TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1885/24
SOLICITUD DE NULIDAD AUTO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Rechazar por improcedente
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
AUTO 1885 DE 2024
Referencia: solicitud de nulidad del Auto 875 de 2024.
Magistrado ponente:
José Fernando Reyes Cuartas
Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024).
En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 y el artículo 106 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 02 de 2015), procede la Sala Plena a resolver la solicitud de nulidad presentada contra el Auto 875 de 2024.
I. ANTECEDENTES
1. Con el objetivo de estudiar la solicitud de nulidad del Auto 875 de 2024, en primer lugar, la Sala se referirá a las actuaciones previas a la expedición de la referida decisión. En segundo término, se presentará una síntesis del Auto 875 de 2024. En tercera medida, se hará alusión a la solicitud de nulidad formulada por el Ministerio de Salud y Protección Social.
Actuaciones previas a la expedición del Auto 875 de 2024
2. Mediante la Resolución 2364 de 2023, el Ministerio de Salud y Protección Social fijó el valor de la Unidad de Pago por Capitación -UPC- para financiar los servicios y tecnologías de salud de ambos regímenes del Sistema General de Seguridad Social en Salud -SGSSS- para la vigencia 2024. Entre otras disposiciones, en los artículos 11 y 21 estableció una destinación del 5 % del valor de la UPC para la operación de los equipos básicos de salud -EBS-.
3. Previo a la emisión del acto administrativo y con ocasión de su expedición, se allegaron a la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008, por parte de diferentes actores del sector salud e interesados en la materia[1], advertencias respecto de la insuficiencia de la UPC que se fijaría y a su vez sobre la que fue fijada para la vigencia de 2024, y sobre el posible impacto que ello podría acarrear en la prestación de los servicios y tecnologías en salud PBS UPC.
4. Previo a una nueva valoración del cumplimiento de las órdenes vigésimo primera y vigésimo segunda del fallo estructural, mediante Auto 006 del 25 de enero de 2024, la Sala Especial de Seguimiento convocó a una sesión técnica con el propósito de profundizar en el estudio sobre la suficiencia de la UPC, la cual impacta en la sostenibilidad financiera del SGSSS y repercute directamente en la prestación efectiva de los servicios cubiertos por el Plan de Beneficios en Salud -PBS-. En esa providencia, se solicitó al Ministerio de Salud que allegara la metodología empleada para la estimación de la UPC del 2024 y expusiera las razones por las cuales se escogió la misma.
5. El 12 de marzo de 2024 se expidió el auto con la metodología de la sesión técnica convocada en el Auto 006 de 2024, en el que se solicitó a las entidades y los grupos de apoyo convocados que remitieran las respuestas a las preguntas formuladas en esa providencia[2]. Adicionalmente, se ordenó a la Secretaría General de la Corte correr traslado, por el término de tres días, de todos los documentos que se recibieran con ocasión de este proveído, en atención a lo descrito en el artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015 de la Corte, lo cual tuvo lugar entre el 22 de marzo y el 2 de abril de 2024[3].
6. En el numeral quinto del Auto del 12 de marzo de 2024, se ordenó a las entidades participantes, que a más tardar el 12 de abril, remitieran los escritos de conclusión de la sesión técnica a los que aludía el fundamento jurídico 27 de esa providencia -que efectivamente se surtió el 5 de abril-, para que la Secretaría General de esta corporación corriera traslado de los mismos. Dicho traslado tuvo lugar los días 19 al 22 de abril de 2024[4], en atención a lo dispuesto en el artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015 de la Corte.
7. Surtido el trámite mencionado, en el marco del seguimiento a las órdenes vigésimo primera y vigésimo segunda de la Sentencia T-760 de 2008, la Sala Especial profirió el Auto 875 de 2024 cuya nulidad se solicita.
Auto 875 de 2024 respecto del cual se solicita la nulidad[5]
8. El Auto 875 del 10 de mayo de 2024 fue proferido por la Sala Especial en el marco del seguimiento de las órdenes vigésimo primera y vigésimo segunda de la Sentencia T-760 de 2008. En esa providencia, la Sala encontró que la destinación del 5 % para la operación de equipos básicos en salud, ordenada en los artículos 11 y 21 de la Resolución 2364 de 2023, podía representar una diminución en el valor de la UPC y dar lugar a que las EPS cuenten con menos recursos disponibles para garantizar la prestación de la misma cantidad de servicios y tecnologías en salud cubiertos por el PBS UPC en ambos regímenes y, en consecuencia, una limitante en el acceso efectivo al SGSSS.
9. El artículo 11 de la Resolución 2364 de 2023 consagró:
Destinación de porcentaje de la UPC-C para Equipos Básicos de Salud Territorial. De la Unidad de Pago por Capitación del Régimen Contributivo (UPC-C) prevista para la cobertura de servicios y tecnologías de salud en la vigencia 2024, las EPS destinarán mínimo el 5% para la operación de equipos básicos de salud de tal manera que se mejore el acceso en salud de la población.
10. Por su parte, el artículo 21 estableció:
Destinación de porcentaje de la UPC-S para Equipos Básicos de Salud Territorial. De la Unidad de Pago por Capitación del Régimen Subsidiado (UPC-S) prevista para la cobertura de servicios y tecnologías de salud en la vigencia 2024 las EPS destinarán mínimo el 5% a la operación de equipos básicos de salud territorial, de tal manera que se mejore el acceso en salud de la población.
11. Adicionalmente, en el artículo 10 de la Resolución 2366 de 2023, el MSPS estipuló que las EPS destinarán un porcentaje de la UPC para la operación de los EBS, de modo que se mejore el acceso de la población a los servicios y tecnologías de salud financiados por la UPC en ambos regímenes.
12. De este modo, la Sala consideró que podría ocasionarse un perjuicio, en atención a que la UPC debe financiar la mayor parte de los servicios y tecnologías en salud cubiertos por el PBS UPC, y ese propósito se podría ver afectado si se efectúan destinaciones de cualquier porcentaje para financiar servicios específicos, pues aquellas generan un desequilibrio financiero para el sistema, tal como se estableció en las sentencias C-978[6] y C-979[7] de 2010. Además, la Corte advirtió, entre otras cosas, que el Ministerio no dispuso de una fuente adicional de recursos que compensara esa sustracción del 5 % a la UPC efectuada con destino a la operación de los equipos básicos de salud.
13. Así, la Sala profirió la medida cautelar de suspender la aplicación de los tres artículos referidos, en atención a que (i) la jurisprudencia constitucional[8] ha señalado que, en virtud del artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, el juez de tutela mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza; (ii) a la importancia del cumplimiento de las decisiones de la Corte para el interés público que obligan a la adopción de medidas necesarias y adecuadas para garantizar la plena efectividad de los derechos fundamentales; (iii) a la necesidad de las salas de seguimiento de adoptar medidas urgentes encaminadas a prevenir mayores efectos nocivos sobre las fallas estructurales objeto de supervisión; y (iv) debido a que las pruebas recaudadas permitieron evidenciar que podría afectarse el equilibrio financiero que requiere el sistema de salud y ponerse en riesgo la prestación del servicio.
14. Ahora, atendiendo a que los referidos artículos fueron demandados ante el Consejo de Estado y al momento de expedir el Auto 875 de 2024 los procesos no contaban con decisión definitiva de su juez natural, la Sala decretó como medida cautelar, la inaplicación de los artículos 11 y 21 de la Resolución 2364 de 2023 y 10 de la Resolución 2366 de 2023, hasta tanto el Consejo de Estado adopte una determinación de fondo sobre su legalidad y constitucionalidad.
La solicitud de nulidad del Auto 875 de 2024
15. El 22 de mayo de 2024, Rodolfo Enrique Salas Figueroa, actuando en calidad de Director Jurídico del Ministerio de Salud y Protección Social, le solicitó a la Corte declarar la nulidad del Auto 875 de 2024, por medio del cual se adoptó la medida cautelar de inaplicación de los artículos 11 y 21 de la Resolución 2364 de 2023 y 10 de la Resolución 2366 de 2023. Esto, invocando como causal la violación del debido proceso y de defensa, desarrollados en el artículo 29 de la Constitución Política.
16. Afirmó que la decisión en cuestión incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración probatoria[9] y por centrar la decisión en pruebas inconducentes, ya que solamente se encuentra su sustentación basada en los meros dichos de los terceros con intereses propios como los de los gremios de las EPS [ ].
17. Por una parte, consideró que se desatendió el objeto de la sesión técnica del 5 de abril de 2024, que en su parecer se basaba en una creación de soluciones conjuntas con base en el diálogo entre los diferentes actores. Por lo cual toma de sorpresa a [esa] cartera ministerial el decreto de la medida aducida, máxime que nunca se puso de presente la intención de parte u oficiosa de la misma, en dicho sentir, la decisión adoptada extralimita el objeto para el cual fueron citadas las partes y los terceros.
18. Estimó que, en virtud de lo anterior, tuvo lugar la violación del derecho de defensa pues el auto emitido por la Corte Constitucional fue expedido sin un traslado previo a [esa] cartera ministerial, por fuera del objeto técnico y sin sustento fáctico, probatorio y técnico suficiente para su decreto. Sumando a esto, consideró que las medidas adoptadas no cumplen con el requisito de subsidiariedad de la tutela, pues coexisten, como bien mencionó la Corte, múltiples procesos de nulidad ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa los cuales cuentan con solicitudes de medidas de suspensión provisional del acto administrativo en curso, lo que conduce a reemplazar al juez natural den asunto.
19. Aseguró que los artículos 11 y 21 de la Resolución 2364 de 2023, así como el artículo 10 de la Resolución 2366 de 2023, no contravienen disposición legal o constitucional alguna y, por el contrario, se ajustan al ordenamiento jurídico y permiten la realización en su integralidad del derecho fundamental a la salud, por lo cual no se cumple con el primer requisito para el acceso a las medidas cautelares, esto es, el fumus boni iuris.
20. Conforme a lo anterior, expuso que, teniendo en cuenta que los servicios y tecnologías que se prestarán a través de los Equipos Básicos de Salud, ya se encuentran financiados por la UPC [ ], en el marco de lo establecido en las Resoluciones 3280 de 2018 [p]or medio de la cual se adoptan los lineamientos técnicos y operativos de la Ruta Integral de Atención para la Promoción y Mantenimiento de la Salud y la Ruta Integral de Atención en Salud para la Población Materno Perinatal y se establecen las directrices para su operación´ (Prueba 8.16) y 2366 de 2023 [ ] esto no corresponde a un costo adicional con relación a la prestación de los servicios de salud ya cubiertos por la UPC, en este sentido, el 5% es la explicitación de un mecanismo que deberá ir orientado a la implementación de las intervenciones que son de obligatorio cumplimiento como parte de la garantía al derecho a la salud.
Trámite procesal.
21. El 9 de septiembre de 2024, la Secretaría General de esta corporación, en atención a lo dispuesto en el artículo 106 del Acuerdo 02 de 2015 de la Corte constitucional, corrió traslado de la solicitud de nulidad.
22. Con ocasión de lo anterior, Acemi[10] solicitó que se rechace de plano la nulidad. Sobre el escrito. Como sustento i) señaló los motivos expuestos por el MSPS desconocen el principio de taxatividad de las causales de nulidad; ii) precisó que la diligencia convocada mediante Auto 006 de 2024 fue una sesión técnica y no una mesa técnica, además que su propósito no era alcanzar una posible solución a la problemática relativa al seguimiento de las órdenes vigésimo primera y vigésimo segunda de la sentencia T-760 de 2008, sino profundizar en el estudio sobre la suficiencia de la UPC al interior del SGSS y, iii) indicó que se incumplió con la exigencia probatoria puesto que ninguno de los documentos allegados pretendía demostrar la ocurrencia de alguna de las hipótesis de nulidad.
23. Asocajas[11] también solicitó que se rechace de plano la nulidad. Como fundamento indicó que i) el escrito desconoce que la competencia de la Sala Especial se circunscribe a todas las medidas ejecutivas y de cumplimiento de la sentencia, que superen las fallas estructurales del SGSSS, en cuanto afecten el derecho fundamental a la salud; ii) confunde el régimen de medidas cautelares como resultado de acciones de tutela con las del proceso contencioso administrativo; iii) la medida adoptada no requería prueba, pues fue un acto de protección y aplicación preferente de la constitución que tuvo como fundamento la aplicación directa del precedente constitucional -sentencias C- 978 y 979 de 2010-; iv) no cumple con las exigencias de las solicitudes de nulidad previstas en el Auto 553 de 2021 pues omite señalar la causal que expresamente describe los vicios que pretende acreditar y v) utiliza la solicitud de nulidad como una oportunidad para defender la opinión del ministerio sobre la legalidad de las resoluciones en las que están contenidos los artículos objeto de la medida cautelar.
24. Por su parte, el Programa de Pacientes Colombia[12] defendió la medida cautelar al considerar que con esta se busca proteger el derecho a la salud de los ciudadanos en medio de una crisis evidente en el sistema de salud colombiano. Criticó la falta de información y transparencia por parte del Ministerio de Salud sobre los avances y diagnósticos en el sector, así como la necesidad de financiar adecuadamente los equipos básicos en salud. Además, destacó que la UPC, mal calculada, contribuye a un modelo de atención deficiente que afecta la calidad de vida y pone en riesgo la vida de los pacientes. En consecuencia, estimó que no procede la nulidad del Auto 875 de 2024 porque la Corte actuó dentro de su competencia para garantizar la supremacía de los derechos constitucionales y el interés público, al ponderar adecuadamente la urgencia y necesidad de la medida cautelar en el contexto de la salud pública. Por lo tanto, concluyó que la decisión de la Corte fue legal y fundamentada en la protección de derechos fundamentales.
25. Finalmente, Gestarsalud[13] se opone a la declaración de nulidad del Auto 875 de 2024 con fundamento en que esta figura no procede en procesos de tutela posteriores, ya que los requisitos para su aplicación no se cumplen en este contexto. Además, sostiene que no hubo violación del debido proceso ni falta de diálogo en la mesa técnica, y que la Corte Constitucional tiene la responsabilidad de garantizar el cumplimiento efectivo de sentencias, lo que justifica la emisión de dicho auto. Por lo tanto, consideró que la solicitud de nulidad carece de fundamento y debe ser rechazada.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
1. La Sala Plena es competente para pronunciarse sobre la solicitud presentada de conformidad con lo establecido en el artículo 49 del Decreto Ley 2067 de 1991 y en el artículo 106 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional.
Procedencia excepcional de la nulidad de providencias dictadas por la Corte Constitucional. Reiteración de jurisprudencia[14]
2. Según lo ha reconocido esta Corte, las nulidades son irregularidades que se presentan en el marco de un proceso, que vulneran el debido proceso y que, por su gravedad, el legislador -y excepcionalmente el constituyente- les ha atribuido la consecuencia -sanción- de invalidar las actuaciones surtidas[15]. Esto significa que tanto su estudio como declaración permiten controlar la validez de las actuaciones procesales con el objetivo de que se respete el debido proceso de las partes[16].
3. En el caso de los procesos que se surten ante esta corporación las nulidades solo proceden en casos excepcionales[17]. En este tipo de trámites únicamente se ha admitido su procedencia cuando se verifica la existencia de una violación indudable, probada, notoria, significativa y trascendental a esta garantía, que tenga repercusiones sustanciales y directas sobre la decisión o sus efectos[18]. Por esta razón, las solicitudes de nulidad que se presentan ante la Corte no pueden ser utilizadas como un nuevo recurso o una instancia adicional que permita examinar la corrección jurídica de los argumentos expuestos en la providencia que se cuestiona[19].
4. Al respecto, la Corte ha sido enfática en afirmar su carácter excepcional a través de las siguientes subreglas constitucionales[20]:
(i) La nulidad es un incidente especial que puede ser presentado antes o después de proferido el fallo (incluso declararse de oficio) siempre que sea imputable directamente al contenido de la decisión[21].
(ii) Su procedencia no constituye una regla general al estar restringida a que esté demostrada, de manera indudable y cierta, la existencia de situaciones jurídicas verdaderamente especialísimas y extraordinarias[22].
(iii) Se debe cumplir una exigente carga argumentativa. Por lo tanto, debe existir una debida fundamentación[23] y demostrarse la relación entre la providencia y la violación al debido proceso[24].
(iv) La irregularidad procesal endilgada debe producir efectos sustanciales y directos de tal significación y trascendencia que de haberse advertido a tiempo la decisión no hubiere sido la misma o, en su defecto, que su oportuna percepción hubiere implicado cambios radicales reflejados en aquella o en sus efectos. Así, se trata de irregularidades superlativas y ostensibles, esto es, de una notoria, flagrante, significativa y trascendental vulneración del debido proceso[25].
(v) La interpretación conjunta de los artículos 29 y 243 de la Constitución, permiten señalar que las solicitudes de nulidad no pueden convertirse en un mecanismo para reabrir el debate, ventilar simples desacuerdos o controvertir aspectos de la decisión que, en su momento, la Corte haya examinado[26]. En esa medida, la nulidad no es una nueva oportunidad procesal (ej. probatoria) para cuestionar la posición jurídica a través de la cual se resolvió el problema jurídico, ni puede usarse como medio para proponer nuevas controversias. Entonces, la inconformidad frente a) al sentido de la decisión; b) sus fundamentos teóricos, probatorios o procesales; y c) su redacción o estilo argumentativo, no son motivos para anular una providencia[27].
(vi) No constituye materialmente una impugnación (ni es una nueva instancia, ni tiene la naturaleza de un recurso), tampoco una apelación que permita controvertir lo decidido, cuestionar el razonamiento jurídico en que se funda la decisión y proponer nuevas cuestiones que no hicieron parte del asunto resuelto[28].
(vii) La infracción del debido proceso no puede fundarse en un desacuerdo acerca de los fundamentos o efectos de la decisión. Tampoco puede tener como premisa aquella que el solicitante, según su propia interpretación de los hechos o las normas aplicables, considere como una mejor aproximación hermenéutica. El carácter definitivo y vinculante de las decisiones de la Corte (art. 243 C. Pol.) no puede quebrarse a partir de cualquier disparidad. Los efectos de la cosa juzgada solo pueden aniquilarse cuando, sin duda alguna, se concluye que el debido proceso ha sido violado[29].
(viii) Tratándose de la nulidad promovida contra sentencias de control abstracto la regla se hace más estricta y, por tanto, la violación al debido proceso es todavía más excepcional (no versa sobre derechos subjetivos). Exige una mayor carga argumentativa que demuestre la violación al debido proceso como consecuencia directa de la sentencia, lo cual atiende a que el control de constitucionalidad no se tramita mediante un proceso contradictorio que genere relaciones procesales, por una parte, entre sujetos intervinientes cuyos intereses particulares deba decidir la Corte ni, por lo mismo, respecto de los que sea predicable el derecho de defensa; ni entre sujetos intervinientes y las autoridades que participaron en la aprobación de la norma objeto de control, por la otra, pues todos, ciudadanos y autoridades, persiguen el mismo interés como es la defensa de la Constitución[30].
5. Conforme a lo expuesto, la Corte ha decantado algunas condiciones necesarias para la procedencia excepcional de la nulidad, distinguiendo para ello unas de carácter formal y otras de naturaleza material. Se resalta que para la prosperidad de una nulidad se deben acreditar conjuntamente todos los requisitos formales y por lo menos uno de los sustanciales[31].
6. Los requisitos formales, cuya concurrencia se exige so pena del rechazo de la solicitud, son (i) los responsables del cumplimiento de las órdenes generales emitidas en la sentencia objeto de verificación de cumplimiento y los destinatarios de las providencias emitidas en sede de seguimiento[32]. (ii) La oportunidad[33] exige que la nulidad se presente dentro del término de ejecutoria del respectivo proveído, es decir, los tres días siguientes a su notificación. (iii) La carga argumentativa, la cual requiere que el solicitante cumpla, previamente, un exigente estándar en su discurso para probar con fundamentos claros, ciertos, serios y coherentes la [hipótesis] de nulidad invocada, la incidencia en la decisión adoptada y la evidente violación del debido proceso[34].
7. Al respecto, la Corte ha determinado que se acredita una carga argumentativa mínima cuando la solicitud de nulidad presenta razones (i) claras, esto significa que deben presentar una exposición lógica de las razones por las cuales se cuestiona la providencia; (ii) expresas, es decir, que se funden en contenidos objetivos y ciertos de la providencia cuestionada y no en interpretaciones subjetivas de la decisión o de la jurisprudencia constitucional; (iii) precisas, toda vez que los cuestionamientos deben ser concretos y no simples juicios generales e indeterminados acerca de la presunta irregularidad; (iv) pertinentes, por cuanto los cuestionamientos deben estar referidos a una presunta vulneración grave al debido proceso y no a reabrir el debate jurídico o probatorio concluido y (v) suficientes en la medida en que deben aportar los elementos necesarios que permitan evidenciar la existencia de una presunta irregularidad violatoria del debido proceso[35].
8. Con relación a los requisitos materiales la jurisprudencia constitucional ha ejemplificado algunas situaciones que pueden dar lugar a la declaración de nulidad, en razón a que materializan una vulneración del debido proceso ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos[36], a saber: i) cambio de jurisprudencia; ii) desconocimiento de las mayorías legalmente establecidas; iii) incongruencia entre la parte considerativa y resolutiva; iv) órdenes a particulares no vinculados; v) elusión arbitraria del análisis de asuntos de relevancia constitucional y vi) desconocimiento de la cosa juzgada constitucional.
9. En suma, la declaratoria de nulidad de una providencia proferida por la Corte Constitucional solo prospera si se acreditan los requisitos formales y se demuestra la ocurrencia de una situación que dé lugar a la afectación grave del debido proceso, como los ejemplos de hipótesis sustanciales a los que se ha hecho alusión. De no ser así, la naturaleza excepcional de esta clase de incidentes obliga a denegar la nulidad.
Caso concreto
10. En primer lugar, es necesario verificar el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad que deben satisfacer las solicitudes de nulidad contra las providencias proferidas por esta corporación, a saber: i) legitimación, ii) oportunidad y iii) carga argumentativa.
11. En relación con la legitimación en la causa, se observa que la nulidad fue solicitada por el Director Jurídico del Ministerio de Salud y Protección Social en representación de esa entidad. Así las cosas, la Sala encuentra acreditado este presupuesto, en tanto corresponde a la cartera de Salud el cumplimiento de las órdenes vigésimo primera y vigésimo segunda de la Sentencia T-760 de 2008, marco en el cual fue expedido el Auto 875 de 2024, mediante el cual se dispuso la inaplicación de los artículos 11 y 21 de la Resolución 2364 de 2023 y 10 de la Resolución 2366 de 2023, que disponen la sustracción del 5 % de la unidad de pago por capitación con miras a financiar la operación de los equipos básicos de salud. Aunado a lo expuesto, dicho ministerio expidió las normas cuya inaplicación se ordenó como medida cautelar, hasta tanto el Consejo de Estado decida de fondo sobre su legalidad y constitucionalidad. En consecuencia, el requisito se cumple.
12. En materia de oportunidad en la presentación de la solicitud, se advierte que el Auto 875 de 2024 fue notificado mediante estado número 079 del 17 de mayo de 2024. De tal forma, el término de ejecutoria del proveído se surtió el 20, 21 y 22 de mayo siguiente. La solicitud de nulidad de la referencia se recibió en esta corporación el 22 de mayo de la presente anualidad, es decir, dentro del término de ejecutoria. Por tanto, se acredita el presupuesto de temporalidad de la petición.
13. En tercer lugar, la Sala Plena estima que en el incidente de nulidad objeto de estudio no se satisface el requisito de carga argumentativa. En efecto, en términos generales, el peticionario pretende reabrir la discusión sobre la medida cautelar de inaplicación de los artículos 11 y 21 de la Resolución 2364 de 2023 y 10 de la Resolución 2366 de 2023, en el marco del seguimiento al cumplimiento de las órdenes vigésima primera y vigésima segunda de la sentencia T-760 de 2008. A continuación, la Corte explicará que la solicitud no se funda en razones claras, expresas, precisas, pertinentes y suficientes.
14. La solicitud no se funda en razones claras, expresas, precisas, pertinentes y suficientes. Al analizar la petición de nulidad, la Corte advierte que no se cumplen los criterios que permiten acreditar la carga argumentativa mínima que requiere una petición de nulidad para que este tribunal asuma su estudio de fondo.
15. La Sala Plena estima que los planteamientos del solicitante no son expresos. En este sentido, el peticionario indica que el auto mediante el cual se adoptó la medida cautelar es totalmente descontextualizado y sorpresivo del decurso normal adoptado por la Corte Constitucional el cual se basaba en una creación de soluciones conjunta (sic) con base en el dialogo (sic) entre los diferentes actores[37].
16. Al respecto, la Corte observa que las afirmaciones del solicitante no se fundan en contenidos objetivos y ciertos de la providencia cuestionada, sino en apreciaciones subjetivas del actor, que parten de su desacuerdo con el contenido de la decisión adoptada. En esos términos, la Sala Especial de Seguimiento evidenció la necesidad de decretar la medida cautelar en el curso del trámite de verificación del cumplimiento de las órdenes vigésima primera y vigésima segunda de la T-760 y, pese a que la situación derivada de la sustracción del 5 % de la UPC también fue puesta de presente en la sesión técnica del pasado 5 de abril, no fue este el único elemento de juicio que tuvo en cuenta, pues la Sala había recibido diversos pronunciamientos de grupos de seguimiento y peritos constitucionales voluntarios desde noviembre del año anterior, como se relata en esa providencia.
17. El Auto 875 de 2024 tuvo como sustento la potestad del tribunal constitucional para impartir órdenes provisionales tendientes a evitar retrocesos en la superación de las problemáticas estructurales y en el cumplimiento del fallo objeto de supervisión[38], en este caso, las relacionadas con la suficiencia de la UPC. Esta facultad ha sido ejercida por las diferentes salas de seguimiento en varias oportunidades, a saber, autos del 18 de mayo de 2010 de la Sala Especial de Seguimiento a la T-025 de 2004, 174 de 2011, 173 de 2012, 249 de 2013, 121 de 2018, 110 de 2020, 696 de 2022, 2224 de 2023 y 2365 de 2023.
18. Adicionalmente, carecen de certeza las afirmaciones referidas a que: i) la Corte cambió el procedimiento, ii) la problemática analizada no fue abordada en ningún momento en la sesión técnica[39]; iii) la Sala Especial de Seguimiento sustituyó al juez natural, esto es, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con la emisión de la medida cautelar; iv) las medidas adoptadas no cumplen con los requisitos de subsidiariedad de la tutela. Estas alegaciones no se derivan del contenido cierto, objetivo y verificable del Auto 875 de 2024; por el contrario, evidencian la inconformidad del solicitante con la decisión adoptada y su interpretación subjetiva frente a la providencia judicial.
19. En igual sentido, carecen de precisión y de claridad, debido a que no presentan una exposición lógica de las razones por las cuales cuestiona la providencia y las inconformidades allí manifestadas no son concretas. Los planteamientos del peticionario tampoco son específicos al constituir juicios generales e indeterminados acerca de la presunta vulneración al debido proceso del Ministerio de Salud y Protección Social.
20. Igualmente, el solicitante señaló que no es cierta la afirmación de la Corte referida a que la medida examinada puede representar una disminución al valor de la prima[40]. Al respecto, dicha afirmación no se encamina a demostrar un desconocimiento del debido proceso. Tampoco explicó por qué ese supuesto yerro sería trascendente y habría dado lugar a una decisión diferente.
21. En este sentido, la solicitud incumple con la exigencia de pertinencia, dado que los cuestionamientos no se refieren a una presunta vulneración grave al debido proceso, sino que buscan reabrir el debate jurídico o probatorio concluido. Aunado a ello, en ningún caso una medida cautelar[41] emitida por las salas de seguimiento de esta corporación ha tenido como presupuesto de procedencia que se constate la ocurrencia de un perjuicio irremediable[42].
22. Como se observa de lo anterior, los razonamientos se encaminan a reabrir un debate jurídico concluido en relación con la medida cautelar, en lugar de exponer una circunstancia que constituya una afectación significativa del debido proceso. Además, las alegaciones sobre la valoración de las pruebas sobre la suficiencia de la UPC no eran objeto de calificación en esa providencia, puesto que, en su momento, la Sala Especial de Seguimiento constatará el nivel de cumplimiento de las órdenes vigésimo primera y vigésimo segunda, por lo cual, es en ese momento en que analizará puntualmente el acervo probatorio sobre la suficiencia de la prima
23. Los argumentos del solicitante se limitan a plantear su desacuerdo con la determinación adoptada en el Auto 875 de 2024. En tal contexto, el Ministerio pretende imponer un criterio jurídico distinto al aplicado por la Sala Especial de Seguimiento. En otras palabras, contrario a fundamentar una vulneración al debido proceso, el peticionario evidencia su inconformidad con la decisión adoptada por la Corte.
24. De conformidad con lo expuesto, la Sala advierte que la solicitud de nulidad no reúne los elementos necesarios para evidenciar la existencia de una irregularidad violatoria del debido proceso. Ante la carencia de dichos elementos, la Corte concluye que no se acredita el requisito de suficiencia. En suma, la solicitud no cumple con los criterios que ha desarrollado la jurisprudencia constitucional para establecer la acreditación del requisito de carga argumentativa.
25. En consecuencia, la Sala rechazará la solicitud de nulidad del Auto 875 de 2024, presentada por el Director Jurídico del Ministerio de Salud y Protección Social ante el incumplimiento del requisito de carga argumentativa. Los planteamientos del peticionario no se encaminaron a demostrar un desconocimiento del debido proceso sino que, en su lugar, persiguió reabrir el debate acerca de la emisión de la medida cautelar de inaplicación de los artículos 11 y 21 de la Resolución 2364 de 2023 y el artículo 10 de la Resolución 2366 de 2023, al replicar los planteamientos que expuso tanto en el trámite de seguimiento en relación con la valoración de las órdenes vigésima primera y vigésima segunda de la Sentencia T-760 de 2008, la cual no ha sido emitida en la actualidad. Por consiguiente, dicha fundamentación no cumple con el deber mínimo de argumentación que se requiere para estudiar de fondo la solicitud de nulidad de una sentencia de esta Corte.
26. En síntesis, la Corte reitera que la nulidad no es una nueva oportunidad procesal para cuestionar la posición jurídica a través de la cual se resolvió el problema jurídico, ni puede usarse como medio para proponer nuevas controversias. Tampoco se trata de una especie de apelación que permita controvertir lo decidido, cuestionar el razonamiento jurídico en que se funda la decisión y proponer nuevas cuestiones que no hicieron parte del asunto resuelto. Por lo tanto, la vulneración al debido proceso no puede fundarse en un desacuerdo acerca de los fundamentos o efectos de la decisión. No puede tener como premisa aquella que el solicitante, según su propia interpretación de los hechos o las normas aplicables, considere como una mejor aproximación hermenéutica.
Conforme a lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
III. RESUELVE
Primero. RECHAZAR la solicitud de nulidad del Auto 875 de 2024 presentada por el Director Jurídico del Ministerio de Salud y Protección Social, por los motivos señalados en la parte motiva de este auto.
Segundo. INFORMAR al peticionario que contra el presente auto no procede recurso alguno.
Tercero. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, COMUNICAR la presente providencia a al peticionario.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Comunicación suscrita por las EPS Sanitas, Compensar y Sura del 27 de julio de 2023, dirigida al MSPS. Documento del 2 de noviembre de 2023 remitido el 10 siguiente, suscrito por La Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar, la Cámara de Instituciones para el Cuidado de Salud ANDI y la Cámara de Aseguramiento ANDI, Gestarsalud y Acemi. Solicitud del 12 de diciembre de 2023 de realizar audiencia pública en el marco del seguimiento a las órdenes 22 y 24 de la Sentencia T-760 de 2008, suscrita por Gestarsalud, Acemi, Asocajas, la Andi. Documento de Gestarsalud del 15 de enero de 2024 atinente a la insuficiencia de la UPC y la brecha existente entre los valores de la prima del RC y el RS, entre otras cosas. Petición de la PGN allegada el 9 de febrero de 2024 en relación con la sostenibilidad financiera del sistema de salud. Documento de la EPS Sura del 15 de mayo de 2024 Tutela-TUT1079625-14052024153310. Solicitud a las Sala de Seguimiento proteja el derecho a la salud determinando medidas que obliguen a la corrección y al ajuste correspondiente del cálculo de la Unidad de Pago por Capitación para los años 2022, 2023 y 2024 [ ](sic) suscrita por Jesús Botero García, Ramón Abel Castaño, Diego Gómez, Jairo Humberto Restrepo, Cesar Tamayo Tobón y Julio Mario Orozco Africano del 5 de junio de 2024. Solicitud ciudadana del 12 de junio de 2024 de decretar estado de cosas inconstitucional en materia de salud (órdenes 21 y 22), entre otros.
[2] Según certificó la Secretaría General el término concedido, fue de 5 días a partir del día siguiente de la notificación de este (14 de marzo/2024 al 20 de marzo de 2024).
[3] La Secretaría General certificó: mediante oficio N. OPTC-153/24 del 21 de marzo del año en curso se PONE A DISPOSICIÓN las pruebas e intervenciones allegadas en virtud del requerimiento probatorio realizado, en los términos del artículo 64 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 02 de 2015). Cuyo término concedido, fue de 3 días a partir del día siguiente de la notificación de este (22 de marzo/2024 -vacancia judicial al 2 de abril de 2024). Se anexa copia con la constancia de remisión vía correo electrónico).
[4] Posteriormente, con oficio N. OPTC-201/24 del 18 de abril del año en curso se PONE A DISPOSICIÓN las pruebas e intervenciones allegadas en virtud del requerimiento probatorio realizado, en los términos del artículo 64 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 02 de 2015). Cuyo término concedido, fue de 3 días a partir del día siguiente de la notificación de este (19 de abril/2024 al 22 de abril de 2024). Se anexa copia con la constancia de remisión vía correo electrónico).
[5] Notificado mediante estado 079 del 17 de mayo de 2024.
[6] Se demandó la expresión con un 2% de la UPC del Régimen Subsidiado y Contributivo que reciben las EPS y las administradoras de regímenes especiales con excepción de Fuerzas Militares contenida en el artículo 6º de la referida ley, contradice el preámbulo y los artículos 1º, 2º, 13 y 152 de la Constitución, entre otros cargos. La norma acusada disponía que dicho porcentaje financiaría la implementación de rutas aéreas saludables y el uso de ambulancias aéreas medicalizadas para la remisión de pacientes críticos, la realización de brigadas de salud, así como la atención de emergencias por accidentes de tránsito y desastres naturales.
[7] En la Sentencia C-979 de 2010, se resolvió la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 6º (inciso 23 del numeral 3.3.) de la Ley 1151 de 2007 [p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo. La disposición impugnada establecía la dedicación exclusiva del 0.3% de la UPC para la coordinación y financiación de los servicios de telemedicina a través de la institución que agremiaba municipios y distritos.
[8] Las Salas de Seguimiento han adoptado medidas cautelares urgentes con fundamento en la competencia del artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, en las siguientes oportunidades: autos del 18 de mayo de 2010 de la Sala Especial de Seguimiento a la T-025 de 2004, 174 de 2011, 173 de 2012, 110 de 2020, 696 de 2022, 2224 de 2023 y 2365 de 2023.
[9] Solicitud de nulidad del MSPS del 22 de mayo de 2024 con radicado 202411001179261. Folio 51.
[10] Cfr. Documento remitido mediante correo electrónico el 12/09/2024.
[11] Cfr. Documento remitido mediante correo electrónico el 12/09/2024.
[12] Cfr. Documento remitido mediante correo electrónico el 13/09/2024.
[13] Cfr. Documento remitido mediante correo electrónico el 16/09/2024
[14] A continuación, se recogen parte de las consideraciones presentadas por la Corte en los autos 2760 de 2023 y 339 de 2022.
[15] Sentencia SU-439 de 2017.
[16] Auto 339 de 2022.
[17] Autos 770 de 2022 y 339 de 2022.
[18] Auto 770 de 2022.
[19] Ibídem.
[20] Cfr. Auto 2398 de 2023.
[21] Auto 180 de 2016.
[22] Autos 220 de 2021, 043 de 2021, 180 de 2016 y 029A de 2002.
[23] Auto 029A de 2002.
[24] Auto 220 de 2021, 043 de 2021 y 393 de 2020.
[25] Autos 423 de 2021, 220 de 2021, 043 de 2021, 180 de 2016 y 029A de 2002.
[26] Auto 393 de 2020.
[27] Auto 220 de 2021, 177 de 2021, 204 de 2021, 043 de 2021, 406 de 2020 y 393 de 2020.
[28] Auto 376 de 2021, 220 de 2021, 406 de 2020, 180 de 2016, 309 de 2013 y 029A de 2002
[29] Auto 440 de 2021.
[30] Auto 043 de 2021, 423 de 2020, 393 de 2020, 068 de 2019 y 180 de 2016.
[31] Auto 393 de 2020.
[32] Se retoma el concepto de legitimación de las solicitudes de aclaración en sede de seguimiento. Cfr. Auto de 18 de febrero de 2016, Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008.
[33] (cfr. art. 302 CGP). El conteo del término de ejecutoria, en los casos de nulidad contra sentencias proferidas en ejercicio del control abstracto, comienza al día siguiente de la notificación por edicto (art. 16, Decreto ley 2067 de 1991). Autos 393 de 2020 y 024 de 2017.
[34] La jurisprudencia constitucional ha indicado que la solicitud de nulidad debe ser: (i) clara, esto significa que la argumentación planteada por el solicitante debe presentar una exposición lógica de las razones por las cuales cuestiona la providencia; (ii) expresa, es decir que la argumentación se funde en contenidos objetivos y ciertos de la providencia cuestionada, no así en interpretaciones subjetivas de la decisión o de la jurisprudencia constitucional; (iii) precisa, toda vez que los cuestionamientos que se hagan a la sentencia deben ser concretos, que no simples juicios generales e indeterminados acerca de la presunta irregularidad de la providencia; (iv) pertinente, por cuanto los cuestionamientos a la sentencia deben estar referidos a una presunta vulneración grave al debido proceso, no a reabrir el debate jurídico o probatorio concluido; y (v) suficiente, en la medida en que la argumentación desplegada debe aportar los elementos necesarios que permitan evidenciar la existencia de una presunta irregularidad violatoria del debido proceso. Auto 519 de 2015. Cfr. Autos 043 de 2021, 406 de 2020, 393 de 2020, 331 de 2020 y 052 de 2019.
[35] Auto 052 de 2019.
[36] Auto 055 de 2005.
[37] Solicitud de nulidad, folio 4.
[38] Cfr. Auto 875 de 2024, f.j. 129.
[39] Cfr. Auto 875 de 2024, antecedentes 20, 21 y 22. Adicionalmente, en el antecedente 28 se refirió un documento conjunto de Acemi, Gestarsalud, Asocajas, la Cámara de Instituciones para el Cuidado de la Salud ANDI y la Cámara de Aseguramiento en Salud de la ANDI, entregado el 22 de marzo de 2024 contentivo de un llamado de urgencia por inconstitucionalidad de la decisión del Ministerio de Salud y Protección Social en las resoluciones 2364 y 2366 de 2023 con el fin de que se dicten medidas para suspender la aplicación de esta normativa y de este modo, evitar las graves afectaciones a la sostenibilidad del sistema y al derecho a los usuarios.
[40] Solicitud de nulidad, folio 47.
[41] Las Salas de Seguimiento han adoptado medidas cautelares urgentes con fundamento en la competencia del artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, en las siguientes oportunidades: autos del 18 de mayo de 2010 de la Sala Especial de Seguimiento a la T-025 de 2004, 174 de 2011, 173 de 2012, 110 de 2020, 696 de 2022, 2224 de 2023 y 2365 de 2023.
[42] El artículo 8 del Decreto 2591 de 1991 dispone que aun cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La jurisprudencia de esta Corte ha definido el perjuicio irremediable como el riesgo de consumación de un daño o afectación cierta, negativa, jurídica o fáctica, a los derechos fundamentales, que debe ser invocada por el juez constitucional, dada la alta probabilidad de su ocurrencia. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha indicado que si la Constitución Política no consagrase el carácter subsidiario de la acción de tutela, se vaciarían de contenido lo mecanismos de defensa judicial dispuestos por el ordenamiento jurídico. Cfr. Sentencia T-003 de 2022.