Sentencia A. 1892/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1892/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1892 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-7187

 

Asunto: conflicto de competencia entre el Consejo de Estado y el Juzgado 007 Civil del Circuito de Bogotá.

 

Magistrado ponente:

Héctor Alfonso Carvajal Londoño

 

Bogotá D. C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El 26 de mayo de 2017 la Empresa Colombiana de Petróleos, S. A (en adelante, “Ecopetrol”) presentó una demanda verbal en contra de Seguros Generales Suramericana, S.A. (o también “la aseguradora” o “Suramericana”)[1]. Mediante ella pretende (i) que se declare la ocurrencia de un siniestro amparado por una póliza de seguros expedida por Suramericana; y de la que Ecopetrol era beneficiaria. También solicitó (ii) que, como consecuencia de lo anterior, se condene a la aseguradora a pagarle a Ecopetrol la suma de siete mil novecientos siete millones setecientos sesenta y ocho mil quinientos noventa y dos pesos ($ 7.907.768.592 COP), más los intereses moratorios que se causen hasta la fecha en que la aseguradora desembolse esa suma de dinero. Finalmente, la demandante solicita (iii) que se condene a Suramericana al pago de las costas[2].

 

2.                 Como fundamento fáctico de estas pretensiones, Ecopetrol (en calidad de contratante) indicó haber celebrado un contrato con otra compañía (“Sismopetrol” o “la contratista”). El objeto de este contrato era la adquisición sísmica 3D[3]. El valor del contrato ascendía a la suma de setenta y nueve mil setenta y siete millones seiscientos ochenta y cinco mil novecientos trece pesos ($79.077.685.913 COP)[4]. Como garantía de cumplimiento, la contratista tomó una póliza con Suramericana que amparaba a Ecopetrol, entre otras cosas, por el incumplimiento del contrato[5]. El valor asegurado por este concepto era de siete mil novecientos siete millones setecientos sesenta y ocho mil quinientos noventa y dos pesos ($ 7.907.768.592 COP)[6]. Ante un supuesto incumplimiento de la contratista, Ecopetrol le habría solicitado a Suramericana que le pagara esta indemnización. Pero, según la demanda, la aseguradora se negó a ello.

 

3.                 El conocimiento de la demanda mediante la cual Ecopetrol reclama el pago de la indemnización a la aseguradora le correspondió al Juzgado 007 Civil del Circuito de Bogotá, D.C.[7], (o “el Juzgado civil”). No obstante, este rechazó la demanda al momento de calificarla por primera vez el 07 de julio de 2017[8]. En su concepto, el asunto era de conocimiento de la Jurisdicción de lo contencioso-administrativo (o “JCA”), habida cuenta de que los procesos relativos a los contratos en los que sea parte una entidad pública son de competencia de la JCA, según lo dispone el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011 (o “CPACA”)[9]. Además, aseguró que, de conformidad con un pronunciamiento del Consejo de Estado, el hecho de que Ecopetrol fuera la beneficiaria de una póliza expedida por una aseguradora privada no mutaba la naturaleza del contrato estatal. En este caso no se configuraba la excepción del artículo 105.1 del CPACA[10].

 

4.                 El Juzgado civil ordenó remitir el asunto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. El expediente quedó radicado allí el 24 de julio de 2017[11]. Luego, mediante Auto del 31 de enero de 2018, la subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió declarar su falta de competencia territorial. En su concepto, el competente era el Tribunal Administrativo de Santander, dado que el contrato entre Ecopetrol y la contratista se ejecutó o debió ejecutarse en varios municipios de ese Departamento[12]. Así que dispuso la remisión del expediente a esa autoridad judicial. El asunto quedó radicado en la secretaría del Tribunal Administrativo de Santander el 03 de abril de 2018. Éste inadmitió la demanda el 03 de agosto de 2018, para que la demandante la adecuara a algún medio de control de los que conoce la JCA[13]. Ecopetrol la adecuó al de controversias contractuales[14].

 

5.                 Luego, mediante Auto del 22 de julio de 2019, el Tribunal Administrativo de Santander admitió la demanda de Ecopetrol en contra de Suramericana[15]. El 05 de noviembre de 2019 Suramericana presentó un memorial al Tribunal Administrativo de Santander, solicitando que se declarara configurada la excepción previa de la caducidad del medio de control[16]. En escrito aparte, Suramericana contestó la demanda y propuso 10 excepciones de fondo[17]. El 09 de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo de Santander resolvió diferir la controversia sobre la caducidad de la acción para el momento de dictar sentencia, dado que esta no aparecía listada como una excepción previa en el CPACA ni en la Ley 1564 de 2012 (o “CGP”)[18].

 

6.                 Luego, el 25 de octubre de 2022, el Tribunal Administrativo de Santander resolvió dictar sentencia anticipada con fundamento en el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, pues encontró configurada la caducidad del medio de control. En ese sentido, le dio a las partes un plazo de 10 días comunes para alegar de conclusión[19] y dictó sentencia anticipada el 14 de diciembre de 2022[20]. En la sentencia anticipada acogió la tesis de Suramericana. Sostuvo que había ocurrido la caducidad, porque Ecopetrol sabía de la ocurrencia del incumplimiento contractual desde septiembre de 2014. Es decir, que había presentado la demanda de controversias contractuales después de dos años de saber que la contratista había incumplido sus obligaciones[21].

 

7.                 Ecopetrol recurrió la decisión. Mediante Auto del 17 de marzo de 2023, el consejero ponente de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado (o, simplemente “el Consejo de Estado”) admitió la alzada[22]. Luego, mediante un Auto del 05 de septiembre de 2025, el mismo consejero ponente resolvió plantear un conflicto negativo de competencia entre la JCA y la Jurisdicción Ordinaria Civil (o “JOC”)[23]. En síntesis, explicó que Ecopetrol no era parte del contrato de seguro celebrado entre Suramericana y la contratista. De conformidad con el artículo 1037 del Código de Comercio, tal calidad sólo se predicaba del asegurador y del tomador del seguro, pero no del beneficiario. En este caso, como Ecopetrol no había sido el tomador; este no se trataba de un contrato estatal de seguro. Solamente vinculaba a dos particulares: a Suramericana y a la contratista[24]. Por ende, el asunto no era de los enunciados en el artículo 104.3 del CPACA, sino que era de competencia de la JOC.

 

8.                 El expediente contentivo del conflicto de competencia entre jurisdicciones fue radicado en la Secretaría General de la Corporación el 18 de septiembre de 2025 y fue repartido al magistrado sustanciador el 07 de octubre siguiente. Se le entregó a su despacho el 08 de octubre de 2025.

 

II.                CONSIDERACIONES

 

Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia entre jurisdicciones

 

9.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[25].

 

Presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones

 

10.             La jurisprudencia constitucional ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que concurran el presupuesto subjetivo, objetivo y normativo^[26]. De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia debe suscitarse, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y que hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa judicial^[27], y el presupuesto normativo es aquél, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.

 

11.             Así pues, en el caso concreto, la Sala Plena de la Corte Constitucional encuentra que está frente a un conflicto de competencia entre jurisdicciones. La explicación es la siguiente:

 

-         El presupuesto subjetivo está acreditado. El Juzgado 007 Civil del Circuito de Bogotá, D.C., integra la especialidad civil de la Jurisdicción Ordinaria. Mientras que el Consejo de Estado integra la Jurisdicción de lo contencioso-administrativo. Es decir: que el conflicto se plantea entre autoridades judiciales que integran distintas jurisdicciones.

 

-         El presupuesto objetivo está acreditado. Actualmente está en curso una demanda mediante la que Ecopetrol pretende que Suramericana le pague una indemnización a la que cree tener derecho en tanto beneficiaria de una póliza de seguro expedida por esa aseguradora. Esta se trata de una controversia de naturaleza jurisdiccional; no es administrativa, ni política.

 

-         El presupuesto normativo está acreditado. El Juzgado civil expuso que la controversia era de las enunciadas en el artículo 104.3 del CPACA. De modo que la competencia estaba radicada en cabeza de la JCA. Por su parte, el Consejo de Estado explicó que esta no era una controversia de las enunciadas en el referido artículo 104.3, sino que –leído a la luz del artículo 1037 del Código de Comercio– resultaba que este no era un contrato estatal sujeto a la JCA de conformidad con el CPACA.

 

12.             Ya que se acreditan todos los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones, le corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional dirimirlo.

 

Competencia de la JCA para conocer de los procesos mediante los que se pretende el cobro de una indemnización por el incumplimiento de un contrato estatal. Las pólizas de seguro. Reiteración de jurisprudencia[28].

 

13.             La Corte Constitucional ha acogido la tesis de que, independientemente del régimen legal aplicable, todo contrato del que haga parte una entidad pública es un contrato estatal[29]. Así, e independientemente de que su régimen contractual sea el general o uno especial, a la hora de celebrar contratos estatales, todas las entidades públicas deben aplicar “los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política”[30]. En virtud del primero de estos artículos, debe entenderse, entonces, que toda la actividad contractual de la administración “está al servicio de los intereses generales”[31]. De allí que las entidades públicas deban asegurarse de salir indemnes de los contratos que celebren. En los términos del Código de Comercio, puede decirse que la administración tiene el interés asegurable[32] de que su actividad contractual no le ocasione daños.

 

14.             En ese sentido, la Corte Constitucional ha explicado que, debido al interés que tiene la administración de salir indemne de su actividad contractual, “las pólizas de cumplimiento [que exijan las entidades públicas en el marco de los contratos que celebren] forman parte integral del contrato que garantizan”[33].  Con todo, la Sala Plena de la Corte ha rechazado la tesis según la cual “este tipo de contratos [el de seguros] no pueden ser considerados como un contrato estatal”[34] en razón a que “la relación contractual, en estricto sentido, es entre dos particulares, es decir, el contratista en su condición de tomador y la respectiva aseguradora”[35]. Para la Sala Plena de la Corte Constitucional, “el contrato estatal y el contrato otorgado para garantizar el cumplimiento del primero forman una unidad jurídica”[36] y económica inescindible, aunque ontológicamente sean claramente distinguibles.

 

15.             De hecho, las mismas disposiciones del Código de Comercio y del CPACA permiten concluir que, considerados sus efectos jurídico-económicos para la administración, “el contrato estatal y el contrato otorgado para garantizar el cumplimiento del primero forman una unidad jurídica”[37]. Por una parte, el artículo 1133 del Código de Comercio –que trata sobre el seguro en favor de terceros– señala expresamente que “en el seguro de responsabilidad civil los damnificados tienen acción directa contra el asegurador”, y que “la víctima en ejercicio de la acción directa podrá en un solo proceso demostrar la responsabilidad del asegurado y demandar la indemnización del asegurador”. Es decir: que, en el caso de las pólizas de cumplimiento de contratos estatales, el beneficiario del seguro (i.e., la entidad contratante) puede (i) demostrar que el tomador (i.e., el contratista) le causó un daño y (ii) exigir que el asegurador le pague la indemnización por ese daño.

 

16.             Y, por otro lado, el artículo 297.3 del CPACA –que enuncia los documentos que constituyen título ejecutivo para los efectos de ese código– dice que los documentos en que consten las garantías de los contratos estatales prestarán mérito ejecutivo ante la JCA. Así, las controversias suscitadas entre el asegurador y la entidad pública beneficiaria del seguro son de conocimiento de la JCA. La Corte lo ha explicado en estos términos: en “cualquier controversia que surja con ocasión al riesgo protegido – el cumplimiento del contrato estatal – la jurisdicción competente es la jurisdicción contencioso administrativa”[38]. En suma, cuando una entidad pública (beneficiaria de la póliza de cumplimiento) demanda por la vía directa al asegurador para que la indemnice por los daños que le provocó el contratista (tomador de la póliza), busca proteger el patrimonio del Estado y el interés general[39]. Esto, recuérdese, independientemente del régimen contractual aplicable[40].

 

17.             De allí que en esta ocasión la Sala Plena se vea precisada a reiterar la regla de decisión enunciada en el Auto 199 de 2022: “los contratos de seguro cuyo objeto es el de garantizar el cumplimiento de contratos estatales, en los que haga parte de una entidad del Estado, son considerados contratos estatales por el riesgo que amparan, es decir, el patrimonio público. En consecuencia, el juez del contrato estatal será el juez que deba conocer las controversias que surjan con ocasión a la póliza de cumplimiento, independiente del régimen legal aplicable”.

 

III.           CASO CONCRETO

 

18.             La demanda mediante la que Ecopetrol solicita (i) que se declare la ocurrencia de un siniestro amparado por una póliza de seguros expedida por Suramericana; (ii) que, como consecuencia de lo anterior, se condene a esa aseguradora a pagarle la indemnización correspondiente; y (iii) que se le condene al pago de las costas procesales, le corresponde a la Jurisdicción de lo contencioso-administrativo. La razón de esto es que la indemnización que Ecopetrol reclama estaría cubierta por una póliza de cumplimiento de un contrato estatal expedida por Suramericana. Ecopetrol sería parte del contrato estatal asegurado. En esa medida, “el contrato estatal y el contrato otorgado para garantizar el cumplimiento del primero forman una unidad jurídica”[41] y económica inescindible, aunque ontológicamente puedan distinguirse.

 

19.             Los fundamentos fácticos de esta conclusión son los siguientes. Entre los anexos de la demanda obra copia del contrato MA-0029599 suscrito entre Ecopetrol (en calidad de contratante[42]) y Sismopetrol (en calidad de contratista) el 14 de agosto de 2013[43]. El objeto de este contrato era la adquisición sísmica 3D[44]; y su valor estimado fue de setenta y nueve mil setenta y siete millones seiscientos ochenta y cinco mil novecientos trece pesos ($79.077.685.913 COP)[45]. La cláusula vigésima del contrato[46] establece que:

 

“el contratista deberá constituir por su cuenta, ante una compañía de seguros legalmente autorizada para funcionar en Colombia, y entregar a Ecopetrol: || 1. Una garantía de cumplimiento, otorgada a favor de Ecopetrol S.A. […] que contenga los siguientes amparos:|| a) De cumplimiento de las obligaciones emanadas del contrato […] a cargo del contratista […] y que tenga: || Un valor asegurado igual al diez por ciento (10%) del valor estimado del contrato […]”

 

20.             Entre los anexos también figura un “seguro de cumplimiento a favor de entidades estatales”[47] con membrete de Suramericana. El “tomador” fue “SISMOGRAFIA Y PETROLEOS DE COLOMBIA S.A. - SISMOPETROL S.A”[48]. El “beneficiario y/o asegurado” fue “Ecopetrol S.A”[49]. Entre las coberturas de la póliza está una por el “cumplimiento del contrato”[50], por valor de siete mil novecientos siete millones setecientos sesenta y ocho mil quinientos noventa y dos pesos ($ 7.907.768.592 COP)[51]. La carátula de la póliza menciona que “garantiza el cumplimiento […] del contrato MA-0029599”[52].

 

21.             Es decir, que la póliza expedida por Suramericana garantiza, efectivamente, el cumplimiento del contrato celebrado entre Ecopetrol y la contratista, por el valor que esas dos empresas convinieron. Ahora, Ecopetrol está ejerciendo la acción directa en contra de Suramericana en los términos del artículo 1133 del Código de Comercio: pretende demostrar que el contratista le provocó un daño, y que la aseguradora le pague la indemnización convenida. En esa medida, para la Sala Plena de la Corte Constitucional, es claro que el contrato MA-0029599 y el contrato otorgado para garantizar su cumplimiento forman una unidad jurídica inescindible desde el punto de vista de los efectos jurídico-económicos del contrato estatal[53]. Por esa razón, el Juez de lo contencioso-administrativo es el llamado a resolver las controversias derivadas (i) del contrato MA-0029599 y (ii) del contrato de seguros que garantiza su cumplimiento. Esto, independientemente de que Ecopetrol –una entidad estatal– esté sujeta al régimen general de contratación pública, o a uno especial.

 

22.             Regla de decisión. Reiteración del Auto 199 de 2022: “los contratos de seguro cuyo objeto es el de garantizar el cumplimiento de contratos estatales, en los que haga parte de una entidad del Estado, son considerados contratos estatales por el riesgo que amparan, es decir, el patrimonio público. En consecuencia, el juez del contrato estatal será el juez que deba conocer las controversias que surjan con ocasión a la póliza de cumplimiento, independiente del régimen legal aplicable”.

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de competencia entre la Jurisdicción Ordinaria Civil y la Jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento de la demanda de Ecopetrol S.A. en contra de Seguros Generales Suramericana S.A. le corresponde a la Subsección A de la Sección III del Consejo de Estado.

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-7187 a la Subsección A de la Sección III del Consejo de Estado para lo de su competencia y para que, en la etapa procesal que corresponda, le comunique esta decisión a las partes y demás sujetos interesados, incluyendo al Juzgado 007 Civil del Circuito de Bogotá, D.C.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Ausente con permiso

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HÉCTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

Ausente con comisión

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LÓPEZ

Secretaria General

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