TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1905/24
COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONALES-Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1905 DE 2024
Referencia: expediente CJU-5927
Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera
Magistrada ponente:
Paola Andrea Meneses Mosquera
Bogotá D. C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el artículo 241.11 de la Constitución, dicta el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La causa judicial. El 29 de julio de 2020, el Instituto Nacional de Cancerología E.S.E. presentó ante la Superintendencia Nacional de Salud solicitud de devoluciones o glosas a facturas en contra del Fondo Financiero Distrital de Salud Secretaría Distrital de Salud[1]. El Instituto Nacional de Cancerología solicitó (i) que se dirima el conflicto por las devoluciones suscitado con el Fondo Financiero Distrital de Salud; (ii) que se ordene al demandado el reconocimiento y pago de las facturas que no han sido canceladas, por concepto de prestación de servicios de salud, por un valor total de mil cuatrocientos treinta millones ochocientos cuarenta mil un pesos ($1.430.840.001) mda/cte; y (iii) que se ordene a la parte pasiva el pago de intereses moratorios a la tasa establecida para los impuestos administrados por la DIAN[2].
2. El demandante sostuvo que celebró con el fondo demandado varios contratos de prestación de servicios de salud. Al respecto, aseguró que atendió a los usuarios beneficiarios de la protección debida por ley por el Fondo Financiero Distrital de Salud - FFDS en vigencia de los mencionados contratos durante los años 2014 y 2019[3]. Indicó que las facturas fueron radicadas ante la E.P.S. Capital Salud. No obstante, la EPS las devolvió con el argumento de que no había contrato vigente, estaban mal facturad[a]s, no [había] cobertura, el usuario no se encontró en ADRES, entre otros[4]. Posteriormente, radicó las facturas ante el Fondo Financiero Distrital. Sin embargo, estas también fueron devueltas por la entidad.
3. Actuaciones y postura de la Superintendencia Nacional de Salud. La superintendente delegada para la función jurisdiccional y de conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud, en uso de sus funciones jurisdiccionales, atribuidas en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, tuvo conocimiento del asunto[5]. Mediante auto del 10 de marzo de 2022, la autoridad resolvió (i) rechazar el conocimiento del asunto por falta de competencia y (ii) remitir el expediente a los Juzgados Administrativos de Bogotá D.C[6]. Argumentó que los contratos sobre los que versa la controversia son de carácter interadministrativo y que estos se rigen por el régimen general de la contratación estatal[7]. Manifestó que [ ] la controversia en el pago de los servicios de salud objeto de la demanda, surge como consecuencia de actos, contratos estatales, hechos, omisiones y operaciones, sujetas al derecho administrativo, en los que se encuentran involucradas dos entidades públicas, careciendo de tal forma este Despacho de competencia para conocer del asunto[8]. Asimismo, citó el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), como reglas de competencia aplicables al caso concreto[9].
4. Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Repartido nuevamente el asunto, el conocimiento del proceso correspondió al Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá Sección Primera[10]. Mediante auto del 27 de abril de 2022, la autoridad judicial requirió al apoderado de la demandante para que manifestara cuál era el medio de control que pretendía ejercer. El 4 de mayo de 2023, el apoderado manifestó que el medio de control correspondía al de controversias contractuales. En consecuencia, el 13 de marzo de 2024, la autoridad judicial ordenó remitir el expediente a los Juzgados Administrativos de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá Sección Tercera[11]. Lo anterior, porque es esa sección la encargada de conocer las demandas donde se controvierten asuntos relativos a contratos y actos separables de los mismos[12].
5. El asunto correspondió al Juzgado Sesenta y Cuatro Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá Sección Tercera. Mediante auto del 6 de junio de 2024, la autoridad judicial ordenó remitir la demanda al Tribunal Administrativo de Cundinamarca[13]. Adujo que la competencia, según el factor cuantía, correspondía a esta última autoridad judicial[14].
6. Mediante auto del 9 de septiembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera resolvió (i) declarar la falta de competencia para conocer del asunto, (ii) proponer conflicto negativo de competencia y (iii) remitir el expediente a la Corte Constitucional. Argumentó que la competencia por especialidad recae en la Superintendencia Nacional de Salud[15]. Lo anterior, en virtud de lo establecido en el artículo 116 de la Constitución Política y el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007[16]. Asimismo, como fundamento de su decisión, citó el Auto 472 de 2024 de la Corte Constitucional.
7. Actuaciones en la Corte Constitucional. El proceso fue remitido el 28 de septiembre de 2024 a esta corporación[17]. El 22 de octubre de 2024, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente al despacho de la magistrada sustanciadora, de acuerdo con el reparto efectuado el 18 de octubre anterior[18].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
8. La Corte es competente para resolver el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. Esto, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución.
2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología
9. La Sala Plena debe resolver la controversia entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera respecto de la jurisdicción que debe conocer la solicitud de devoluciones o glosas a facturas que presentó el Instituto Nacional de Cancerología en contra del Fondo Financiero Distrital. Para ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, si la Sala constata que este asunto cumple con esos presupuestos, reiterará las reglas de competencia respecto de los asuntos derivados de las devoluciones o glosas entre entidades del Sistema General de la Seguridad Social en Salud (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir el conocimiento del proceso (II.5 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones
10. Presupuestos. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[19]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[20].
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Presupuestos de configuración de los conflictos entre jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se presente entre, por lo menos, dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones[21]. |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[22]. |
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Normativo |
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer el asunto concreto[23]. |
11. En el asunto de la referencia se configura un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:
11.1. Satisface el presupuesto subjetivo. El conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales que pertenecen a distintas jurisdicciones. De un lado, la Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de la función jurisdiccional apelable ante la jurisdicción ordinaria laboral[24]. De otro, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo[25].
11.2. Cumple el presupuesto objetivo. Las autoridades judiciales rechazaron el conocimiento de la solicitud de devoluciones o glosas a facturas que presentó el Instituto Nacional de Cancerología en contra del Fondo Financiero Distrital; controversia que exige una solución de naturaleza judicial.
11.3. El presupuesto normativo está acreditado. Ambas autoridades judiciales expusieron las razones legales y jurisprudenciales por las que consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (párr. 3 y 6 supra).
4. Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer de conflictos derivados de las devoluciones o glosas entre entidades del Sistema General de la Seguridad Social en Salud. Reiteración del Auto 2032 de 2023
12. En el Auto 2032 de 2023[26], la Corte Constitucional conoció de una demanda que presentó una E.S.E. en contra del Instituto Departamental de Salud de Nariño, ante la Superintendencia Nacional de Salud, con la finalidad de que se ordenara a la demandada efectuar el pago de una suma de dinero por concepto de la prestación de servicios de salud. En esa oportunidad la Corte determinó que, para que la Superintendencia Nacional de Salud sea competente en asuntos relativos a la devolución o glosas a facturas derivadas del Sistema de Salud, es necesario acreditar dos elementos: (i) que el asunto verse sobre devoluciones o glosas, según la definición de devolución[27] y glosa[28] incluida en el Anexo Técnico n.° 6 del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas, contenido en la Resolución 3047 de 2008; y (ii) que la controversia se suscite entre dos entidades pertenecientes al Sistema General de Seguridad Social en Salud[29].
13. La Sala sostuvo que la Superintendencia Nacional de Salud era la autoridad competente para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas entre entidades del Sistema General de la Seguridad Social en Salud por varias razones. Por un lado, sostuvo que el artículo 116 de la Constitución Política establece que [e]xcepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Por el otro, citó el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 que establece que la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, y con las facultades propias de un juez en los [c]onflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que cuando la Supersalud ejerce funciones jurisdiccionales desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial[30].
14. Por lo demás, en el Auto 472 de 2024[31], la Corte Constitucional estudió un caso similar. En esa oportunidad, dando aplicación a la regla de decisión del Auto 2032 de 2023, la Sala le asignó la competencia a la Superintendencia Nacional de Salud para conocer de una demanda que presentó una E.S.E. en contra del Fondo Financiero Distrital de Salud. La demanda estaba relacionada con las devoluciones o glosas de facturas por la prestación de servicios de salud. La Sala precisó que si bien es cierto, que tanto el responsable del pago de servicios de salud, como el prestador de servicios de salud son entidades públicas; y, que pese a haber estado de por medio un contrato estatal, el problema no se originó en la interpretación del contrato interadministrativo, ni en aspectos de su ejecución, sino en la inconformidad con las glosas formuladas junto a su negativa al levantamiento y pago, situación que de acuerdo con la norma, por especialidad, excede las facultades que tiene un juez de lo contencioso administrativo.
5. Caso concreto
15. La Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto de competencia. Es la Superintendencia Nacional de Salud la que debe conocer la solicitud que presentó el Instituto Nacional de Cancerología en contra del Fondo Financiero Distrital, en aplicación de la regla de decisión del Auto 2032 de 2023. Esto, por dos razones. Primera, ambas partes integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Por un lado, el Instituto Nacional de Cancerología es una entidad pública de naturaleza especial, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, [ ] perteneciente al sector descentralizado de la rama ejecutiva del orden nacional, adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social e integrante del Sistema General de Seguridad Social en Salud y el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación[32]. Por el otro, el Fondo Financiero Distrital de Salud es un fondo que está a cargo de la Secretaría de Salud de Bogotá. Lo anterior, de conformidad con el Acuerdo 20 de 1990 y el numeral 6° del artículo 3 del Decreto 507 de 2013. Segunda, ambas entidades tienen un conflicto derivado de las devoluciones o glosas a las facturas relacionadas con la prestación de servicios de salud que presentó el Instituto Nacional de Cancerología ante el Fondo Financiero Distrital.
16. Conclusión. Con fundamento en lo anterior, la Sala dirimirá el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones, en el sentido de declarar que corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud conocer la solicitud que presentó el Instituto Nacional de Cancerología en contra del Fondo Financiero Distrital. Por lo tanto, ordenará remitir a esa autoridad el expediente CJU-5927, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
17. Regla de decisión: De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos[33].
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera, en el sentido de DECLARAR que la Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad competente para conocer la solicitud que presentó el Instituto Nacional de Cancerología E.S.E. en contra del Fondo Financiero Distrital Secretaría Distrital de Salud.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5927 a la Superintendencia Nacional de Salud, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite, así como al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con excusa
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, 004ED_002ESCRITODEMANDApdfpdf, f. 1.
[2] Ib., f. 11.
[3] Ib., f. 2.
[4] Ib.
[5] Ib., 005ED_003ANEXOSpdfpdf, f. 1.
[6] Ib., f. 6.
[7] Ib., f. 5
[8] Ib., f. 6.
[9] Ib.
[10] Ib., 008ED_004ACTAREPARTOpdfpdf, f. 1.
[11] Ib., 003ED_002AutoRemitepdfNroApdf, f. 3.
[12] Ib.
[13] Ib., 009ED_005AUTOQUEREMITE_202pdf, f. 2.
[14] Ib.
[15] Ib., 027 AutoProponeConflictoJurisdicciones 2024-00414 20240909pdf, f. 10.
[16] Ib.
[17] Ib., 02CJU-5927 Correo Remisoriopdf, f. 1.
[18] Ib., 03CJU-5927 Constancia de Repartopdf, f. 1.
[19] Corte Constitucional, Auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[20] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019, y 129 y 415 de 2020.
[21] Corte Constitucional. Auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el Auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[22] Corte Constitucional. Auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP).
[23] Ib.
[24] El artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 establece las funciones jurisdiccionales de la Superintendencia Nacional de Salud. De su lectura se puede concluir que esta hace parte de la jurisdicción ordinaria como juez laboral. Esto, porque [l]as providencias emitidas dentro del proceso jurisdiccional se notificarán por el medio más ágil y efectivo. La sentencia podrá ser apelada dentro de los 3 días siguientes a su notificación. En caso de ser concedido el recurso, el expediente deberá ser remitido al Tribunal Superior del Distrito Judicial Sala Laboral del domicilio del apelante.
[25] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: ( ) // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: ( ) 2. Tribunales Administrativos.
[26] Expediente CJU-3745.
[27] La devolución es una no conformidad que afecta en forma total la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión preliminar y que impide dar por presentada la factura. De acuerdo con este documento, las causales de devolución son taxativas y se refieren a falta de competencia para el pago, falta de autorización principal, falta de epicrisis, hoja de atención de urgencias u odontograma, factura o documento equivalente que no cumple requisitos legales, servicio electivo no autorizado, profesional que ordena no adscrito en el caso de servicios ambulatorios de carácter electivo, falta de soportes para el recobro por CTC, tutela, ATEP y servicio ya cancelado.
[28] La glosa es una no conformidad que afecta en forma parcial o total el valor de la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión integral, que requiere ser resuelta por parte del prestador de servicios de salud.
[29] Corte Constitucional. Auto 1035 de 2024.
[30] Corte Constitucional. Sentencia C-119 de 2008.
[31] Expediente CJU-5064.
[32] Ley 2291 de 2023, art. 1.
[33] Auto 2032 de 2023.