TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1941/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conflictos de responsabilidad extracontractual del Estado por acción u omisión de entidad pública de cualquier régimen

 

FUERO DE ATRACCIÓN-Aplicación en asuntos donde concomitantemente figuren como demandadas personas de derecho privado y público

 

FUERO DE ATRACCIÓN-Alcance para alterar la competencia de la jurisdicción ordinaria

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1941 DE 2024

 

Referencia: expediente CJU-5300

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 003 Civil Municipal de Barrancabermeja y el Juzgado 002 Administrativo Oral del Circuito de Barrancabermeja

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo

 

Bogotá D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

AUTO.

 

I.      ANTECEDENTES

 

1. Julio Orlando Parra Ovalle, por medio de apoderado judicial presentó una acción de reparación directa prevista en el artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), contra el Instituto Nacional de Vías (en adelante INVÍAS), la Agencia Nacional de Infraestructura (en adelante ANI), Ecopetrol, el departamento de Santander, el municipio de Barrancabermeja, Mota Engil Engenharia e Construcao SA Sucursal Colombia y Construcciones DUD SAS[1].

 

2. El demandante alega que Ecopetrol realizó un proceso de contratación y seleccionó a la sociedad Mota Engil Engenharia e Construcao SA Sucursal Colombia [2] para la construcción y ejecución total de la obra pública “Gran vía Yuma” en las carreteras del orden nacional y departamental en el proyecto de infraestructura vial denominado “conexión vial troncal del Magdalena – Puente Guillermo Gaviria Correa” en el municipio de Barrancabermeja. Lo anterior, en el marco del contrato de obra n.° HAB-YUMA-2015-05 del 11 de diciembre de 2015[3].

 

3. Con la finalidad de cumplir dicho objeto contractual, la sociedad Mota Engil Engenharia e Construcao SA Sucursal Colombia, suscribió un contrato de prestación de servicios el 7 de abril de 2016[4] con la sociedad Construcciones DUD SAS para la ejecución y construcción de la obra pública “Gran vía Yuma” y a su vez, Construcciones DUD SAS, a través de la orden de servicio n.° 004 del 16 de septiembre de 2016, contrató a Julio Orlando Parra Ovalle para el alquiler de las retroexcavadoras marca Caterpillar, serie  N.° Caterpillar 320D-07, serie  N.° BWZ00268; 320D2GC-2014 y la 320 CL MODELO 2005, serie APAB0361[5].

 

4. En ejecución de este contrato, el demandante, presentó y radicó para pago varias facturas por la utilización de las retroexcavadoras y del tractocamión en la ejecución y construcción de la obra pública “Gran vía Yuma” por el periodo comprendido entre el 1 de noviembre de 2016 hasta el 30 de mayo de 2017[6], sin embargo, Construcciones DUD SAS incumplió con el pago de los servicios prestados por el demandante. A continuación, se presenta una tabla con la información relacionada de las facturas y el valor que se alega es adeudado por cada una de ellas[7].

 

 

5. De conformidad con lo anterior, el demandante pretendió que (i) se declare solidariamente responsables del pago y de los daños que se derivan de su omisión al INVÍAS, a la ANI, a Ecopetrol, al departamento de Santander y al municipio de Barrancabermeja, los cuales fungen como responsables del mantenimiento, sostenimiento y construcción de la obra “Gran vía Yuma”; (ii) se declare el incumplimiento del INVÍAS, la ANI, Ecopetrol, el departamento de Santander y el municipio de Barrancabermeja de la obligación que tienen de realizar la supervisión e interventoría de la obra, de acuerdo a la cláusula 5 del convenio interadministrativo de colaboración DHS n.° 176-09[8]; (iii) se declare que Ecopetrol realizó el proceso de contratación y seleccionó a la sociedad demandada para la construcción de la obra “Gran vía Yuma”; (iv) se declare solidariamente responsable de los daños causados a la sociedad Mota Engil Engenharia e Construcao SA Sucursal Colombia que subcontrató a la sociedad Construcciones DUD SAS; (v) se declare solidariamente responsable a la sociedad Construcciones DUD SAS por la omisión en el pago de los servicios contratados y prestados por el demandante; (vi) se declare que la sociedad Construcciones DUD SAS utilizó y tuvo a su disposición la maquinaria pesada de propiedad del demandante en alquiler; (vii) se declare que Julio Orlando Parra Ovalle presentó y radicó facturas[9] de cobro mensual por la utilización de la maquinaria pesada; (viii) se declare que la sociedad demandada Construcciones DUD SAS incumplió con el pago al demandante por la suma de $114’284.706.oo más los intereses de mora causados por concepto de alquiler de maquinaria pesada y, por tanto, está en mora; (ix) se condene al INVÍAS, a la ANI, a Ecopetrol, al departamento de Santander, al municipio de Barrancabermeja, a Mota Engil Engenharia e Construcao SA sucursal Colombia y a Construcciones DUD SAS como administrativa, solidaria y extracontractualmente responsables del pago de los dineros adeudados con ocasión a los servicios que prestó[10].

 

6. Para sustentar sus pretensiones, el demandante arguyó que el INVÍAS, la ANI, Ecopetrol, el departamento de Santander, el municipio de Barrancabermeja y Mota Engil Engenharia e Construcao SA sucursal Colombia eluden sus deberes y responsabilidades en materia de contratación, de forma que, sistemática y conscientemente, contratan con sujetos que carecen de la capacidad de materializar las labores contratadas con el objetivo de que éstos contraten a terceros de buena fe, quienes terminan por realizar las labores requeridas y luego no reciben remuneración alguna por sus servicios.

 

7. Por ello, estas entidades deben ser declaradas solidariamente responsables de la omisión en el pago en la que incurrió Construcciones DUD SAS, pues estas entidades se enriquecieron sin justa causa y generaron un incremento patrimonial a su favor por la suma de $114’284.706.oo por el no pago, uso, utilización y disposición de la maquinaria pesada de propiedad del demandante. En ese sentido, expresó que comoquiera que él sufrió un correlativo empobrecimiento por ese valor, es necesario que se declare a las entidades públicas como responsables del pago de los valores que le son adeudados[11].

 

8. El proceso le correspondió al Juzgado 002 Administrativo Oral de Barrancabermeja, quien, mediante auto del 23 de agosto de 2023, declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto y resolvió enviar el expediente a los juzgados civiles municipales de esa misma ciudad. Al respecto, sostuvo que, (i) las entidades demandadas suscribieron un convenio interadministrativo para la construcción de la “Gran vía Yuma”; (ii) que las demandadas designaron a Ecopetrol como administrador de dicho convenio para realizar la contratación; (iii) que Ecopetrol realizó el proceso de contratación y seleccionó a la sociedad Mota Engil Engenharia e Construcao SA para la construcción y ejecución de la vía Yuma bajo el contrato  n.° HAB-YUMA-201505 a quien le impuso la prohibición de subcontratar previa autorización expresa y por escrito de la entidad estatal; (iv) que la sociedad Mota Engil Engenharia e Construcao SA subcontrató con la sociedad Construcciones DUD SAS a quien, a su vez, le impuso la prohibición de subcontratar previa autorización expresa y por escrito de la entidad estatal; (v) que la sociedad Construcciones DUD SAS, a través de la orden de servicio  n.° 004 del 16 de septiembre de 2016, alquiló maquinaria desde el 16 de septiembre de 2016 hasta el 30 de mayo de 2017 de propiedad del ciudadano Julio Orlando Parra Ovalle, para desarrollar el objeto del contrato de prestación de servicios sin la autorización de Mota Engil Engenharia e Construcao SA ni de Ecopetrol; (vi) que no se avizora autorización alguna de los contratantes para subcontratar bajo el contrato n.° HAB-YUMA-2015-05 y contrato de prestación de servicios de fecha 7 de abril de 2016.

 

9. En ese sentido, después de analizados los contratos que endilgan esa responsabilidad administrativa y patrimonial, el juzgado observó que la sociedad Construcciones DUD SAS (demandada) no contó con autorización de la sociedad Mota Engil Engenharia e Construcao SA (demandada y quien suscribió contrato con la estatal Ecopetrol SA (administrador del contrato n.° HAB-YUMA-2015-05), para subcontratar con el señor Julio Orlando Parra Ovalle (demandante) el alquiler de maquinaria amarilla entre los periodos comprendidos del 16 de septiembre de 2016 hasta el 30 de mayo de 2017. Por tanto, es nula la posibilidad de que, en sede de este medio de control, el Juez de la reparación pueda establecer alguna forma de responsabilidad a las entidades estatales demandadas; todo ello, puesto que al celebrarse el convenio de alquiler de maquinaria entre el señor Julio Orlando Parra Ovalle y Construcciones DUD SAS, se entiende que se realizó voluntariamente entre las partes y sin la autorización de sus contratantes[12].

 

10. Así las cosas, el incumplimiento por parte de Construcciones DUD SAS en el pago del alquiler de la maquinaria amarilla de propiedad del señor Julio Orlando Parra Ovalle, deviene de un negocio de estirpe civil que celebraron éstas, el cual por su naturaleza debe remitirse a la jurisdicción competente, esta es, la jurisdicción ordinaria - Jueces Civiles Municipales.

 

11. Por reparto, el asunto fue asignado al Juzgado 003 Civil Municipal de Barrancabermeja[13], el cual, mediante auto del 29 de febrero de 2024 promovió conflicto negativo de jurisdicciones y envío el expediente a la Corte Constitucional[14]. Sustentó su decisión en el auto 1364 de 2023[15] de esta Corporación en virtud del cual los procesos en los que se demanda simultáneamente a entidades públicas y a particulares, es necesario acudir al fuero de atracción o factor de conexidad. Asimismo, citó jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la materia[16].

 

12. Con fundamento en lo anterior, el juzgado señaló que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer el presente asunto, toda vez que, se observa que las entidades Ecopetrol, la ANI e INVÍAS, son entidades de naturaleza pública, que no fueron desvinculadas del proceso de reparación directa tramitado en el Juzgado 002 Administrativo de Barrancabermeja.

 

13. El asunto fue remitido a la Corte Constitucional y el 5 de abril de 2024 se asignó el expediente al despacho de la magistrada ponente. Posteriormente, el 9 de abril de 2024[17], el proceso fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional –SIICOR–.

 

II.   CONSIDERACIONES

 

14. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[18].

 

15. Para que se configure un conflicto de jurisdicciones, se requiere la concurrencia de tres presupuestos^[19]: (i) el subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) el objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) el normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

 

16. En el presente caso se cumplen tales presupuestos. En primer lugar, se acredita el cumplimiento del presupuesto subjetivo, debido a que existe una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado 002 Administrativo Oral del Circuito de Barrancabermeja) y otra de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil (Juzgado 003 Civil Municipal de Barrancabermeja), y ambos niegan ser competentes para resolverlo. En segundo lugar, demuestra el cumplimiento del presupuesto objetivo, en tanto existe una causa judicial activa presentada por Julio Orlando Parra Ovalle contra INVÍAS y otros, con el propósito solicitar el pago de las sumas adeudadas por concepto de alquiler de maquinaria. En tercer lugar, satisface el presupuesto normativo, porque ambas autoridades plantean una disputa legal y jurisprudencial relacionada con la jurisdicción encargada de asumir conocimiento del asunto. De un lado, el juez de lo contencioso administrativo señala que la controversia tiene origen en un presunto incumplimiento contractual celebrado entre particulares, en virtud de la figura del subcontrato. De otro, el juez civil señala que el demandante además de exponer un incumplimiento contractual pretende que se condene a aquellas entidades públicas que se beneficiaron con la ejecución del contrato.

 

Competencia de la jurisdicción contencioso administrativo para conocer las demandas de responsabilidad extracontractual del Estado

 

17. El artículo 104, numeral 1 del CPACA, dispone la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer controversias relacionadas con la responsabilidad extracontractual del Estado. Esta norma prevé que dicha jurisdicción conoce de los procesos “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable”[20].

 

18. De conformidad con lo anterior, la Sala ha reiterado que, por regla general, siempre que se trate de una entidad pública, la competencia para conocer los procesos de responsabilidad extracontractual recae en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por el contrario, si la demanda se dirige contra un particular, la competente será la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil[21].

 

Fuero de atracción

 

19. En los procesos en los que se demanda, de forma simultánea, a entidades públicas y particulares, es necesario acudir al fuero de atracción o factor de conexidad[22]. Este fenómeno procesal permite extender la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo a personas de derecho privado en asuntos en los que son demandadas junto con entidades de derecho público. Esta figura, cuyo desarrollo se ha dado a través de la legislación[23] y la jurisprudencia[24], tiene la finalidad de materializar principios procesales como el de economía, eficiencia, eficacia y seguridad jurídica[25]. En virtud de este fuero, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para juzgar a particulares incluso cuando, a partir del análisis probatorio realizado en el marco del proceso, se advierta que la entidad pública accionada no es responsable de los hechos y daños objeto del litigio[26].

 

20. En todo caso, este factor de conexidad no opera de manera automática. Para admitir la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se requiere la comprobación de una serie de criterios que habilitan la aplicación del fuero. En particular, debe verificarse que:

 

i)     Los hechos y la causa que fundamentan la eventual responsabilidad, tanto de los sujetos de derecho privado como de las entidades estatales, sean los mismos[27].

ii)  Los hechos, las pretensiones y las pruebas que obran en el expediente permitan inferir razonablemente que existe una probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales, “por cuya implicación en la litis resultaría competente el juez administrativo, sean condenadas”[28].

iii)             El demandante haya planteado fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal. En este sentido, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, deben existir suficientes elementos de juicio que permitan concluir, al menos prima facie, que las acciones u omisiones de la entidad estatal demandada fueron “concausa eficiente del daño”[29].

 

21. Conforme a estos criterios, la Corte Constitucional en el Auto 056 de 2022, estableció la siguiente regla de decisión:

 

En aquellos casos en los que se demanda la responsabilidad extracontractual de una entidad pública y de una persona jurídica particular o una natural sometida al derecho privado, el juez competente se debe determinar por el factor de conexidad o fuero de atracción, que no opera automáticamente sino que debe aplicarse en atención a los siguientes criterios: (a) identidad de hechos y de causa; (b) probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales serán condenadas; y (c) fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal.

 

Caso concreto

 

22. La Sala Plena considera que la demanda interpuesta por Julio Orlando Parra Ovalle contra Ecopetrol, INVÍAS, ANI, el departamento de Santander, el municipio de Barrancabermeja, Mota Engil Engenharia e Construcao SA Sucursal Colombia y Construcciones DUD SAS debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, específicamente por el Juzgado 002 Administrativo Oral del Circuito de Barrancabermeja, en aplicación del fuero de atracción.

 

23. Así, a partir de los elementos propuestos en el escrito de demanda, como en sus anexos, la Sala Plena constata que:

 

i)              Los hechos y la causa que fundamentaron la eventual responsabilidad, tanto de los sujetos de derecho privado como de las entidades estatales, son los mismos. De los hechos de la demanda, se estableció que Ecopetrol realizó proceso de contratación para la ejecución de la obra pública “Gran vía Yuma”, de la cuál seleccionó a la sociedad Mota Engil Engenharia e Construcao SA Sucursal Colombia para la ejecución total de la obra pública, como consecuencia, suscribieron el contrato de obra n.° HAB. – YUMA – 2015 – 05. Con el propósito de cumplir con el objeto del contrato inicial, la sociedad Mota Engil Engenharia e Construcao SA Sucursal Colombia suscribió un contrato de prestación de servicios con Construcciones DUD SAS para la construcción y ejecución de la obra. Esta a su vez, mediante orden de servicios contrató al demandante para el alquiler de maquinaria pesada de su propiedad.

 

Con base en lo anterior, encuentra la Sala que, por medio de la figura de subcontratación las empresas demandadas relevaron su responsabilidad para la ejecución una tras otra, hasta encontrar en el demandante, como sujeto de derecho privado, el medio necesario para la construcción de la obra pública. No obstaste, el demandante alegó que las empresas demandadas, al realizar esta forma de subcontratación, en realidad terminaron por eludir sus responsabilidades contractuales y, a partir de ello, tuvieron un enriquecimiento sin causa, lo cual le causó un empobrecimiento al demandante, quien no recibió el valor completo correspondiente a la prestación de sus servicios (alquiler de la maquinaria).

 

En ese sentido, cuando de forma simultánea se demanda a entidades públicas y particulares, como sucede en el presente caso, es necesario acudir al fuero de atracción, fenómeno procesal que permite extender la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo a personas de derechos privado en asuntos en los que son demandadas junto con entidades de derecho público.

 

Con todo lo anterior, la Sala establece que, en efecto, existe una relación entre INVÍAS, ANI, Ecopetrol, el departamento de Santander y el Municipio de Barrancabermeja con la obra pública “Gran vía Yuma” en el marco del cual se suscribió el contrato entre el demandante y Construcciones DUD SAS.

 

ii)           Existe una probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales sean condenadas. De los hechos, pruebas y pretensiones que reposan en el expediente, la Sala concluye que es posible encontrar una probabilidad mínimamente seria para condenar a las entidades estatales, es decir, a INVÍAS, ANI, Ecopetrol, el departamento de Santander y el Municipio de Barrancabermeja, pues al ser dueñas de la obra pública “Gran vía Yuma”, tenían un deber de supervisión sobre sus subcontratistas y, además, la responsabilidad de contratar a estos últimos verificando su solvencia económica y capacidad de materializar las labores contratadas.

 

La Sala resalta que, si bien INVÍAS, ANI, Ecopetrol, el departamento de Santander y el municipio de Barrancabermeja no hicieron parte del contrato entre el demandante y Construcciones DUD SAS, la imputación a estas entidades se hace por subcontratar empresas sin respaldo económico, así como por eludir los deberes que tienen en materia de vigilar y supervisar el proceso de construcción de la obra.

 

iii)         El demandante planteó fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a las entidades estatales. La demanda de reparación directa cuestionó, tanto en los hechos como en los fundamentos jurídicos, que las demandadas firmaron entre sí subcontratos para la ejecución de la obra pública “Gran vía Yuma” y, en ese sentido, contrataron los servicios de maquinaria amarilla al demandante para la realización y construcción de la misma. No obstante, le ocasionaron perjuicios económicos por el no pago de la prestación de su servicio. En los fundamentos jurídicos que acompañan la demanda, el señor Parra Ovalle citó el numeral 2 literal i) del artículo 164 del CPACA, señalando que en este asunto las demandadas se enriquecieron sin justa causa por un incremento patrimonial a su favor por el no pago del uso, utilización y disposición de la maquinaria del demandante.

 

24. Resulta pertinente destacar que, si bien el juzgado administrativo puso de presente que el proceso de subcontratación que derivó en el daño que el demandante alega haber sufrido, supuestamente se dio sin la autorización que era requerida para el efecto, para la Sala Plena es claro que este análisis es propio del fondo de lo pretendido y deberá ser abordado por el juez natural de la causa al momento de determinar la eventual responsabilidad de las entidades públicas demandadas. En ese sentido, no resulta dable que, con ocasión al trámite de admisión y fijación de competencia se tengan en cuenta razonamientos que tienen que ver con la eventual exoneración de responsabilidad de alguno de los involucrados y, por ello, para la Sala Plena es claro que este caso cumple con los criterios para la aplicación del fuero de atracción. Por consiguiente, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para el juzgamiento de las entidades públicas y el particular involucrado en los hechos y daños objeto del litigio.

 

Regla de decisión. En aquellos casos en los que se demanda la responsabilidad extracontractual de una entidad pública y de una persona jurídica particular o una natural sometida al derecho privado, el juez competente se debe determinar por el factor de conexidad o fuero de atracción, que no opera automáticamente sino que debe aplicarse en atención a los siguientes criterios: (a) identidad de hechos y de causa; (b) probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales serán condenadas; y (c) fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal.[30]

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el presente conflicto de competencia jurisdiccional, suscitado entre el Juzgado 002 Administrativo Oral del Circuito de Barrancabermeja y el Juzgado 003 Civil Municipal de Barrancabermeja, en consecuencia, DECLARAR que corresponde al Juzgado 002 Administrativo Oral del Circuito de Barrancabermeja conocer la demanda promovida por Julio Orlando Parra Ovalle contra INVÍAS, ANI, Ecopetrol, el departamento de Santander, el municipio de Barrancabermeja, Mota Engil Engenharia e Construcao SA Sucursal Colombia y Construcciones DUD SAS.

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-5300 al Juzgado 002 Administrativo Oral del Circuito de Barrancabermeja para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Juzgado 003 Civil Municipal de Barrancabermeja y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Ausente con excusa

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Con impedimento aceptado

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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