TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1876/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conflictos sobre responsabilidad administrativa del Estado por perjuicios causados por entidades públicas
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 1876 DE 2025
Referencia: CJU 7120
Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 004 Administrativo de Neiva y el Juzgado 001 Civil del Circuito de Garzón
Magistrado ponente:
Héctor Alfonso Carvajal Londoño
Bogotá D. C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinticinco (2025)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 31 de enero de 2022, Carlos Vidal González Herrera, actuando como apoderado de Luz Erika Pérez Sánchez, Álvaro Javier Galindo Fajardo, Wendy Vanessa Galindo Fajardo, Yolima Méndez Téllez, Carlos David Muñoz Losada, Ana Isabel Chacón Perdomo, Juan Enrique Muñoz Torres, Javier Dussan Arce, Maria Del Carmen Medina, Paula Mercedes Naranjo Serrano, Maria Nelfa Collazos Muñoz, Jhoan Alexis Lobaton Artunduaga, Carolina Artunduaga Ortiz, Claudia Artunduaga Ortiz, Francisco Javier Hernández Tovar, Milena Mercedes Córdoba Perdomo, Carlos Alberto Muñoz Trujillo, José Luis Losada Ochoa, Juan Camilo Sierra Ibarra, Jonathan Sterling Trujillo, Jhonatan Alfonso Cajares Gutiérrez, Luis Carlos Galvis García, Cristian Camilo Moreno Guacari, Iris Dayana Sánchez Ortiz, Diana Yamile Salazar, presentó una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la empresa EMGESA SA ESP (hoy ENEL COLOMBIA S.A. E.S.P.)[1]. Lo anterior, con la finalidad de que: (i) se declare la nulidad de 29 oficios dictados por la demandada en el año 2019, (ii) se ordene a EMGESA SA ESP darle cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 1.2.2 del artículo 10 de la licencia ambiental del Proyecto Hidroeléctrico El Quimbo (en adelante, PHEQ), (iii) se incluya en el censo de población afectada a los demandantes y se les aplicara el Manual de Compensaciones, y (iv) se condene a la demandada a las costas y agencias en derecho.
2. Como fundamento de la decisión la parte demandante señaló que, mediante la Resolución No. 0899 de 2009, el Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible expidió licencia ambiental al PHEQ[2] y permitió que la demandada lo desarrollara mediante concesión. Bajo este marco, los demandantes presentaron derechos de petición ante EMGESA SA ESP solicitando la realización del censo de la población de los reasentamientos La Nueva Escalereta y San José de Belén Taperas y, su inclusión como población receptora. Sin embargo, la accionada emitió 29 oficios durante el año 2019 en los que negó la solicitud por considerar que los demandantes no reunían las condiciones para considerarlos como afectados por el PHEQ. En consecuencia, presentaron recursos de reposición que posteriormente fueron resueltos desfavorablemente.
3. Una vez realizado el correspondiente reparto al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Neiva, este adelantó varias actuaciones como: (i) la admisión de la demanda[3]; (ii) la admisión del llamamiento en garantía de la Nación Ministerio de Minas y Energía[4], Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (en adelante, ANLA)[5] y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible[6]; y (iii) la celebración de audiencias[7].
4. Sin embargo, el 27 de marzo de 2025, el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Neiva declaró su falta de jurisdicción para continuar tramitando el asunto y remitió el expediente a la Oficina Judicial del municipio de Garzón, para que se realizara el correspondiente reparto entre los Juzgados Civiles de este municipio[8]. Para fundamentar su decisión, acudió a lo dispuesto en los autos 1682 de 2022 y 2010 de 2024 de la Corte Constitucional y, el Auto del 2 de mayo de 2023, dictado por el Tribunal Administrativo del Huila[9]. Estableció que: (i) la demandada es una sociedad cuyos aportes estatales no superan el 50%, motivo por el cual no le es aplicable la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 del CPACA; (ii) al pretenderse la declaratoria de responsabilidad por perjuicios materiales y morales no se aprecia que se estén ejerciendo los derechos que la Ley 412 de 1994 reserva para la jurisdicción de lo contencioso administrativo; (iii) los oficios emitidos por EMGESA SA ESP no son actos administrativos, por lo que la pretensión de inclusión en el censo en realidad se refiere al medio de control de reparación directa[10]; (iv) en relación con los llamamientos en garantía al Ministerio de Minas y Energía, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la ANLA, estos no implican su inclusión como parte en el proceso por lo que tampoco altera la regla de competencia.
5. El 2 de abril de 2025, la demandada presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra del Auto del 27 de marzo de 2025[11]. No obstante, este fue rechazado por la autoridad judicial mediante providencia del 2 de mayo de 2025[12].
6. Una vez efectuado el nuevo reparto, el 20 de agosto de 2025, el Juzgado 001 Civil del Circuito de Garzón rechazó la demanda por falta de competencia, promovió conflicto negativo y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional[13]. Al respecto, resaltó que: (i) al interior del proceso se admitió el llamamiento en garantía que formuló la demandada de la ANLA y los ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Minas y Energía, (ii) estas son entidades estatales del orden nacional y frente a las cuales está relacionada la pretensión objeto de estudio, pues esta se deriva de la resolución en la que se otorgó la licencia ambiental, (iii) en virtud del numeral 1° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y los autos 056 de 2022 y 013 de 2024 de la Corte Constitucional, y dado que las entidades llamadas en garantías son estatales, la competencia corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Agregó que para el momento de los hechos la empresa accionada no estaba conformada en su mayoría por accionistas privados. Finalmente, acudió al principio de la perpetuatio jurisdictionis para señalar que las autoridades judiciales deberán continuar con el trámite de los expedientes bajo su conocimiento desde la admisión de la demanda.
7. El 28 de agosto de 2025, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional[14]. El 7 de octubre de 2025, en sesión virtual, el expediente fue repartido al magistrado ponente[15].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones
8. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[16].
2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones
9. Esta Corporación ha definido el conflicto de jurisdicciones como aquel escenario en el que dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[17].
10. En ese sentido, son tres los presupuestos necesarios para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, a saber: (i) presupuesto subjetivo, es decir, que la disputa se suscite entre, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a jurisdicciones distintas[18]; (ii) presupuesto objetivo, que implica que la controversia suscitada refiera a una causa judicial en curso[19]; (iii) presupuesto normativo: el cual exige que las autoridades hayan manifestado, de manera expresa, los fundamentos legales o constitucionales por los cuales consideran que deben o no conocer de la causa en disputa[20]. Ahora bien, en relación con este último requisito, recientemente esta Corporación dictó el Auto 765 de 2025 en el que unificó las reglas aplicables planteando dos exigencias para su cumplimiento: (i) la argumentación debe ser clara, es decir, contener razonamientos coherentes y comprensibles que permitan identificar los motivos por los cuales el juez rechaza o asume conocimiento del asunto y; (ii) debe ser idónea, en cuanto tenga la capacidad real de convertir la competencia jurisdiccional de las autoridades involucradas.
11. Finalmente, en esta decisión la Corte también aclaró que las decisiones que se limiten a invocar la perpetuatio jurisdictionis como fundamento único no satisfacen la carga argumentativa requerida para trabar propiamente un conflicto, sin perjuicio de que, en determinados casos, sea posible flexibilizar este presupuesto a partir de subreglas jurisprudenciales. En este sentido, no se satisface el elemento normativo cuando la autoridad judicial (i) no plantea argumento alguno o este resulta incomprensible; (ii) presenta argumentos de pura conveniencia; (iii) se limita a exponer hechos sin desarrollar una justificación jurídica; o (iv) se refiere normas o conceptos de naturaleza jurídica sin que estos permitan derivar un argumento para reclamar o rechazar el conocimiento del asunto[21].
12. Descendiendo al caso bajo estudio, esta Corporación encuentra que se cumple con los presupuestos necesarios para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, puesto que:
a. Presupuesto subjetivo: el Juzgado 004 Administrativo de Neiva y el Juzgado 001 Civil del Circuito de Garzón son autoridades judiciales que pertenecen, respectivamente, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil.
b. Presupuesto objetivo: la controversia hace alusión a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por un grupo de personas en contra de la empresa EMGESA SA ESP, la cual se encuentra en curso.
c. Presupuesto normativo: ambas autoridades judiciales señalaron fundamentos normativos y jurisprudenciales para justificar su decisión. El Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Neiva declaró su falta de jurisdicción con fundamento en lo dispuesto en los autos 1682 de 2022 y 2010 de 2024 de la Corte Constitucional y el Auto del 2 de mayo de 2023, dictado por el Tribunal Administrativo del Huila. A su vez, el Juzgado 001 Civil del Circuito de Garzón declaró su falta de jurisdicción con base en el numeral 1° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y los autos 056 de 2022 y 013 de 2024, además de mencionar el principio de la perpetuatio jurisdictionis.
En ese sentido, la Sala estima que la confrontación normativa hecha por el Juzgado 001 Civil del Circuito de Garzón resulta suficiente para acreditar el presupuesto normativo, pues planteó un razonamiento fundado en reglas jurídicas de atribución de competencia.
3. Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de las demandas en contra de actos dictados por entidades públicas sujetas a derecho administrativo. Reiteración de Jurisprudencia[22].
13. En el Auto 1536 de 2025, la Corte resolvió un conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 004 Administrativo del Circuito Judicial de Neiva y el Juzgado 001 Civil del Circuito de Garzón para conocer de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Alexandra Sierra Marín y otros en contra de la empresa EMGESA S.A. E.S.P. En dicha oportunidad, los demandantes señalaron que la demandada había negado su inclusión en el censo de población afectada por el desarrollo del Proyecto Hidroeléctrico El Quimbo.
14. Bajo este marco fáctico, la Corte acudió a la regla de decisión señalada en el Auto 775 de 2021 en la que se indicó que En virtud del Artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los procesos en que se demande la compensación por daños presuntamente ocasionados por una empresa de servicios públicos mixta, cuyo principal accionista es a la vez una empresa de servicios públicos mixta.
15. Además, citó los argumentos allí esbozados. En ese sentido, expuso que, para el año 2021, cuando se dictó el Auto 775, la empresa EMGESA S.A. E.S.P. era una empresa de servicios públicos mixta cuyo principal accionista era, a su vez, una empresa de servicios públicos con capital estatal superior al 50%. Por lo tanto, la Corte la consideró como una entidad pública de acuerdo con lo establecido en el parágrafo del artículo 104 del CPACA.
16. Ahora bien, en el Auto 1536 de 2025, la Corte aclaró que, en la actualidad, la composición de la empresa ENEL Colombia ha sido modificada. En ese sentido, a noviembre de 2025, el Grupo Energía Bogotá S.A. E.S.P., cuenta con una participación accionaria del 42,515% por lo que se trata de una empresa privada[23]. No obstante, la Sala Plena advirtió que los actos demandados habían sido expedidos en el año 2019, motivo por el cual:
[L]a naturaleza jurídica de la entidad emisora de los actos debe analizarse conforme con la situación accionaria vigente al momento de su expedición. En ese sentido, como lo pudo verificar esta Sala mediante auto 1090A de 2021, para el año 2019 la participación accionaria del Grupo Energía de Bogotá, en la empresa demandada, superaba el 50%, lo que lleva a la conclusión de que, para ese entonces, EMGESA S.A. E.S.P., ostentaba la calidad de entidad pública. Por lo tanto, los actos emitidos por esta última para el momento en cuestión están sujetos al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA.[24]
4. Análisis del caso concreto
17. La Sala Plena constata que en el presente caso se presentó un conflicto entre una autoridad de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Juzgado 004 Administrativo de Neiva) y otra de la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado 001 Civil del Circuito de Garzón) de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo analizados en el fundamento jurídico 12 supra.
18. En atención al caso concreto, la Sala considera que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del asunto. Lo anterior, ya que los demandantes cuestionaron 29 oficios dictados en el año 2019 en los que fue negada su inclusión en el censo de afectados como población receptora en el marco del PHEQ. Estas decisiones fueron expedidas en el año 2019, momento para el cual EMGESA S.A. E.S.P era una empresa de servicios públicos mixta.
19. Ahora bien, y tal como se aclaró en el Auto 1536 de 2025, la presente regla de decisión se desarrolló con base en la participación accionaria de la entidad pública de economía mixta. Lo anterior, en tanto, para el momento en que se profirieron los actos administrativos que originaron la controversia, la demandada (EMGESA S.A. E.S.P) era una empresa de servicios públicos mixta cuyo principal accionista era, a su vez, una empresa de servicios públicos con un capital estatal superior al 50% y, en consecuencia, debía ser entendida como entidad pública en los términos del parágrafo del artículo 104 del CPACA.
20. En consecuencia, la Corte remitirá el expediente CJU-7120 al Juzgado 004 Administrativo de Neiva para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a todos los interesados.
5. Regla de la decisión
21. En atención a lo mencionado en el Auto 775 de 2021, reiterado en el Auto 1536 de 2025, En virtud del Artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los procesos en que se demande la compensación por daños presuntamente ocasionados por una empresa de servicios públicos mixta, cuyo principal accionista es a la vez una empresa de servicios públicos mixta.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 004 Administrativo de Neiva y el Juzgado 001 Civil del Circuito de Garzón en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 004 Administrativo de Neiva es la autoridad competente para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Carlos Vidal González Herrera, como apoderado judicial, en contra de la empresa EMGESA SA ESP (hoy ENEL COLOMBIA S.A. E.S.P.).
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-7120 al Juzgado 004 Administrativo de Neiva para que proceda en lo referente a su competencia y comunique la presente decisión al Juzgado 001 Civil del Circuito de Garzón[25], a la parte demandante[26] y a los demás interesados en el proceso.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
Ausente con permiso
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
HÉCTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
Ausente con comisión
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LÓPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, archivo 002EscritoDemandapdf.
[2] El cual, en términos de la parte demandante, es una represa generadora de energía construida con aguas del Río Magdalena en el Departamento del Huila.
[3] Expediente digital, archivo 003AutoAdmiteDemandapdf.
[4] Expediente digital, archivo 002AutoAdmiteLLamadoEnGarantiaAMinMinasYEnergiapdf.
[5] Expediente digital, archivo 002AutoAdmiteLlamadoEnGarantiaAlANLApdf .
[6] Expediente digital, archivo 002AutoAdmiteLlamadoGarantiaAMinAmbiente 1pdf .
[7] Expediente digital, archivos 014AutoFijaFechaAudienciaInicialpdf y 044ActaAudienciaDePruebas20Noviembre2023pdf.
[8] Expediente digital, archivo 70AutoDeclaraFaltaJurisdiccionpdf.
[9] Rad. N° 41001-33-33-007-2019-000249-01.
[10] Al respecto, señaló Se suma a lo anterior, que en el presente asunto emerge una variable a considerar por esta judicatura, y es que la parte actora no pretendió el medio de control de Reparación Directa, sino que decidió presentar la demanda en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, y si bien el mismo fue tramitado bajo esas consideraciones, aprecia esta togada en esta oportunidad que los oficios demandados no son actos administrativos, en la medida en que los mismos fueron emitidos por EMGESA S.A. E.S.P., en cumplimiento a las obligaciones impuestas en la licencia ambiental otorgada, más no en el ejercicio de funciones administrativas, por lo que emerge con claridad que al reclamarse por los demandantes la inclusión en el censo de población afectada con la construcción el PHEQ y el consecuente pago de una compensación, nos encontramos ante una verdadera pretensión de Reparación Directa, aspecto que deberá ser analizado en su momento por la autoridad judicial competente para seguir este proceso. Expediente digital, archivo 70AutoDeclaraFaltaJurisdiccionpdf, p. 3.
[11] Expediente digital, archivo 71RecursoApelacionEnelpdf.
[12] Expediente digital, archivo 73AutoResuelveRecursopdf .
[13] Expediente digital, archivo 005A167AutoRechazaConocimientoNulidadRestablecimientoDerecho2025-00055-00pdf.
[14] Expediente digital, archivo 02CJU-7120 Correo Remisoriopdf.
[15] Expediente digital, archivo 03CJU-7120 Constancia de Repartopdf.
[16] ARTÍCULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[17] Auto 345 de 2018, M.P. Luis Guerrero Pérez.
[18] Por lo tanto, no se tratará de un conflicto de jurisdicción cuando i) no haya multiplicidad de partes, es decir, se trate de una autoridad, ii) una de las partes no ejerza funciones jurisdiccionales o iii) las partes pertenezcan a la misma jurisdicción. Auto 155 de 2019, M.P. Luis Guerrero Pérez.
[19] En consecuencia, no existirá conflicto de jurisdicciones cuando i) la causa judicial no existe o no se encuentra en trámite, ii) la causa no es de carácter jurisdiccional. Auto 155 de 2019, M.P. Luis Guerrero Pérez.
[20] De ahí que, no constituyan conflicto de jurisdicciones aquellos escenarios en los que i) alguna de las autoridades no señaló su rechazo o exigió su competencia para conocer del asunto o ii) alguna de las autoridades se haya basado únicamente en argumentos de conveniencia. Auto 155 de 2019, M.P. Luis Guerrero Pérez.
[21] Corte Constitucional, Auto 765 de 2025.
[22] Consideraciones tomadas del Auto 1536 de 2025, que a su vez reitera lo establecido en el Auto 775 de 2021.
[23] Página web ENEL Colombia: https://www.enel.com.co/es/inversionista/enel-colombia/estructura-organizacional.html
[24] Corte Constitucional, Auto 1536 de 2025.
[25] Correo electrónico: j01cctogarzon@cendoj.ramajudicial.gov.co
[26] Correos electrónicos: cavigo65@hotmail.com