Sentencia A. 1944/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1944/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1944 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-7164

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 030 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 012 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Segunda

 

Magistrada ponente:

Paola Andrea Meneses Mosquera

 

Bogotá, D.C., diez (10) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.                 Hechos relevantes en la causa judicial. Alexander Guzmán Barrios (en adelante, el demandante) trabajó en la Corporación de la Industria Aeronáutica Colombiana S.A. (en adelante, CIAC S.A. o la demandada) desde el 29 de junio de 2018 hasta el 6 de marzo de 2020[1] como auxiliar de limpieza de aeronaves y de componentes aeronáuticos[2]. La contratación se realizó por medio de contratos de prestación de servicios de forma anual y sin solución de continuidad[3]. La vigencia de estos se detalla en el siguiente cuadro:

 

 

2.                 El demandante presentó un derecho de petición en el que solicitó a la demandada información para acreditar la configuración de un contrato realidad con la CIAC S.A; esto, como trámite de reclamación administrativa[7]. Frente a esta solicitud recibió respuesta negativa bajo el argumento de reserva legal de la información.

 

3.                 La causa judicial. El 23 de septiembre de 2021, el demandante, por medio de apoderado y en proceso ordinario laboral, solicitó que se declare entre la CIAC S.A. y el demandante la existencia de un contrato realidad desde junio de 2018 hasta marzo de 2020. En ese sentido, pidió que se ordene a la empresa a pagar las cesantías causadas durante la vigencia del contrato y los intereses correspondientes, el derecho a vacaciones, las primas de vacaciones, las bonificaciones por recreación, las primas de navidad, las primas de servicios y las bonificaciones de servicios. Además, que se ordene a la CIAC S.A. realizar la devolución de la totalidad de los aportes pagados por el demandante al Sistema de Seguridad Social en salud, pensiones y riesgos profesionales. Adicionalmente, que se condene a la CIAC S.A. a realizar el reajuste a los aportes al sistema de seguridad social integral, teniendo en cuenta “el verdadero salario base”[8]. Finalmente, solicitó que se condene a la CIAC S.A. a pagar por concepto de indemnización por terminación del contrato sin justa causa, la mora en el reconocimiento de las prestaciones sociales y de las cesantías y que se condene a la demandada al pago de las costas procesales y demás derechos que resulten probados por el juez bajo las facultades ultra y extra petita.

 

4.                 Actuaciones de la jurisdicción ordinaria laboral. En audiencia del 28 de marzo de 2025[9], el Juzgado 030 Laboral del Circuito de Bogotá resolvió la cuestión relativa a la medida de saneamiento solicitada por la demandada[10] en la que se alegó la falta de competencia[11]. El juez determinó que no tenía competencia para conocer de este asunto y lo remitió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[12]. Manifestó que inicialmente no se advirtió una posible falta de jurisdicción[13] porque se seguía lo tenido por el Consejo Superior de la Judicatura en el sentido de que bastaba con afirmar la existencia de un contrato de trabajo con trabajadores oficiales para asumir la competencia[14]; no obstante, la Corte Constitucional en Auto 492 de 2021 modificó el criterio para la competencia de las controversias relativas al reconocimiento de la existencia de una relación laboral respecto de los trabajadores oficiales[15]. Esto, al considerar que solo cuando haya certeza del vínculo laboral del trabajador se aplica el criterio funcional.

 

5.                 En criterio del juez laboral, en los casos de “celebración indebida de contratos estatales de prestación de servicios para encubrir la naturaleza laboral del vínculo es el juez contencioso administrativo el competente para resolver”[16]. Como fundamento, mencionó que el tipo de controversia planteada versa sobre la legalidad de la modalidad del contrato estatal de prestación de servicios y la validez de los actos administrativos que niegan la existencia de la relación laboral[17]. El juzgado consideró que la jurisdicción competente es la de lo contencioso administrativo porque se debate el cumplimiento de los requisitos señalados en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 para la celebración de dicha modalidad contractual[18]. Además, sustentó su argumentación en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) que asigna la competencia a dicha jurisdicción para conocer las controversias y los litigios originados en actos sujetos a derecho administrativo en los cuales estén involucradas entidades públicas y asuntos relativos a contratos, cualquiera que sea el régimen[19]. Enunció como sustento los autos 617 de 2021 y 618 de 2021 de la Corte Constitucional, entre varios otros[20].

 

6.                 Actuaciones de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Mediante auto del 1 de septiembre de 2025, el Juzgado 012 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, propuso conflicto negativo de jurisdicciones al estimar que carecía de jurisdicción para conocer la demanda[21]. Explicó que, para los asuntos en los que se pretenda la declaratoria de la existencia del contrato realidad, la Corte Constitucional ha reiterado en varios autos[22] la regla de decisión del Auto 492 de 2021, la cual atribuye la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en casos similares. Sin embargo, arguyó que este auto no hace ninguna distinción entre los órganos y entidades que conforman el Estado[23]. Aclaró entonces que “la Empresa Industrial y Comercial del Estado no es una entidad pública y el Auto 492 se aplica a entidades públicas”[24].

 

7.                 El juez administrativo se refirió a los autos 1070 de 2024 y 1152 de 2024[25], en los cuales la Corte Constitucional, al dirimir el conflicto de jurisdicción en procesos contra la CIAC S.A. en los que se discutía la existencia de una relación laboral encubierta, atribuyó la competencia a la jurisdicción ordinaria. Lo anterior, por cuanto la CIAC S.A. es una sociedad de economía mixta vinculada al Ministerio de Defensa Nacional, con personería jurídica, patrimonio independiente, autonomía jurídica y financiera y está sometida al régimen previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado[26]. Indicó que, conforme el artículo 32 del Acuerdo 09 de 2016, “[p]or el cual se adopta la reforma a los estatutos internos de la Corporación de la Industria Aeronáutica Colombiana S.A. CIAC S.A”, los trabajadores que presten los servicios en esa entidad tienen la calidad de trabajadores oficiales. En criterio de dicha autoridad, la naturaleza del vínculo laboral del accionante está claramente determinada y en ese sentido la jurisdicción ordinaria laboral es la competente[27].

 

8.                 Actuaciones en la Corte Constitucional. El proceso fue enviado a esta Corporación el 8 de septiembre de 2025. Posteriormente, el 8 de octubre de 2025, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente al despacho de la magistrada sustanciadora, de acuerdo con el reparto efectuado el 7 de octubre del mismo año[28].

 

II.   CONSIDERACIONES

 

1.      Competencia

 

9.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[29].

 

2.      Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

 

10.             La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 030 Laboral de Bogotá y el Juzgado 012 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda laboral interpuesta por Alexander Guzmán Barrios contra la Corporación de la Industria Aeronáutica Colombiana S.A. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (sección II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, revisará la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer conflictos originados en presuntas relaciones laborales con el Estado encubiertas mediante contratos de prestación de servicios (sección II.4 infra). Finalmente, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (sección II.5 infra).

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

 

11.             Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[30]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[31], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

12.             La controversia sub examine configura un conflicto negativo de jurisdicciones. Esto, por las siguientes razones:

 

·   Primero, el presupuesto subjetivo se satisface, por cuanto dos autoridades que administran justicia y pertenecen a jurisdicciones diferentes manifestaron, de manera expresa, que no eran competentes para conocer la demanda interpuesta por Alexander Guzmán Barrios en contra de la CIAC S.A. A saber: (i) el Juzgado 030 Laboral del Circuito de Bogotá, que pertenece a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[33], y (ii) el Juzgado 012 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[34].

 

·   Segundo, el presupuesto objetivo está acreditado, puesto que las autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso que pretende la acreditación de una relación laboral entre Alexander Guzmán Barrios y la CIAC S.A. y ordenar el pago de las prestaciones respectivas. Lo anterior es un asunto que debe resolverse por un trámite de naturaleza judicial.

 

·   Tercero, se cumple el presupuesto normativo, debido a que las dos autoridades judiciales indicaron los fundamentos jurídicos, constitucionales y legales con base en los cuales alegan la falta de competencia para conocer del presente asunto (ver párr. 4-7, supra).

 

4.     Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer conflictos originados en presuntas relaciones laborales con el Estado encubiertas mediante contratos de prestación de servicios. Reiteración de los autos 492 y 901 de 2021

 

13.             En el Auto 492 de 2021[35], la Sala Plena concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo los procesos promovidos “para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”. Esto, por dos razones. Primero, en estos procesos se cuestiona la legalidad de contratos de prestación de servicios suscritos por entidades públicas (contratos estatales) cuya revisión, conforme al artículo 32 de la Ley 80 de 1993, así como al inciso primero y al numeral 2 del artículo 104 del CPACA, es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[36]. Segundo, en estos procesos se controvierte la validez de actos administrativos, por medio de los cuales la entidad negó la existencia de una relación laboral y la solicitud de pago de prestaciones y acreencias laborales. Por lo anterior, el objeto del proceso consiste en determinar si se configuró una relación laboral con el Estado, por medio de contratos de prestación de servicios, lo cual implica “un juicio sobre la actuación de la entidad pública”[37]. Por otra parte, la Sala aclaró que los criterios orgánico y funcional no son relevantes en estos casos, teniendo en cuenta que “se trata de evaluar i) la actuación desplegada por entidades públicas en la suscripción de ii) contratos de naturaleza distinta a una vinculación laboral”. Para la Corte, este análisis “constituye un examen de fondo de la controversia” que no le corresponde realizar a la Corporación al dirimir el conflicto de jurisdicciones.

 

14.             En el Auto 901 de 2021[38], la Sala Plena de la Corte Constitucional reiteró el Auto 492 de 2021 para aquellos eventos en los que el conflicto de jurisdicciones surge en el marco de un proceso ordinario laboral. En ese sentido, la Corte señaló que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer las controversias en las cuales se “cuestiona la legalidad de actuaciones de la administración, como los contratos de prestación de servicios celebrados por una entidad pública o la validez de un acto administrativo”. Lo anterior, porque (i) es “la jurisdicción que el ordenamiento jurídico ha habilitado para controlar y revisar los contratos estatales y determinar la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une al contratista con la administración” y (ii) dispone de “mecanismos de defensa idóneos para controvertir la existencia de posibles contratos laborales de prestación de servicios con el Estado”.

 

15.             Particularmente, en el Auto 1829 de 2023 se utilizó la regla de decisión planteada en el Auto 492 de 2021 en un conflicto de jurisdicciones en el que se pretendía el reconocimiento de una relación laboral con la CIAC S.A. presuntamente encubierta en una serie de contratos de prestación de servicios. En este auto se dispuso la aplicación de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo regulada en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Ello, al acreditarse que el asunto versaba sobre un contrato estatal suscrito con una entidad pública, “aun cuando las entidades públicas estén excluidas de las disposiciones del estatuto general de contratación, como es el caso de la CIAC”[39].

 

5.                     Caso concreto

 

16.             La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del caso que suscita el conflicto sub examine. Conforme a lo expresado en la demanda, la presente controversia se circunscribe a la declaración de la existencia de una relación laboral presuntamente encubierta por la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios; asunto que compete a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en virtud del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y en aplicación de la regla de decisión fijada en el Auto 492 de 2021.

 

17.             La demanda interpuesta por Alexander Guzmán Barrios en contra de la CIAC S.A. plantea un problema análogo al resuelto en el Auto 1829 de 2023, en el cual se aplicó la regla de decisión fijada en el Auto 492 de 2021. Al igual que en dicho auto, en el presente caso, el demandante pretende que se declare la existencia de una relación laboral entre las partes, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios y, por consiguiente, obtener el reconocimiento y el pago de las prestaciones laborales y demás acreencias correspondientes.

 

18.             Adicionalmente, en el Auto 1829 de 2023, la Sala Plena determinó que la regla de decisión fijada en el Auto 492 de 2021 era aplicable, aunque “la parte demandada [CIAC S.A.] [sea] una sociedad de economía mixta, del orden Nacional, “bajo el régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado, vinculada al Ministerio de Defensa Nacional”[40]. Esto, en los siguientes términos:

 

Por lo tanto, la Sala encuentra que, en principio, se trata de un contrato estatal porque fue suscrito por una entidad pública[41], conforme al parágrafo del artículo 104 del CPACA[42]. La Sala advierte, que esto es así aun cuando las entidades públicas estén excluidas de las disposiciones del estatuto general de contratación, como es el caso de la CIAC[43].

 

19.             La Sala debe hacer la precisión de que los autos 1070 de 2024 y 1152 de 2024[44], citados por el Juzgado 012 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, no son fácticamente similares al sub examine. Ello, por cuanto en esos casos se trataba de demandas ordinarias laborales encaminadas a declarar que la CIAC S.A. era la verdadera empleadora de los demandantes y que la empresa privada, por medio de la cual los contrataron inicialmente, era una simple intermediaria en la relación laboral. En esos casos, mediaba un contrato de joint venture entre la CIAC S.A. y la empresa privada que contrató a los demandantes y la Sala consideró que se debía determinar, prima facie, la naturaleza de los vínculos laborales que se tuvieron con la demandada y se le atribuyó la competencia a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[45]. Situación distinta a la planteada en el asunto sub examine, en la cual es competente la jurisdicción de lo contencioso administrativo para cuestionar la legalidad de los contratos de prestación de servicios suscritos por entidades públicas (contratos estatales) y determinar si se configuró una relación laboral con el Estado, lo cual implica un juicio sobre la actuación de la entidad pública.

 

20.             Se advierte que lo aquí decidido no puede entenderse como un pronunciamiento, ni siquiera preliminar, sobre la viabilidad de la demanda, pues tal valoración le corresponde, en forma exclusiva y excluyente, al juez natural.

 

21.             Por lo anterior, esta Corporación resolverá el conflicto planteado en el CJU-7164 en el sentido de declarar que le corresponde al Juzgado 012 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, conocer del proceso laboral ordinario sub examine. En consecuencia, ordenará remitir el expediente a esa autoridad judicial, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión al Juzgado 030 Laboral del Circuito de Bogotá.

 

22.             Regla de decisión. Reiteración del Auto 492 de 2021. De conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de contratos de prestación de servicios con el Estado[46].

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 030 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 012 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 012 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, es la autoridad competente para conocer la demanda instaurada por Alexander Guzmán Barrios en contra de la Corporación de la Industria Aeronáutica Colombiana S.A. (CIAC S.A.).

 

Segundo.- REMITIR el expediente CJU-7164 al Juzgado 012 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al interesado en este trámite y al Juzgado 030 Laboral del Circuito de Bogotá.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

---