Auto 1921/22
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Aceptar por intervención en la expedición de la norma acusada
Referencia: expediente D-14857
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 78 a 88 del Decreto Ley 403 de 2020, «[p]or el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal»
Demandante:
Yeimi Milena Rojas García
Magistrada sustanciadora:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá, D. C., siete (7) de diciembre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en uso de sus facultades constitucionales y legales, procede a resolver el impedimento presentado por la Procuradora General de la Nación, quien solicita ser relevada del deber de rendir concepto en el presente juicio de constitucionalidad.
I. ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Yeimi Milena Rojas García solicitó a esta corporación declarar la inexequibilidad de los artículos 78 a 88 del Decreto Ley 403 de 2020, «[p]or el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal».
2. El 11 de julio de 2022 la demanda fue inadmitida por cuanto, en opinión de la magistrada sustanciadora, no cumplía con los requisitos previstos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991. En consecuencia, se concedieron tres días a los accionantes para que corrigieran la demanda, so pena de rechazo.
3. El 17 de julio de 2022, la accionante presentó un escrito de corrección de demanda, mediante el cual procuró enmendar las deficiencias argumentativas señaladas en la providencia.
4. Mediante Auto del 3 de agosto de 2022, la magistrada sustanciadora rechazó la demanda. A su juicio, el escrito de corrección no habría subsanado las deficiencias que fueron señaladas en el auto del 11 de julio de 2022, lo que impediría la realización del juicio de constitucionalidad.
5. El 8 de agosto de 2022, la accionante interpuso recurso de súplica contra el auto que dispuso el rechazo de su demanda.
6. Mediante el Auto 1349 de 2022, dictado el 7 de septiembre de 2022, la Sala Plena revocó el auto de rechazo, suscrito el 3 de agosto de 2022. La decisión fue adoptada tras considerar que la demanda y el escrito de corrección plantean, efectivamente, un cargo de inconstitucionalidad que satisface los requisitos consignados en el Decreto 2067 de 1991. Por consiguiente, dispuso «REMITIR la demanda de la referencia a la magistrada sustanciadora para que continúe con el trámite de admisión de la demanda, de conformidad con lo establecido en esta providencia» [énfasis en el original].
7. Mediante Auto del 24 de octubre de 2022, el despacho de la magistrada sustanciadora dispuso la adopción de las medidas necesarias para la iniciación del juicio de constitucionalidad de las normas demandadas. Para tal fin, ordenó las siguientes actuaciones: i) correr traslado a la Procuraduría General de la Nación para la emisión del concepto de su competencia; ii) fijar en lista el proceso para que la ciudadanía pudiera intervenir en esta causa; iii) comunicar a las autoridades públicas concernidas en el presente asunto para que, de considerarlo oportuno, se pronuncien sobre la demanda interpuesta; iv) invitar a otras instituciones gubernamentales y académicas para que intervengan en el proceso.
8. En memorial presentado el 1 de noviembre de 2022, la Procuradora General de la Nación, Margarita Cabello Blanco, manifestó que se encuentra impedida para dictar concepto sobre la constitucionalidad de la disposición demandada. El hecho de haber participado en la aprobación de la ley en la que se encuentran los artículos demandados, en su antigua condición de ministra de justicia y del derecho, configuraría la causal de haber participado en la expedición de la norma acusada. Al respecto, la Procuradora manifestó lo siguiente:
[L]a suscrita funcionaria estima que se encuentra inmersa en causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma acusada. Lo anterior, pues, en mi otrora condición de ministra de justicia y del derecho, participé en la elaboración y suscripción del Decreto Ley 403 de 2020, el cual es demandado en el proceso de la referencia.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
9. La Corte Constitucional es competente para resolver los impedimentos y recusaciones respecto de los magistrados de este tribunal, así como de los conjueces y del procurador general de la nación, este último en lo que se refiere al ejercicio de su función constitucional de rendir concepto en los procesos de control abstracto de constitucionalidad, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada en la materia[1].
Impedimentos aplicables al procurador general de la nación en los procesos de constitucionalidad
10. Con arreglo a lo dispuesto en los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991, las causales de impedimento y recusación aplicables en los procesos de constitucionalidad son las siguientes: i) haber conceptuado sobre la exequibilidad de la disposición acusada; ii) haber intervenido en su expedición; iii) haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; iv) tener interés en la decisión, y v) tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, con el demandante.
11. Las causales procuran salvaguardar las garantías de imparcialidad e independencia que deben rodear el ejercicio de la jurisdicción constitucional. Esta corporación ha manifestado que la imparcialidad es un elemento esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia[2]. Según fue señalado en la Sentencia C-762 de 2009, el componente en cuestión es uno de los principios más consolidados de la función jurisdiccional, y tiene por objeto asegurar que quien lleva a cabo dicha actividad «no sólo [sea] independiente frente a los poderes públicos, sino también, frente a sí mismo».
12. De acuerdo con el criterio expresado en la Sentencia C-205 de 2016, la imparcialidad de las autoridades judiciales tiene dos elementos: imparcialidad personal e imparcialidad institucional y del proceso; siendo esta última la que tradicionalmente se ha dado a conocer como imparcialidad objetiva. Al respecto, en la providencia en cuestión, la Sala manifestó lo siguiente:
[L]as razones individuales que pueden comprometer la objetividad de determinado juez, pueden ser objetivas. De la misma manera, la sensación de confianza o desconfianza que le genera el tribunal al justiciable, si bien debe partir de elementos constatables, es necesariamente subjetiva. Es por esta razón que la Corte Constitucional preferirá, en este caso, referirse, por una parte, a la imparcialidad del juez o imparcialidad personal y, por otra parte, a la imparcialidad institucional y del proceso. Esta segunda es la que coincide con la tradicionalmente llamada imparcialidad objetiva y se refiere a los elementos orgánicos y funcionales que puedan afectar la percepción de objetividad que debe ofrecer todo tribunal, respecto de los justiciables. Se parte del supuesto de la necesaria confianza que debe inspirar la justicia en sus usuarios. A manera simplemente enunciativa, la imparcialidad institucional y del proceso puede verse afectada por la composición del tribunal, por la participación de sus miembros en labores de consulta o asesoría institucional o por la no separación de las etapas de instrucción, acusación y juzgamiento. La imparcialidad del juez, en concreto, se garantiza a través de las declaraciones de impedimentos y la posibilidad de formular recusaciones. La imparcialidad institucional y del proceso, debe ser verificada, en abstracto, por parte de la Corte Constitucional, en su ejercicio de control de la constitucionalidad de las leyes [énfasis en el original].
13. Sobre este último asunto, conviene señalar que las causales de impedimento y recusación tienen por objeto garantizar que la formación del juicio de quien administra justicia ocurra de manera ecuánime y equilibrada. Este resultado solo se presenta cuando la solución de los asuntos sometidos a su conocimiento es el resultado del juzgamiento objetivo de los hechos en los que se enmarcan las controversias y de la interpretación independiente de las normas aplicables al caso concreto.
14. En cuanto a su contenido, la jurisprudencia ha manifestado que la imparcialidad tiene dos facetas. La dimensión subjetiva procura evitar que la decisión judicial esté «influenciad[a] por sesgos o prejuicios personales, ni [sea el fruto de] ideas preconcebidas en cuanto al asunto sometido a su estudio»[3]; de igual manera, busca impedir que, de cualquier forma, se permita el privilegio de «los intereses de una de las partes en detrimento de los de la otra»[4]. La dimensión objetiva, por otra parte, pretende comprobar que el juzgador «no haya tenido un contacto previo con el tema a decidir y que por lo tanto se acerque al objeto del mismo sin prevenciones de ánimo»[5].
15. Estas exigencias de imparcialidad e independencia, de las que depende en gran medida la recta administración de justicia, no son oponibles únicamente a quienes, de manera directa, se encargan del juzgamiento de las causas judiciales. Esta corporación ha manifestado que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades resulta igualmente aplicable al procurador general de la nación. Lo anterior se debe a que la intervención que este funcionario realiza en los procesos de constitucionalidad tiene como fin «representar los intereses de la sociedad en el control judicial de defensa de la Constitución, por lo que resulta razonable que se le exijan los mismos criterios de imparcialidad e independencia predicables de los magistrados que ejercen dicho control»[6].
16. Se espera, entonces, que los dictámenes emitidos por el procurador expresen un juicio objetivo e imparcial, que únicamente persiga el cumplimiento de los fines que el texto constitucional confía al Ministerio Público. De este modo habrá de asegurarse que sus intervenciones sean llevadas a cabo con arreglo a lo dispuesto en el artículo 277.7 del texto superior, disposición que establece que aquellas han de realizarse «en defensa del orden jurídico, del patrimonio público [y] de los derechos y garantías fundamentales».
17. En el caso particular de la causal consistente en haber intervenido en la expedición de la norma demandada, la imparcialidad del procurador se encuentra comprometida como consecuencia de la postura que este haya adoptado en el proceso de formación de la norma. El hecho de haber participado en dicho trámite, sin que importe el sentido en que lo haya hecho, implica, forzosamente, que antes del proceso de constitucionalidad ha adoptado ya una opinión particular sobre el texto demandado. Este posicionamiento riñe con la legítima expectativa de que las intervenciones de la Procuraduría se basen exclusivamente en el interés superior de garantizar la Constitución y los derechos de los ciudadanos.
18. Según fue señalado por esta corporación en el Auto 049 de 2021, la intervención del procurador en la aprobación de la norma puede materializarse en distintas actuaciones:
[E]sta corporación ha aceptado los impedimentos manifestados por el procurador general de la nación cuando ha comprobado: i) su intervención verbal o escrita ante las comisiones permanentes del Congreso de la República o ante la Plenaria de cada cámara, durante el trámite legislativo; ii) su participación en la comisión redactora de la norma; iii) la remisión que hubiere hecho de documentos a miembros del Congreso, interesados en la iniciativa legislativa, expresando reparos relacionados con la conveniencia y constitucionalidad de esta; o iv) la presentación, por su parte, ante el Congreso, del proyecto de ley que dio origen a la norma acusada.
19. En suma, de conformidad con las razones expuestas, se concluye que el régimen de incompatibilidades e impedimentos, que resulta igualmente aplicable al procurador general de la nación, pretende asegurar la imparcialidad y la independencia en el ejercicio de la jurisdicción. El supuesto de hecho consistente en haber participado en el proceso de aprobación de la norma demandada busca garantizar la ausencia de posicionamientos previos del procurador, que puedan resultar incompatibles con la expectativa legítima de que sus actuaciones únicamente se encuentren inspiradas en el deber de velar por el cumplimiento de la Constitución y la protección de los derechos fundamentales.
Caso concreto
20. La Sala Plena considera que la Procuradora General de la Nación, Margarita Cabello Blanco, se encuentra incursa en la causal de impedimento prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991. Esto es así, debido a que la funcionaria suscribió la norma acusada en el presente asunto. En efecto, en el Diario Oficial n.° 51.258 de 16 de marzo de 2020 consta que el Decreto Ley 403 de 2020 fue sancionado por el Presidente de la República, Iván Duque Márquez y que la entonces Ministra de Justicia y del Derecho, Margarita Cabello Blanco, suscribió el decreto, junto con la Ministra del Interior, Alicia Arango Olmos, y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, Fernando Antonio Grillo Rubiano.
21. En este orden de ideas, la Sala Plena concluye que la Procuradora General de la Nación intervino en la expedición del Decreto Ley 403 de 2020, «[p]or el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal» y, por ende, se encuentra impedida para presentar concepto en el presente asunto. En consecuencia, según lo dispuesto el artículo 17.3 del Decreto Ley 262 de 2000, corresponde designar al Viceprocurador General para que rinda el concepto respectivo por el término que resta al otorgado inicialmente a la Procuradora General de la Nación.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE
PRIMERO.- ACEPTAR, con fundamento en las razones expuestas, el impedimento manifestado por la Procuradora General de la Nación para emitir concepto, en los términos previstos en el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991, dentro del expediente D-14857.
SEGUNDO.- ORDENAR a la Secretaría General que levante la suspensión de términos decretada con ocasión del impedimento propuesto y corra traslado al Viceprocurador General de la Nación, por el término restante del otorgado inicialmente a la Procuradora General de la Nación, para que rinda el concepto correspondiente.
TERCERO.- Contra esta providencia no procede ningún recurso.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
No participa
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Corte Constitucional, auto 008 de 2006, auto 104 de 2007, auto 156 de 2007, auto 286 de 2007, auto 086 de 2012, auto 283 de 2012, auto 418 de 2017, auto 123 de 2018 y auto 048 de 2021.
[2] Corte Constitucional, autos 472 de 2017 y 140 de 2021.
[3] Corte Constitucional, Sentencia T-462 de 2018.
[4] Idem.
[5] Corte Constitucional, Sentencia T-1034 de 2006.
[6] Corte Constitucional, Auto 723 de 2018