vínculo laboral». 

 

4. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Barranquilla, por medio de auto del 6 de febrero de 2023[5], declaró la falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo entre jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. Expuso que la simple mención de una entidad pública en el extremo pasivo de un proceso no implica que la jurisdicción laboral carezca de competencia para conocer el asunto. Indicó que las pretensiones de la demanda evidencian que la parte actora busca que se reconozca la existencia de un contrato de trabajo y el pago de las respectivas acreencias laborales, lo que a su juicio se enmarca dentro de la competencia general que le atribuye el artículo 2, numeral 1, del Código Procesa del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS ) a los jueces laborales.

 

5. El 5 de julio de 2023, la Sala Plena repartió el expediente de la referencia para su sustentación y el día 7 del mismo mes y año fue remitido al respectivo despacho.[6]

 

II. CONSIDERACIONES

 

6. Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, con arreglo a lo previsto en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política.^[7]

 

7. El caso cumple con los presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Con base en las reglas expuestas en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se acreditan los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

7.1.     Presupuesto subjetivo. Dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones niegan ser competentes para resolver el presente asunto. Por un lado, el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Barranquilla integra la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. Por el otro, el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Barranquilla, hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

7.2.     Presupuesto objetivo. La Sala Plena advierte que está acreditada la existencia de una causa judicial sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, la señora Angélida Lucía Rodríguez Cárdenas promovió demanda ordinaria laboral contra la Alcaldía de Barranquilla y la empresa Caribe Impecable y Servicios S.A.S., con el objetivo de que se declare la existencia de un contrato de trabajo con las demandadas y se ordene el pago de salarios, prestaciones, indemnizaciones y demás acreencias laborales a que haya lugar.

 

7.3.     Presupuesto normativo. Ambas autoridades judiciales esgrimieron argumentos con el fin de rechazar su competencia para conocer de la demanda. De un lado, el juez laboral adujo que la actividad desempeñada por la demandante se enmarcaba en una relación legal y reglamentaria propia de los empleados públicos por lo que, conforme con el artículo 104 del CPACA, los jueces administrativos tenían la competencia para resolver el asunto. De otro, el juez contencioso administrativo señaló que la controversia se originaba en un típico contrato laboral suscrito con una sociedad privada, por lo que, en atención al artículo 2, numeral 1, del CPTSS el proceso le corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral.

 

Asunto objeto de decisión y metodología

 

8.       Advertida la configuración del conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, la Corte Constitucional dirimirá la controversia suscitada entre el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Barranquilla y el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad. Para este propósito, se referirá a: (i) el régimen jurídico de los trabajadores en misión vinculados a las empresas de servicios temporales; (ii) la competencia para conocer de las demandas en las que se solicita el reconocimiento de derechos laborales, tanto a la empresa temporal como a la usuaria, cuando esta última es una entidad pública cuya regla general de vinculación es la del empleo público; (iii) alcance del concepto de construcción y mantenimiento de obras públicas; y (iv) con fundamento en lo anterior, resolverá el caso concreto.

 

El régimen jurídico de los trabajadores en misión vinculados a las empresas de servicios temporales

 

9.       De acuerdo con el artículo 74 de la Ley 50 de 1990, norma que contiene el régimen de las empresas de servicios temporales, los trabajadores en misión vinculados a estas son aquellos que la empresa envía a las dependencias de sus usuarios para cumplir las tareas o los servicios contratados. Esta Corporación ha enfatizado que los trabajadores en misión (i) se rigen por las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo y demás normas del régimen laboral, (ii) tienen derecho a un salario ordinario equivalente al de los trabajadores que ejecuten la misma actividad en la empresa usuaria, (iii) gozan de los mismos beneficios en lo relacionado con transporte, alimentación y recreación, y (iv) deben acceder a la compensación monetaria por vacaciones y primas de servicios de forma proporcional al tiempo laborado.

 

10.        El vínculo contractual entre el trabajador en misión y la empresa de servicios temporales es de carácter laboral y está sujeto a un límite temporal. Esto último con el fin de proteger los derechos de los trabajadores e impedir que las empresas mencionadas evadan las obligaciones derivadas de los contratos con trabajadores permanentes. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que la figura del usuario se puede tornar ficticia, al recaer en casos diferentes a los establecidos por la ley para este tipo de contratación. En consecuencia, la empresa de servicios temporales se catalogaría como un verdadero intermediario y empleador aparente, lo que, eventualmente, daría lugar a la configuración de una relación laboral directa entre la empresa usuaria y el trabajador.[8]

 

Competencia para conocer de las demandas en las que se solicita el reconocimiento de derechos laborales tanto frente a la empresa temporal como a la usuaria, cuando esta última es una entidad pública cuya regla general de vinculación es la del empleo público. Reiteración del Auto 1159 de 2021[9]

 

11.        La Sala Plena ha establecido que a la jurisdicción ordinaria laboral le corresponde conocer los conflictos jurídicos originados «directa o indirectamente en el contrato de trabajo», con independencia de que el empleador sea un particular o una entidad pública (art. 2º CPTSS); y que la sola mención de una entidad pública en el extremo pasivo del proceso no implica que esta jurisdicción pierda competencia para asumir el conocimiento del asunto. Por su parte, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le corresponden los asuntos relacionados con contratos en los que sea parte una entidad pública, como son aquellos relativos a la relación laboral que se configura entre los empleados públicos y el Estado, a partir de una relación legal y reglamentaria (art. 104 CPACA).

 

12.        Sin embargo, cuando una entidad pública es la usuaria del servicio contratado a través de la empresa temporal y, a partir de lo consignado en la demanda, pueda establecerse que lo que se reprocha es la desnaturalización del vínculo con la empresa privada, la Sala Plena ha determinado que la jurisdicción a la que corresponde el conocimiento del asunto se define con base en las reglas generales de vinculación. Así, el Auto 1159 de 2021 precisó que, cuando se encubre una relación laboral con el Estado que pone en riesgo la protección de los derechos laborales -salariales y prestacionales- de los trabajadores, si lo que puede estar detrás es la evasión de un vínculo contractual (trabajador oficial), la competencia será de la jurisdicción ordinaria. Pero si el ocultamiento involucra haber omitido la formalización de una relación legal y reglamentaria (empleado público), el conocimiento del asunto será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

13.        Al respecto, es importante recordar que los empleados públicos ejercen sus funciones previo nombramiento y posesión en el cargo. Por su parte, los trabajadores oficiales se vinculan por medio de la celebración de un contrato de trabajo que delimita los servicios a los que se obligan.[10] En todo caso, la ley define qué servidores públicos tienen una u otra condición a partir de «la naturaleza jurídica de la entidad pública para la que se presta el servicio o las funciones que se desempeñen».[11]

 

14.        La jurisprudencia constitucional[12] ha reconocido, con fundamento en los artículos 5° del Decreto Ley 3135 de 1968[13] y 4° del Decreto 2127 de 1945[14], que, por regla general, las personas que trabajan en los entes territoriales, ministerios o entidades descentralizadas son empleados públicos. En estas entidades los trabajadores oficiales son la excepción, al desempeñar primordialmente actividades de construcción y mantenimiento de obras públicas.[15] Contrariamente, en general, las personas que se vinculan a las empresas industriales y comerciales del Estado lo hacen en calidad de trabajadores oficiales. Los empleados públicos en este último caso son la excepción y ostentan cargos de administración y dirección.

 

15.        La Corte Constitucional ha definido que es necesaria la concurrencia de dos criterios para definir que la jurisdicción contencioso administrativa es competente para resolver estos asuntos: el orgánico y el funcional, esto es, «la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica (determinada por la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña) del sujeto que demanda»[16]. Resulta necesario analizar la naturaleza del vínculo del demandante con el Estado y las funciones que desarrolla para distinguir si encaja en la categoría de un empleado público o de un trabajador oficial. En lo que respecta a los asuntos originados en una relación laboral, la jurisdicción contencioso administrativa será competente únicamente en los casos en que el conflicto involucre a una entidad estatal y a un demandante con funciones que encajen en las propias de un empleado público.

 

Alcance del concepto de construcción y mantenimiento de obras públicas 

 

16.        La legislación en torno a las actividades propias de los trabajadores oficiales no es lo suficientemente clara, de allí que su alcance haya tenido que definirse jurisprudencialmente. Al respecto, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que:

 

[L]a actividad de los trabajadores oficiales, en torno al concepto de construcción y mantenimiento de “obra pública”, se refiere tanto a las actividades de fabricación, instalación, montaje o demolición de estructura, infraestructuras y edificaciones, como al “[…] conjunto de actividades orientadas a la conservación, renovación y mejora del bien construido, lo cual implica intervenciones para su reparación de base, transformación estructural, garantía de prolongación de su vida útil y engrandecimiento[17]

 

17.        En criterio de la Corte Suprema de Justicia, el «sostenimiento de una obra» supone labores que son esenciales tanto en el corto como en el largo plazo para garantizar la funcionalidad real de su infraestructura, de manera que, de no realizarse, se produciría el colapso de la misma. Esto significa que el sostenimiento de obras públicas involucra «tareas que no solo buscan su conservación e impiden su deterioro aparente, sino que además contribuyen para que esa obra, en efecto, preste la función que le es propia a su naturaleza misma de pública, en aras del interés social».[18]  En armonía con lo anterior, esa Corte ha resaltado que cualquier relación con la construcción y mantenimiento de obras públicas no es suficiente para considerar que quien las realiza es un trabajador oficial. En efecto, «por regla general, las ocupaciones de cocina, limpieza, aseo y celaduría, por sí mismas no determinan la naturaleza jurídica del vínculo laboral, pues su cargo solamente podrá ser catalogado como de trabajador oficial en cuanto esté relacionado con la construcción, conservación o sostenimiento de una obra pública».[19]

 

18.        Acogiendo los anteriores lineamientos, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en el Auto 1360 de 2022, precisó que, si bien las actividades de construcción y sostenimiento no se limitan a labores de «pico y pala», las de servicios generales no pueden considerarse propias de un trabajador oficial. Sobre el asunto, citó jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia según la cual:

 

[L]abores de servicios generales y vigilancia, comunes a todas las entidades, desarrolladas por personal del nivel asistencial de los cuadros permanentes de la administración pública, tales como celaduría, jardinería, aseo general y limpieza, no tienen que ver con la construcción y sostenimiento de obras públicas, pues se trata de ocupaciones de simple colaboración y apoyo a la gestión institucional, y no de fabricación, transformación, intervención, reparación o mantenimiento de infraestructuras o edificaciones[20]

 

III.           CASO CONCRETO

 

19.             La Sala Plena dirime el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones en el sentido de determinar que el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Barranquilla es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Angélida Lucía Rodríguez Cárdenas contra Caribe Impecable y Servicios S.A.S. y la Alcaldía de Barranquilla, de acuerdo con la regla de decisión contenida en el Auto 1159 de 2021, que en esta oportunidad se reitera. La Corporación arribó a esta conclusión, con soporte en los siguientes argumentos:

 

20.             La demanda y los medios probatorios anexos a ella permiten inferir que Angélida Lucía Rodríguez Cárdenas se vinculó como «operaria de aseo» a la empresa Caribe Impecable y Servicios S.A.S., mediante contrato de trabajo por labor contratada. La duración de la labor se encontraba supeditada «al término de contrato entre CARIBE IMPECABLE SAS cuyo objeto es la prestación de servicios de aseo y limpieza integral en las diferentes instituciones Educativas del Distrito De Barranquilla» (sic).[21] Aunque su última vinculación fue con dicha empresa, también se observa que, en varias ocasiones, la demandante suscribió directamente contrato de prestación de servicios[22] con el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, con el objeto de apoyar «la gestión del Distrito de Barranquilla en el desarrollo de actividades de índole operativa en las instalaciones de las Instituciones Educativas del Distrito».

 

21.             Con fundamento en estas relaciones contractuales, la mencionada señora presentó demanda ordinaria laboral con el fin de que (i) se declare que entre ella «y los demandados CARIBLE IMPECABLE Y SERVICIOS SAS – y ALCALDÍA DE BARRANQUILLA existió una relación laboral, y no civil»; (ii) se condene a los demandados «al pago de las acreencias laborales derivadas de la liquidación del contrato laboral así como indemnización por despido injusto y con fuero de incapacidad».

 

22.             A partir de lo anterior, en este caso (i) la pretensión del reconocimiento de derechos laborales, salariales y prestacionales e indemnización por despido injusto, involucra a una entidad pública que se estima usuaria del servicio prestado a través de empresas temporales; (ii) las entidades territoriales tienen, como regla general de vinculación, el empleo público. Además, la Sala Plena acoge el criterio según el cual las labores de servicios generales no pueden catalogarse per se como propias del mantenimiento de obra, por lo que en el caso de la demandante no se advierte que la eventual vinculación laboral al distrito de Barranquilla pudiera ser en calidad de trabajadora oficial; y (iii) la definición de la discusión laboral y prestacional pasaría por advertir prerrogativas propias de empleados públicos, por lo que se concluye que la competencia para estudiar y decidir este asunto es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

23.             Regla de decisión. «La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas que, en el marco de una relación laboral con una empresa temporal, pretendan el reconocimiento de derechos laborales -salariales y prestacionales- tanto a la empresa temporal como a la usuaria, cuando quiera que (i) esta última sea una entidad pública, cuya regla general de vinculación sea la del empleo público; y (ii) dentro del trámite no pueda desvirtuarse prima facie que tal parámetro de vinculación se aplicaría al demandante»[23].

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre  jurisdicciones suscitado en el presente proceso, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla es la autoridad competente para conocer la demanda interpuesta por Angélida Lucía Rodríguez Cárdenas contra Caribe Impecable y Servicios S.A.S. y la Alcaldía de Barranquilla.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constittucional, REMITIR el expediente CJU-3715 al Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla para que proceda con lo de su competencia y comunique esta decisión a los interesados en este trámite, así como al Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Barranquilla.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Ausente con permiso

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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