TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1916/24
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es un particular cuya acción u omisión no supone ejercicio de funciones administrativas
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1916 DE 2024
Referencia: expediente CJU-5964
Asunto: Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Facatativá (Cundinamarca) y el Juzgado 001 Civil del Circuito de Facatativá (Cundinamarca)
Magistrada ponente:
Paola Andrea Meneses Mosquera
Bogotá D. C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La causa judicial. El 9 de diciembre de 2022, Miguel Ángel Pinzón González en calidad de representante legal del Conjunto Residencial Manantial (en adelante, el accionante o el conjunto residencial), a través de apoderada judicial, presentó acción popular en contra de Urbaser Colombia S.A. E.S.P. (en adelante, la accionada), para que (i) se declare la violación del derecho de los consumidores y el derecho a la libre elección del prestador de los usuarios del servicio público de [a]seo en el municipio de Facatativá [1]; (ii) se ordene acceder a la desvinculación del servicio público de aseo[2]; y (iii) se sancione a la accionada.
2. El accionante manifestó que, inicialmente, la entidad accionada era la encargada de prestar el servicio público de aseo general. Sin embargo, el 26 de mayo de 2021, el Conjunto Residencial El Manantial PH escogió a Trash Global SA ESP como nuevo prestador del servicio público de aseo y le otorgó autorización para que realizara todos los trámites concernientes a la terminación del contrato existente con la accionada. En esa medida, el 4 de noviembre de 2021, Trash Global S.A. E.S.P. solicitó a Urbaser Colombia S.A. E.S.P. la terminación anticipada del contrato[3] y la desvinculación de la prestación del servicio de aseo público con el accionante. No obstante, la accionada a través de la Resolución No 474027 del 17 de noviembre de 2021, negó la petición[4].
3. Ante la inconformidad con la decisión, el 24 de noviembre de 2021, Trash Global S.A. E.S.P. interpuso los recursos de reposición y en subsidio de apelación. A través de la Resolución No. 474369 del 9 de diciembre de 2021, la accionada negó el recurso de reposición e indicó haber enviado ante la Dirección Territorial Centro de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios el recurso de apelación. Sin embargo, el 13 de octubre de 2022, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios notificó el auto No 20228140272266 del 11 de octubre de 2022, en el que suspendió el recurso de apelación por un posible silencio administrativo positivo derivado de la remisión extemporánea del recurso.
4. Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El 12 de diciembre de 2022, se repartió el asunto al Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Facatativá (Cundinamarca), autoridad judicial que, mediante Auto del 12 de diciembre de 2022, señaló no tener competencia para resolver el asunto y ordenó su remisión a los Juzgados Civiles del Circuito de Facatativá (Cundinamarca)[5]. Argumentó que, (i) en atención a la naturaleza de la accionada - Urbaser de Colombia S.A. -, persona jurídica de derecho privado, según obra en certificado de existencia y representación emanado de la Cámara de Comercio de Bogotá y (ii) del servicio que presta, en cuyo marco se propició la interposición de la acción popular, el que concierne a la prestación del servicio aseo, no cabe duda que, en el presente asunto, la jurisdicción competente para conocer de la acción es la Ordinaria Civil [6]. El juez apoyó su decisión en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y la sentencia de radicado 50001-23-31-000-2003-00020-01 del 13 de mayo de 2004 del Consejo de Estado.
5. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. El 26 de enero de 2023[7], el Juzgado 001 Civil del Circuito de Facatativá (Cundinamarca), inadmitió la acción popular. Una vez subsanada la acción, a través de auto del 16 de febrero de 2023[8] el juzgado la admitió y el 21 de marzo de 2023[9], fijó fecha para llevar a cabo la audiencia especial de pacto de cumplimiento.
6. El 10 de julio de 2023, el Juzgado 001 Civil del Circuito de Facatativá (Cundinamarca) llevó a cabo la audiencia referida y, en el desarrollo de la misma el Procurador 12 Judicial para Asuntos Civiles solicitó al despacho declarar que carece de jurisdicción y competencia para conocer del presente asunto y, en consecuencia, promover conflicto de jurisdicción[10]. Debido a ello, el Juzgado 001 Civil del Circuito de Facatativá (Cundinamarca) declaró la existencia de un conflicto de jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional.
7. Actuaciones y postura de la Corte Constitucional. El 8 de agosto de 2023, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional y el 24 de octubre de 2023, fue asignado al magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo. El 8 de noviembre de 2023, mediante el Auto 2816 de 2023, la Sala Plena de la Corte Constitucional se declaró inhibida para pronunciarse sobre la controversia planteada debido a que no se había configurado un conflicto de jurisdicciones por la ausencia del presupuesto subjetivo. Además, ordenó remitir el expediente al Juzgado 001 Civil del Circuito de Facatativá (Cundinamarca) para lo pertinente[11].
8. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil posteriores a la decisión emitida por la Corte Constitucional. El 31 de enero de 2024[12], el Juzgado 001 Civil del Circuito de Facatativá (Cundinamarca), teniendo en cuenta el Auto 2816 de 2023 proferido por la Corte Constitucional, convocó audiencia de pacto de cumplimiento.
9. El 18 de septiembre de 2024, el Juzgado 001 Civil del Circuito de Facatativá (Cundinamarca) (i) declaró no ser competente para conocer de la acción; (ii) suscitó conflicto negativo de competencia y, (iii) ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. Argumentó que la empresa demandada ejerció una función administrativa al momento de emitir la resolución que fue objeto de los recursos de reposición y apelación y, que posteriormente fue enviada a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, entidad que aún no ha resuelto el recurso interpuesto[13], por lo que estimó que la competencia del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Para sustentar su decisión se apoyó en el Auto 1637 de 2022 de la Corte Constitucional.
10. Remisión y reparto del asunto. El 22 de octubre de 2024, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente al despacho de la magistrada sustanciadora, de acuerdo con el reparto efectuado el 18 de octubre anterior[14].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
11. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución[15].
2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
12. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Facatativá y el Juzgado 001 Civil del Circuito de Facatativá (Cundinamarca), la cual versa sobre la competencia para conocer de la acción popular interpuesta por Miguel Ángel Pinzón González, en calidad de representante legal del Conjunto Residencial Manantial contra Urbaser Colombia SA ESP. Para ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de acreditarse el cumplimiento de tales presupuestos, analizará la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones populares dirigidas a empresas de servicios públicos privadas que desempeñan funciones administrativas (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II. 5 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
13. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[16]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo.
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Tabla 1. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso[17]. |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[18]. |
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Normativo |
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[19]. |
14. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia para conocer la acción popular promovida por Miguel Ángel Pinzón González, en calidad de representante legal del Conjunto Residencial Manantial, configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones:
14.1. Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) el Juzgado 001 Civil del Circuito de Facatativá, que integra la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil y (ii) el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Facatativá, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[20].
14.2. Cumple con el presupuesto objetivo, puesto que se trata de una acción popular que debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
14.3. Se acredita el presupuesto normativo, toda vez que los despachos enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párr. 4 y 9, supra).
4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones populares dirigidas a empresas de servicios públicos privadas que desempeñan funciones administrativas. Reiteración de Jurisprudencia.
15. Reglas de competencia para conocer acciones populares. El artículo 15 de la Ley 472 de 1998[21], asigna la competencia para conocer acciones populares en función del factor subjetivo, esto es, la naturaleza de la entidad o persona en la que se origine el acto, acción u omisión que suscite la demanda. Al respecto, dispone que (i) la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia y (ii) en los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil.
16. En concordancia con esta norma, en el Auto 799 de 2021[22] la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión: [e]n virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente.
17. De igual manera, en el Auto 918 de 2021 esta Corporación indicó que la determinación de la jurisdicción para conocer una acción popular está dada en razón de un factor subjetivo, esto es, la naturaleza de la entidad o persona en la que se origine el acto, acción u omisión que susciten la demanda. En ese entendido, el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 asigna a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de las acciones populares cuya vulneración alegada provenga de la acción u omisión de autoridades públicas y de las personas privadas que desempeñan funciones administrativas. Por el contrario, conocerá la jurisdicción ordinaria de las acciones populares cuya acción u omisión vulneradora de derechos colectivos es originada por particulares. Lo anterior indica que, además del factor subjetivo, la distribución de competencias atiende a un factor material relacionado con el desarrollo de la función administrativa.
18. La defensa del usuario de servicios públicos en sede de la empresa constituye el ejercicio de una función administrativa, a cargo de las empresas de servicios públicos. Una de las actividades adelantadas por las empresas de servicios públicos que están sujetas al régimen de derecho público tiene que ver con la atención al usuario en sede de la empresa. El artículo 369 constitucional prescribe que la ley determinará los deberes y derechos de los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten el servicio.
19. En virtud de este mandato constitucional que atiende la finalidad de garantía de la prestación del servicio, se ha desarrollado una regulación para la protección de los consumidores y usuarios, así como para el trámite de las peticiones, quejas y recursos contra las decisiones de las empresas que los afectan. Todo ello constituye, como lo ha denominado la jurisprudencia constitucional, la vía gubernativa ante las empresas de servicios públicos domiciliarios[23].
20. Además, la Corte Constitucional a través de la Sentencia C-558 de 2001, refirió que [e]l ejercicio de la función administrativa por parte de todas las empresas y entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios encuentra una preceptiva mucho más comprensiva en el inciso primero del artículo 154 de la Ley 142, que al respecto permite circunscribir como actos administrativos propios de tales empresas y entidades los de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación, y por supuesto, las decisiones que se produzcan en sede empresarial con ocasión del recurso de reposición.
21. Aunado a esto, el Auto 918 de 2021, concluyó que las empresas de servicios públicos desarrollan función administrativa en el trámite de las peticiones, quejas y recursos contra las decisiones de las empresas que afectan a los usuarios y a los consumidores. Esto en armonía con el mandato constitucional del artículo 369 sobre la protección de los usuarios frente a la prestación del servicio. En todo lo demás, y salvo norma legal en contrario, las empresas de servicios públicos se ciñen al régimen privado.
22. Regla de decisión - reiteración del Auto 918 de 2021. Las acciones populares que se presenten por actos, acciones y omisiones de las empresas privadas de servicios públicos domiciliarios relacionadas con el trámite de las peticiones, quejas y recursos contra las decisiones de las empresas serán de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en tanto constituyen el ejercicio de una función administrativa por parte de estos particulares. Por el contrario, si la acción popular se origina por actos, acciones y omisiones de estos prestadores que no constituyen ejercicio de función administrativa, su conocimiento corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil.
5. Caso concreto
23. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Esto es así, porque, (i) la demanda presentada por Miguel Ángel Pinzón González, en calidad de representante legal del Conjunto Residencial Manantial, está dirigida exclusivamente contra Urbaser Colombia S.A. E.S.P. que es una empresa de servicios públicos domiciliarios de naturaleza privada[24] y, (ii) la negativa[25] de la demandada frente a la solicitud de terminación de prestación del servicio con el Conjunto Residencial Manantial, así como la presentación extemporánea ante la Superintendencia de Servicios Públicos del recurso de apelación presentado por el accionante, representan actos de función administrativa de acuerdo con el articulo 154 de la Ley 142 de 1994.
24. En tales términos, la Sala Plena considera que, de conformidad con la regla de decisión del Auto 918 de 2021, y las consideraciones del Auto 799 de 2021, reiterado por el Auto 866 de 2021, la acción popular interpuesta por Miguel Ángel Pinzón González, en calidad de representante legal del Conjunto Residencial Manantial, contra Urbaser Colombia SA ESP, debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, ordenará remitir el expediente CJU-5964 al Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Facatativá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 001 Civil del Circuito de Facatativá, y el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Facatativá (Cundinamarca) en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Facatativá es la autoridad competente para conocer de la acción popular promovida por Miguel Ángel Pinzón González, en calidad de representante legal del Conjunto Residencial Manantial contra Urbaser Colombia SA ESP.
Segundo. Por medio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5964 al Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Facatativá para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 001 rimero Civil del Circuito de la misma ciudad.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con excusa
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. 003EscritoDemandapdf, p. 1.
[2] Ib.
[3] Esto, en cumplimiento de los requisitos. Véase el artículo 111 del Decreto 2981 de 2013, compilado con el artículo 2.3.2.2.4.2.110 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, y Reglamentado por la Resolución CRA 845 de 2018.
[4] Expediente digital. 003 EscritoDemandapdf, p.4.
[5] Expediente digital. 005AutoOrdenaRemitirPorFaltaJurisdicciónpdf.
[6] Ib., p.2.
[7] Expediente digital. 011 AutoInadmite 1pdf.
[8] Expediente digital. 15AutoAdmitepdf.
[9] Expediente digital. 23AutoSeñalafechapdf.
[10] Expediente digital. 39AportaConceptoProcuradorJudicialpdf, p.6.
[11] Expediente digital. 02Auto_2816_de_2023_CJU-4550pdf
[12] Expediente digital. 51AutoObedezcaseCumplaseFijaFechapdf.
[13] Expediente digital. 56AutoSuscitaConflictopdf.
[14] Expediente digital. 03CJU-5964 Constancia de Repartopdf.
[15] El artículo 241 de la Constitución señala: [a] la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[16] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[17] Corte Constitucional. Auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[18] Corte Constitucional. Auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP).
[19] Ib.
[20] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: [ ] // 3. Juzgados civiles, [ ] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [ ] 3. Juzgados Administrativos.
[21] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones,
[22] Expediente CJU-585. Reiterado en el Auto 866 de 2021.
[23] En concordancia: Corte Constitucional, Sentencia T-682 de 2017: T-013 de 2018: «Vía gubernativa ante empresas de servicios públicos domiciliarios // 83. Ab initio, esta Sala de Revisión destaca que la Ley 142 de 1994 definió el contrato de servicios públicos como un contrato uniforme, consensual, en cuya virtud una empresa de servicios públicos, los presta a un usuario a cambio de una remuneración (precio) en dinero, de conformidad con las estipulaciones que han sido definidas por ella para ofrecerlas a usuarios no determinados. [ ] // 85. En lo atinente al cobro de la prestación del servicio, el capítulo VI del título VII de la Ley 142 de 1994 regula el tema de las facturas y, en su artículo 147, consagró que dichos instrumentos deben ponerse en conocimiento de los suscriptores o usuarios para determinar el valor de los bienes y servicios provistos en desarrollo del contrato de servicios públicos. // 86. Ahora bien, la aludida ley de servicios públicos domiciliarios contempla la posibilidad de que, con ocasión del mencionado contrato, el usuario y/o suscriptor formule a la correspondiente empresa peticiones, quejas y recursos relativos al negocio jurídico respectivo. // 87. Al respecto, debe explicarse que existen ciertas decisiones empresariales respecto de las cuales se pueden presentar inconformidades por parte de los usuarios, así: i) actos de negativa del contrato, ii) suspensión, iii) terminación, iv) corte y v) facturación. // 88. Pues bien, la Ley 142 de 1994, en su artículo 154, estableció que el recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Así, pues, los usuarios de servicios públicos domiciliarios tienen a su disposición los recursos de reposición y apelación para controvertir los referidos actos administrativos. [ ]. // Aunado a ello, se advierte que en materia de servicios públicos domiciliarios opera el silencio administrativo positivo, esto es, la empresa respectiva debe responder los recursos, quejas y peticiones dentro del término de quince (15) días hábiles contabilizados a partir de la fecha de su presentación. Una vez vencido el término sin que la empresa hubiere dado respuesta, se entenderá que el recurso ha sido resuelto en forma favorable al usuario, salvo que se demuestre que aquél auspició la demora.
[24] Expediente digital. 18ConstestacionArchivoAdjuntoFallapdf, p. 37 certificado de existencia y representación legal.
[25] Resolución No 474027 del 17 de noviembre de 2021, por medio de la cual se negó la solicitud de desvinculación.