Sentencia A. 1882/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1882/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conflictos de responsabilidad extracontractual del Estado por acción u omisión de entidad pública de cualquier régimen

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

Auto 1882 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-7143

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 010 Laboral del Circuito de Cartagena y el Juzgado 015 Administrativo Oral del Circuito de Cartagena

 

Magistrado ponente:

Vladimir Fernández Andrade

 

Bogotá D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes

 

I.                  ANTECEDENTES

 

A.   Hechos que suscitaron la causa judicial

 

1.                 El señor Rodolfo Palomino Aguirre, a través de apoderado judicial, presentó demanda de reparación directa en contra del Ministerio de Defensa – Armada Nacional – Batallón de Movilidad de Infantería de Marina No. 13 con el fin de que se declare que la entidad pública demandada es responsable de los perjuicios materiales y morales causados al demandante como consecuencia de una presunta falla del servicio[1].

 

2.                 Como sustento de sus pretensiones, expuso que fue contactado por el señor Daniel Colmenares para un trabajo como oficial de construcciones, consistente en la instalación de cerámicas en el Batallón de Fusileros Infantería de Marina No. 13, por un valor de 50.000 pesos diarios. Una vez en el lugar de construcción, se le ordenó, de manera adicional, realizar unas vigas aéreas. Afirmó que el 26 de junio de 2013 se encontraba ejecutando una tarea con una máquina de corte, la cual “se deslizó hacia arriba y regresó cayendo en la cara [del demandante]”[2]. Como consecuencia de dicho accidente, sufrió una herida “dentoalveolar y facial, que produjo una fractura complicada de la corona de órganos dentales, ocasionando la pérdida de 8 piezas dentales (…) además de una cicatriz en la cara que afecta los labios”[3]. En razón de dichas heridas, ha sido sometido a varias intervenciones odontológicas y de cirugía plástica; no obstante, aún requiere tratamientos que, a su juicio, deben ser asumidos por los demandados.

 

3.                 Señaló que radicó una petición ante el Batallón de Movilidad de Infantería de Marina No. 13 solicitando que aportara toda la información sobre el contrato de obra. No obstante, el Batallón de Movilidad de Infantería de Marina No. 1 indicó que “la contratación es reservada del sector defensa y que dicha obra se financió por medio de una donación del Departamento de Defensa. grupo Militar del Gobierno de los Estados Unidos y que con respecto al señor Rodolfo Palomino no ha existido vinculación o contratación para que desarrollara dicha obra”[4].

 

4.                 A juicio del demandante, teniendo en cuenta que las demandadas son las beneficiarias de la obra y que esta se realizaba en sus instalaciones, debieron verificar que los constructores estuvieran amparados mediante una vinculación laboral, cumpliendo con el pago de la seguridad social, incluida la ARL. Alegó que la respuesta de la demandada evidencia “una total negligencia del Batallón en lo que respecta a las personas que ingresan a sus instalaciones así como las que desarrollan trabajos y labores en ella”[5].

 

5.                 Por último, informó que el 14 de agosto de 2015 se adelantó una audiencia de conciliación, la cual se declaró fallida por no encontrar ánimo conciliatorio entre las partes[6].

 

B.    Decisiones judiciales que suscitaron el conflicto

 

6.                 Trámite ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Mediante Auto 223 del 21 de abril de 2016[7] el Tribunal Administrativo de Bolívar declaró su falta de competencia para conocer del asunto, en consideración a la cuantía, y ordenó remitir el expediente a los juzgados administrativos de Cartagena. El asunto fue repartido al Juzgado 015 Administrativo Oral del Circuito de Cartagena, despacho que, por medio de Auto del 7 de febrero de 2017, rechazó la demanda al considerar que operó el fenómeno de caducidad de la acción de reparación directa, cuyo término es de dos años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia del hecho causante del daño.

 

7.                 En contra de dicha decisión, el demandante presentó recurso de apelación[8], al considerar que el Juzgado tuvo en cuenta como extremo inicial del término la fecha del reparto de la demanda y no la fecha efectiva de su presentación. El 28 de julio de 2017, el Tribunal Administrativo de Bolívar le dio la razón al demandante y revocó dicha decisión[9].

 

8.                 La audiencia inicial fue inicialmente fijada para el 30 de octubre de 2018; no obstante, no fue instalada debido a que estaban pendientes posibles vinculaciones al proceso. Mediante Auto 229 del 25 de septiembre de 2019 se vinculó como tercero con interés en el resultado del proceso al señor Daniel Colmenares.

 

9.                 El 17 de enero de 2023[10] el apoderado del señor Palomino informó sobre el fallecimiento de este último, ocurrido el 12 de agosto de 2022, por lo que solicitó la sucesión procesal a favor de sus hijos Yon Eduin Palomino Flórez y Amauri Rafael Palomino Flórez, la cual fue aceptada mediante Auto del 8 de mayo de 2024[11].

 

10.             Previo a la segunda audiencia de pruebas, que se iba a realizar el 11 de febrero de 2025, el Juzgado 015 Administrativo Oral del Circuito de Cartagena declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó remitir el expediente a los juzgados laborales de Cartagena[12]. Para sustentar su decisión señaló que, de acuerdo con los hechos de la demanda, la vinculación laboral no se realizó de forma directa con las entidades públicas demandadas, sino a través de un contrato verbal con el señor Daniel Colmenares; es decir, se trata de una relación laboral entre particulares, por lo que resulta improcedente que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conozca el conflicto. Citó una decisión del Consejo de Estado en la que, según el despacho judicial, se “recalcó que el empleador del accionante tenía la obligación de proporcionar las condiciones laborales de seguridad adecuadas para que el demandante realizara sus labores de forma adecuada”[13].

 

11.             Trámite ante la jurisdicción ordinaria. Mediante Auto del 11 de julio de 2025[14] el Juzgado 010 Laboral del Circuito de Cartagena declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y propuso conflicto negativo de jurisdicciones. Precisó que, de acuerdo con los Autos 713, 649, 928, 939, 1074, 1154 y 1176 de 2021, 1357 de 2022, 496 de 2023 y 1034 de 2024 de esta corporación, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer las demandas de reparación directa en las que se busque atribuir responsabilidad simultáneamente a particulares y entidades públicas por presuntos daños ocurridos en accidentes laborales en obras de particulares.

 

12.             Asimismo, consideró que, contrario a lo alegado por el juzgado administrativo, en este caso se configura el fuero de atracción, pues si bien se alude una vinculación laboral entre los dos particulares, la pretensión que se reclama es la responsabilidad solidaria o compartida del Estado por los daños producidos en el accidente de trabajo. En virtud de lo anterior, estimó que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento del asunto, al tratarse de una demanda de reparación solidaria del daño producido por las lesiones ocasionadas por un accidente presuntamente laboral dentro de una obra adelantada en las instalaciones del Batallón de Movilidad de Infantería de Marina No.1, ubicado en el Batallón de Movilidad de Infantería de Marina No. 13.

 

13.             El 2 de septiembre de 2025 el expediente fue remitido a la Corte Constitucional[15]. Posteriormente, el 7 de octubre de 2025 se repartió al magistrado sustanciador y fue enviado al despacho el 8 de octubre siguiente [16].

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1.                 Competencia

 

14.             De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[17], la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

2.                 Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

 

15.             Los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[18]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo^[19], objetivo^[20] y normativo^[21].

 

3.                 Competencia de la jurisdicción contencioso administrativo para reclamar daños y perjuicios causados a particulares. Reiteración de jurisprudencia.

 

16.             El artículo 104 del Código Procesal Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las controversias y litigios originados en actos contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Adicionalmente, consagra una serie de procesos cuyo trámite corresponde a los jueces administrativos, incluyendo aquellos “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable” y “los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”. Adicionalmente, en el parágrafo de dicho artículo se dispone que “se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación”.

 

17.             Dentro de los medios de control que la ley le atribuye a dicha jurisdicción, el artículo 140 del CPACA regula el de reparación directa, el cual faculta a toda persona para demandar la indemnización de los daños antijurídicos producidos por la acción u omisión de los agentes del Estado cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma. De acuerdo con los artículos 152.2 y 155.6 ibidem, el conocimiento de este medio de control por parte de los tribunales y jueces administrativos dependerá de su cuantía.

 

18.             En el Auto 1517 de 2022 la Corte estudió un conflicto de jurisdicciones entre la jurisdicción contenciosa administrativa y la ordinaria, en su especialidad laboral, respecto de una demanda de reparación directa. En dicha oportunidad aclaró que “el Consejo de Estado ha admitido la procedencia del medio de control de reparación directa para reclamar daños causados a terceras personas como consecuencia de la lesión o muerte sufrida por un trabajador en virtud de un accidente o enfermedad, con independencia de las indemnizaciones de carácter laboral que puedan reclamarse”. Así, advirtió que:

 

“si bien en la demanda los actores [refirieron] que la muerte del trabajador fue producto de un accidente de trabajo, aquella afirmación no [alteraba] la naturaleza del litigio y, además, la relación laboral que tuvo [el occiso], sobre la base de lo pretendido, tampoco [era] determinante para el estudio del caso ni para la definición de la jurisdicción. En efecto, independientemente de la naturaleza de la relación laboral que tuvo el trabajador fallecido (el tipo de vínculo, la función desempeñada, entre otras), el análisis jurídico [versaba] sobre la posibilidad de imputarle al Estado una falla del servicio con ocasión de su muerte (…). De igual forma, tampoco puede afirmarse que se trate de una controversia entre particulares, pues la parte demandada está compuesta también por entes públicos y, además, se pretende imputarle al Estado una falla del servicio a través de una acción de reparación directa, medio de control regulado en el CPACA”.

 

19.             La Corte, mediante Auto 713 de 2021, abordó un conflicto de jurisdicciones derivado de una demanda de reparación directa promovida contra el municipio de Ricaurte, Nariño, fundada en presuntas omisiones en el mantenimiento de la malla vial y en el incumplimiento de las obligaciones legales a su cargo. En esa providencia, la Sala concluyó que:

 

“en aquellos eventos en los que (i) se demande a una entidad pública, según el alcance que tiene esa noción en el parágrafo del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, con independencia de cuál sea el régimen aplicable, y (ii) se ventile la responsabilidad extracontractual del Estado, salvo los eventos previstos en el numeral 1º del artículo 105 ibídem, será la jurisdicción de lo contencioso administrativo la llamada a conocer de este tipo de controversias, asociadas a la reclamación de reparaciones por perjuicios”.

 

4.                 Competencia para conocer de las demandas de responsabilidad extracontractual formuladas contra entidades públicas y particulares de manera concurrente.

 

20.             En los Autos 646 y 647 de 2021 esta Corporación analizó la figura del fuero de atracción para dirimir un conflicto entre jurisdicciones. Sobre el particular, la Sala Plena retomó lo desarrollado por el Consejo de Estado y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura respecto del uso de esta figura procesal, advirtiendo que este “no opera de forma automática por el simple hecho de que una entidad pública sea demandada de forma concurrente con sujetos de derecho privado”. Así, para la aplicación del fuero es necesario verificar, en cada caso concreto, que:

 

(1) que los hechos y la causa que fundamentan la eventual responsabilidad de ambos sujetos debían ser los mismos; (2) que los hechos, las pretensiones y las pruebas del caso permitieran inferir que existe una probabilidad «mínimamente seria» de que las entidades estatales fueran condenadas y (3) que el demandante planteara fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal que permitieran concluir, en principio, que las acciones u omisiones de la entidad estatal demandada fueron «concausa eficiente del daño»”[22].

 

21.             En este sentido, la aplicación del fuero de atracción en los asuntos donde concomitantemente figuren como demandadas personas de derecho privado y público está sujeta a que se verifique el factor de conexión, a partir del cual se pueda inferir razonablemente, de cara a las pretensiones y al material probatorio, la existencia de una probabilidad mínimamente seria de que el título de imputación de responsabilidad que se le atribuye a las entidades públicas demandadas sea la concausa eficiente del daño que se reclama y que, en consecuencia, resulte necesario que sean los jueces administrativos quienes conozcan del asunto, aun cuando este debería ser, en principio, de competencia de la jurisdicción ordinaria.

 

22.             Ello es así porque por medio de esta figura se busca garantizar que la asignación de competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo atienda a la realidad de las circunstancias que dieron origen a la controversia, evitando que el demandante pueda escoger el juez de su preferencia con la simple alegación de que una entidad pública pudo haber sido responsable del daño y preservando así el carácter de orden público de las reglas procesales de competencia.

 

5.                 Examen del caso concreto

 

23.             En el asunto objeto de decisión, se cumplen los tres presupuestos de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)                    Presupuesto subjetivo: esta controversia se suscitó entre el Juzgado 010 Laboral del Circuito de Cartagena y el Juzgado 015 Administrativo Oral del Circuito de Cartagena, autoridades que integran distintas jurisdicciones y que declararon su falta de jurisdicción en relación con la controversia.

 

(ii)                  Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de una demanda de reparación directa interpuesta por el señor Rodolfo Palomino Aguirre en contra de Ministerio de Defensa – Armada Nacional – Batallón de Movilidad de Infantería de Marina No. 13, y que se origina en una presunta falla del servicio.

 

(iii)               Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su alegada falta de jurisdicción (ver supra §6 a 12).

 

24.             Superada la exposición previa, la Sala Plena considera que la competencia para conocer el presente asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

25.             En ocasiones previas, la Sala ha aclarado que no es competencia del juez que resuelve el conflicto de jurisdicción “analizar las pretensiones ni segmentar la demanda”[23]. En este sentido, las pretensiones de la demanda de reparación directa promovida por el señor Palomino permiten concluir que:

 

(i)   Se cuestionan las acciones u omisiones en las que presuntamente incurrieron las entidades públicas frente a sus deberes de inspección y vigilancia sobre las obras de construcción realizadas dentro de sus instalaciones, lo cual, a juicio del demandante, denota “una total negligencia del Batallón en lo que respecta a las personas que ingresan a sus instalaciones, así como las que desarrollan trabajos y labores en ella”[24].

(ii) En ese sentido, lo que se censura el demandante es la presunta falla en el servicio de las entidades públicas beneficiarias de la obra de construcción como garantes del cumplimiento y vigilancia de la obra, lo cual enmarca la controversia en el régimen de responsabilidad extracontractual del Estado.

 

26.             De conformidad con lo establecido en el Auto 1517 de 2022, el medio de control de reparación directa resulta procedente para reclamar los daños ocasionados a terceros como consecuencia de la lesión sufrida por un trabajador en un accidente, con independencia de la indemnización de carácter laboral que eventualmente pueda solicitarse. Esto se debe a que la vinculación laboral del afectado es autónoma respecto de la falla del servicio que se alega. En consecuencia, el presente estudio no debe centrarse en determinar la existencia o no de una relación laboral, ya sea con el señor Daniel Colmenares o directamente con el Batallón de Movilidad de Infantería No. 1, pues dicho aspecto no es determinante para definir la competencia de la jurisdicción, dado el título de imputación de responsabilidad extracontractual que se aduce en la demanda.

 

27.             En cuanto al argumento expuesto por el Juzgado Administrativo relativo a que la presunta existencia de un contrato verbal entre el demandante y el señor Daniel Colmenares impone considerar que la competencia correspondía a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, la Sala recuerda que no le corresponde a esta Corporación “declarar la existencia del contrato verbal, toda vez que ello es competencia exclusiva del juez de conocimiento; y en segundo lugar, no es del resorte de la competencia del juez del conflicto determinar la admisibilidad de las pretensiones”[25].

 

28.             A su turno, el Juzgado Laboral estimó que la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se apoya en la configuración del fuero de atracción. Al respecto, baste señalar que, en criterio de esta Sala, dicho fuero no se configura toda vez que, si bien el particular, señor Daniel Colmenares, fue vinculado al proceso como tercero con interés en su resultado, la demanda no se dirige en su contra. Luego, no estamos en presencia concomitante de personas de derecho privado y de derecho público, en calidad de demandadas.

 

29.             En esas condiciones, la Sala Plena concluye que en este caso el Juzgado 015 Administrativo Oral del Circuito de Cartagena es el competente para conocer la demanda de reparación directa instaurada por el señor Rodolfo Palomino Aguirre, hoy fallecido, en contra de Ministerio de Defensa – Armada Nacional – Batallón de Movilidad de Infantería de Marina No. 13, en tanto se acreditaron los presupuestos de los artículos 104 y 140 del CPACA, para asignar la competencia a la jurisdicción contencioso administrativo.

 

30.             Por último, la Sala Plena insta al el Juzgado 015 Administrativo Oral del Circuito de Cartagena para que, en observancia de los principios de celeridad procesal y eficacia en la administración de justicia, asegure la continuidad debida al presente trámite y adopte las medidas necesarias que garanticen su resolución en el menor tiempo posible, teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 9 de septiembre de 2015, es decir, hace más de 10 años.

 

6.     Regla de decisión

 

31.             Reiteración del Auto 713 de 2021. “El numeral 1º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 prevé una cláusula general de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia para conocer las demandas de responsabilidad extracontractual dirigidas de forma exclusiva en contra de una entidad pública, salvo las excepciones previstas por el numeral 1º del artículo 105 de la misma ley”.

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 010 Laboral del Circuito de Cartagena y el Juzgado 015 Administrativo Oral del Circuito de Cartagena, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento de la demanda de reparación directa promovida por quien en vida fuera el señor Rodolfo Palomino Aguirre en contra de Ministerio de Defensa – Armada Nacional – Batallón de Movilidad de Infantería de Marina No. 13, le corresponde tramitarla al Juzgado 015 Administrativo Oral del Circuito de Cartagena.

 

Segundo.                        Por intermedio de la Secretaría General REMITIR el expediente CJU-7143 al Juzgado 015 Administrativo Oral del Circuito de Cartagena para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión al Juzgado 010 Laboral del Circuito de Cartagena y a los demás interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Ausente con permiso

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

Ausente con comisión

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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