Sentencia A. 1867/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1867/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre declaratoria de existencia de vinculación laboral propia de un empleado público

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

 

 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1867 DE 2025

 

 

Referencia: expediente CJU-6953

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 001 Administrativo de Pasto y el Cabildo Indígena del Resguardo de Túquerres.

 

Magistrado ponente: Héctor Alfonso Carvajal Londoño.

 

 

 

Bogotá D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinticinco (2025)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en virtud de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

 

AUTO

 

1.                 ANTECEDENTES

 

1.                 La IPS indígena Julián Carlosama fue creada mediante Resolución 002 del 15 de febrero de 2000 y está adscrita al Cabildo indígena del Resguardo Indígena de Túquerres[1], de conformidad con el artículo 1 del acta de creación de dicha IPS.

 

2.                 Mediante Auto del 14 de mayo de 2021[2], el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Pasto admitió una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuesta por la señora Mary Yolanda Aucu Espinosa, a través de apoderada judicial, en contra de la IPS indígena Julián Carlosama. El objeto de esta demanda es obtener la declaratoria de nulidad del acto administrativo expedido por dicha IPS el 2 de septiembre de 2019, mediante el cual, se desconoció la existencia de una relación laboral dependiente, continua e interrumpida entre la demandante y la IPS Indígena Julián Carlosama, desde el 1° de febrero de 2010 hasta el 31 de mayo de 2018[3]. Este acto fue emitido en respuesta a reclamación administrativa presentada por la señora Aucu Espinosa el 22 de julio del 2019[4]. 

 

3.                 Como pretensión de la demanda, se solicitó la anulación del acto administrativo referido, la declaración de la existencia de una relación laboral continua e ininterrumpida entre las partes, y el pago por parte de la IPS a la demandante de las sumas de dinero correspondientes a todas las acreencias laborales causadas durante el tiempo que esa relación estuvo vigente[5].

 

4.                 Según el relato de la demanda, la señora Mary Yolanda Aucu Espinosa prestó sus servicios como auxiliar de enfermería en la IPS Indígena Julián Carlosama desde el 1° de febrero de 2010 hasta el 31 de mayo de 2018, cuando esa IPS terminó unilateralmente y sin justa causa la vinculación que existía con la señora Aucu Espinosa[6].

 

5.                 La reclamación administrativa laboral del 22 de julio de 2019 que presentó la Señora Mary Yolanda Aucu Espinosa[7] ante la IPS Indígena Julián Carlosama, fue respondida el 2 de septiembre del mismo año[8], indicando que toda relación entre los comuneros y la IPS se realiza conforme al Reglamento Interno del Cabildo Indígena del Resguardo Indígena de Túquerres, que se rige por la ley propia de la comunidad. Por tal razón, se señaló que la reclamación debía ser resuelta en el marco de la Jurisdicción Especial Indígena (de ahora en adelante JEI), atendiendo al “Manual de Justicia propio del territorio indígena de Túquerres” y al “Reglamento Interno y de Convivencia del pueblo indígena del territorio de Túquerres”[9].

 

6.                 En dicha respuesta[10], la IPS indígena Julián Carlosama explicó que el Reglamento Interno es el instrumento normativo que orienta la actuación de sus autoridades en la resolución de conflictos y que, además, contempla disposiciones específicas para la solución de controversias laborales, garantizando el respeto a los principios de legalidad y los derechos laborales mínimos. En consecuencia, según la respuesta, las controversias laborales entre comuneros y el Cabildo Indígena o sus empresas deben ser resueltos en el ámbito de la JEI. Por lo anterior, la IPS exhortó a la demandante para que acudiera a la JEI, advirtiéndole que la IPS es competente para pronunciarse sobre sus pretensiones.

 

7.                 Adicionalmente, en esa respuesta, el Manual que cita la IPS establece, a partir del Título III, el marco normativo aplicable a las controversias que surjan al interior de la comunidad indígena, incluidas aquellas de naturaleza laboral y contractual. En particular, el artículo 17 del Manual faculta a la JEI para conocer controversias laborales. Asimismo, el artículo 186 extiende dicha jurisdicción a las empresas del cabildo y a sus trabajadores. Finalmente, el artículo 28 y siguientes regulan el procedimiento aplicable para la resolución de cualquier tipo de controversia.

 

8.                 El 9 de febrero de 2022, la IPS Indígena Julián Carlosama contestó la demanda y se opuso a todas las pretensiones e invocó la excepción previa de falta de jurisdicción y competencia[11]. En primer lugar, afirmó que la contratación laboral con la señora Aucu Espinosa fue realizada con fundamento en el código sustantivo del trabajo, por lo que su desvinculación no se realizó a través de un acto administrativo. En segundo lugar, señaló que por tratarse de una empresa perteneciente a la comunidad indígena se presenta un conflicto de competencia entre la jurisdicción ordinaria y la JEI[12]. Y, en tercer lugar, alegó que la vinculación de la señora Aucu Espinosa del mes de febrero de 2010 al mes de febrero de 2016, se dio a través de un contrato de prestación de servicios, por lo que la prescripción extintiva debe analizarse a partir de la fecha de finalización de dicho contrato[13].

 

9.                 Mediante auto proferido el 1 de febrero de 2024, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Pasto resolvió las excepciones previas propuestas y fijó fecha para la realización de la audiencia inicial. En relación con la excepción previa de falta de jurisdicción, el despacho fundamentó su decisión en el Auto 738 de 2022 de la Corte Constitucional, el cual se refirió a la naturaleza jurídica de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS) indígenas. En este auto se citó el artículo 1° del Decreto 4972 de 2007, que establece que las IPS indígenas deben asimilarse a las Empresas Sociales del Estado (E.S.E.) para efectos de contratación en materia de salud. En este sentido, el Juzgado concluyó que la jurisdicción competente para conocer de los conflictos en los que se alega la existencia de un contrato realidad con entidades públicas, como ocurre en el presente caso, es la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

10.             Posteriormente, el 5 de marzo de 2025, el Gobernador y representante legal del Cabildo indígena del Resguardo Indígena de Túquerres, el señor Álvaro Javier Lagos Tobar, presentó escrito en el cual invoca el artículo 246 de la Constitución Política, con el objeto de solicitar que el proceso se traslade a la jurisdicción indígena, advirtiendo que las funciones jurisdiccionales de las autoridades indígenas no se limitan al ámbito penal, sino que cobijan otro tipo de conflictos, como los suscitados en el ámbito laboral.

 

11.             En auto del 14 de mayo de 2025, el Jugado Primero Administrativo del Circuito de Pasto resolvió plantear conflicto positivo de jurisdicción con el Cabildo Indígena del Resguardo de Túquerres[14], con fundamento en la aplicación de los factores que activan la competencia de la JEI, los cuales —sostuvo— han sido desarrollados por la Corte Constitucional en las sentencias C-139 de 1996, T-349 de 1996 y T-254 de 1994. El Juzgado concluyó que, de acuerdo con: i) la territorialidad: los hechos ocurrieron en el municipio de Túquerres y que la IPS, que está adscrita al Cabildo Indígena, se encuentra domiciliada en este territorio; ii) las autoridades y normativa propia, que el Resguardo Indígena de Túquerres cuenta con autoridades tradicionales y un Manual de Justicia Propia. No obstante, el Juzgado indicó que dicho Manual no desarrolla disposiciones específicas ni garantías claras aplicables a conflictos laborales como el caso bajo análisis; iii) la pertenencia étnica de la demandante, que en ningún momento se allegó prueba que permitiera acreditar la pertenencia de la señora Aucu Espinosa al Resguardo indígena, ni tampoco documento que demostrara su inclusión en el censo respectivo; iv) contenido y alcance del conflicto, que las pretensiones de la demanda requieren garantías procesales, protección de derechos ciertos, irrenunciables y vinculados con el régimen laboral público, lo cual escapa al contenido del Manual de Justicia Propia del Resguardo; y v) la capacidad de garantía de derechos, que no encontró que el procedimiento propuesto por el Manual del Resguardo indígena garantice el derecho de contradicción, la imparcialidad, el derecho de defensa y el derecho al trabajo.

 

12.             El 29 de julio de 2025, el Juzgado 001 Administrativo de Pasto remitió el asunto a la Corte Constitucional[15]. Y en reparto efectuado en reunión virtual el 2 de septiembre de 2025, le correspondió el expediente CJU-6953 al despacho del Magistrado Héctor Alfonso Carvajal Londoño, el cual fue enviado por la secretaría general el 3 de septiembre del mismo mes y año[16].

 

13.             A través de auto de pruebas del 19 de septiembre de 2025, el magistrado sustanciador requirió al señor Álvaro Javier Lagos Tobar, Gobernador y representante legal del Cabildo Indígena del Resguardo de Túquerres para que respondiera las siguientes tres preguntas: i) ¿Cuáles artículos del “Manual de Justicia propia del territorio indígena de Túquerres” y del “Reglamento Interno y de Convivencia del pueblo indígena del territorio de Túquerres” resultan aplicables al caso objeto de revisión? ii) ¿Cuál es el procedimiento previsto para el trámite del presente caso? Por favor indicar quién lo instruye, las garantías de imparcialidad, las etapas procesales y los derechos reconocidos a las partes. iii) ¿Cómo, a partir de dichos artículos, se garantizan los derechos de personas no pertenecientes al Cabildo Indígena del Resguardo de Túquerres? Y también requirió a la señora Mary Yolanda Aucu Espinosa para que aclarara si se reconoce como perteneciente al Cabildo indígena del Resguardo de Túquerres.

 

14.             En respuesta del 30 de septiembre de 2025, Álvaro Javier Lagos Tobar, en condición de Gobernador y representante legal del Resguardo Indígena de Túquerres, explicó lo siguiente[17]:

 

¿Cuáles artículos del “Manual de Justicia propia del territorio indígena de Túquerres” y del “Reglamento Interno y de Convivencia del pueblo indígena del territorio de Túquerres” resultan aplicables al caso objeto de revisión? Respondió: “Los artículos se encuentran en el titulo v del reglamento interno, articulo 28 al artículo 36 el cual se denomina “Trámite Procesal”, en cuanto al desarrollo dentro del respectivo proceso a definirse con las autoridades tradicionales correspondientes, Además de la parte sustantiva en donde además de protegerse si fuera el caso mediante decisión favorable a la demandada se reconocerán los pagos pertinentes, incluso una indemnización”.

 

¿Cuál es el procedimiento previsto para el trámite del presente caso? Por favor indicar quién lo instruye, las garantías de imparcialidad, las etapas procesales y los derechos reconocidos a las partes? Respondió: “El proceso lo instruye un tercero en principio denominado abogado indígena o asesor jurídico y si no se llega a un acuerdo conciliatorio será investigado por el consejo mayor de justicia, autoridades tradicionales que nada tienen que ver con el representante legal de la I.P.S INDIGENA JULIAN CARLOSAMA, quien es el gobernador del resguardo, y quien cumple unos principios totalmente diferentes generando garantías de imparcialidad, y si llega a ver sanción se garantizaría por las autoridades el pago de los emolumentos económicas y las sanciones respectivas.”

 

¿Cómo, a partir de dichos artículos, se garantizan los derechos de personas no pertenecientes al Cabildo Indígena del Resguardo de Túquerres? Respondió: “El reglamento interno de Túquerres, garantiza el principio fundamental del debido proceso Art 16 reglamento interno, en igual sentido tanto a las personas indígenas como a las no indígenas en igual medidas, más cuando el acta de creación de la I.P.S indígena la cual se anexo al conflicto de competencias, menciona que todos los trabajadores o quienes estén adscritos a las empresas del cabildo serán investigados o tendrán la faculta de acudir ante la jurisdicción especial indígena.”

 

15.             Por su lado, María Angélica Hernández Montenegro, quien obra como apoderada de Mary Yolanda Aucu Espinosa, respondió el 30 de septiembre de 2025[18]. En el correo electrónico en mención, la señora Aucu Espinoso afirmó que no pertenece al Resguardo Indígena de Túquerres y que no se reconoce como perteneciente al Resguardo Indígena de Túquerres. 

 

 

2.                  CONSIDERACIONES

 

A.    Competencia

 

16.             La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones conforme a lo establecido en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[19].

 

B.     Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

17.             Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[20].

 

18.             De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo que se explican en el siguiente cuadro:

 

 

C.    La Jurisdicción Especial Indígena como expresión del carácter pluriétnico de la Nación (reiteración de jurisprudencia)[24]

 

19.             El artículo 246 de la Constitución Política reconoció que la Jurisdicción Especial Indígena garantiza la diversidad y la autonomía de las comunidades:

 

“Las autoridades de los pueblos indígenas podrán ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitución y leyes de la República. La ley establecerá las formas de coordinación de esta jurisdicción especial con el sistema judicial nacional.”

20.             La Constitución entonces, ordena el respeto al ejercicio de la jurisdicción indígena, la cual tiene normas y procedimientos propios asociados a sus usos y costumbres. Al respecto, existe jurisprudencia de la Corte Constitucional que ha analizado el mandato de respeto y preservación de las prácticas jurisdiccionales de las comunidades indígenas, y ha señalado que el entendimiento de la Jurisdicción Especial Indígena en la jurisprudencia constitucional se basa en el principio de maximización de la autonomía de los pueblos indígenas y la minimización de sus restricciones[25].

 

21.             Sin embargo, el texto constitucional también estableció un condicionamiento expreso para la función jurisdiccional de las autoridades de los pueblos indígenas: que no se contraríen la Constitución ni las leyes de la República.

 

22.             Adicionalmente, el principio de maximización y minimización establece que los límites a la autonomía de la función jurisdiccional de las autoridades de los pueblos indígenas, deben (i) ser excepcionales y (ii) enmarcarse en lo “constitucionalmente intolerable”[26].

 

D.    Factores para la activación de la competencia de la Jurisdicción Especial indígena

 

23.             Con respecto a la relación entre la Jurisdicción Especial Indígena y las demás existentes en Colombia, la Corte Constitucional ha abordado distintas controversias, encontrando fundamental sistematizar unos factores que llevarían a la activación de la competencia jurisdiccional de las comunidades indígenas. Entre las decisiones más importantes que han analizado este asunto, encontramos  las sentencias T-617 de 2010 y C-463 de 2014, en las que la Corte sistematizó los factores así: (i) el personal, (ii) el territorial, (iii) el objetivo y (iv) el institucional[27].

 

24.             El factor personal supone que “(…) cada miembro de la comunidad, por el solo hecho de serlo, tiene derecho a ser juzgado por sus autoridades de acuerdo a sus usos y costumbres”[28]. Y en el Auto 220 de 2025, la Corte advirtió que: “En los procesos de naturaleza diferente a la penal en los que una comunidad busque reclamar el conocimiento del asunto, le corresponde a la autoridad que examina la competencia verificar que el demandado pertenece a la comunidad indígena que reclama el conocimiento”[29].

 

25.             Con respecto a lo anterior y teniendo en cuenta que, en el caso en concreto, la IPS Indígena Julián Carlosama funge como demandada, se aplicará también lo establecido en los Autos 636/2024[30], 2939/23 y 738/22, respecto a la naturaleza jurídica de las IPS Indígenas[31], las cuales, al ser equiparables a las Empresas Sociales del Estado, no se les podría extender el factor personal. Adicionalmente, el Auto 636 de 2024 la Corte Constitucional “(…) corroboró que la naturaleza jurídica de la IPS Indígena Julián Carlosama es de derecho público especial. Esta afirmación se fundamenta en la existencia de la Resolución 002 del 2000 expedida por el Cabildo Indígena del Resguardo de Túquerres en la que se crea la IPS Indígena “Julián Carlosama” entendida como “una Institución Prestadora de Servicios de Salud de naturaleza pública, adscrita al Cabildo Indígena del Resguardo de Túquerres, Nariño e integrante del Sistema General de Seguridad Social en Salud. También, dicha naturaleza se sustenta en lo establecido en el artículo 2º del Decreto 1088 de 1993, el cual señala que las Asociaciones Tradicionales de las Autoridades Indígenas, como el Cabildo Indígena de Túquerres Nariño, son entidades de derecho público especial, los cuales determinan, a su vez, la naturaleza jurídica de las instituciones prestadoras del servicio de salud que estas crean, conforme a lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley 691 de 2001.”

 

26.             El factor territorial implica que los hechos sobre los cuales la JEI reclama la competencia hayan ocurrido dentro del territorio de la comunidad. Lo anterior teniendo en cuenta que las autoridades indígenas sólo pueden ejercer sus funciones jurisdiccionales dentro de este.

 

27.             Al respecto, la Sala Plena ha destacado que “[e]l territorio de las comunidades indígenas es un concepto que trasciende el ámbito geográfico de una comunidad indígena. La Constitución ha considerado que el territorio de la comunidad indígena es el ámbito donde se desenvuelve su cultura”[32], es decir, es un espacio vital donde la comunidad despliega sus costumbres, ritos, creencias religiosas, modos de producción, entre otros.

 

28.             En este sentido, el factor territorial puede tener un efecto expansivo, lo que significa que: “(…) cuando un hecho ocurre por fuera de los linderos geográficos del territorio colectivo, pero culturalmente puede ser remitido al espacio vital de la comunidad, es aconsejable que su juzgamiento se desarrolle por las autoridades indígenas”[33]. Adicionalmente, teniendo en cuenta el Auto 347 de 2025, cualquier valoración que se realice de este presupuesto, necesariamente debe atender el mandato de maximización de la autonomía y de minimización de sus restricciones.

 

29.             El factor objetivo alude a la naturaleza del bien jurídico tutelado, a la pertenencia de su titular a la comunidad indígena vinculada a la controversia y al interés que sobre el mismo tendría dicha comunidad y la sociedad. Para su entendimiento, se han fijado las siguientes subreglas jurisprudenciales[34]:

 

(i)   Interés exclusivo de la comunidad indígena: si el interés jurídico afectado o su titular pertenecen de forma exclusiva a la comunidad indígena, el elemento objetivo sugiere la remisión del caso a la Jurisdicción Especial Indígena.

(ii)  Interés exclusivo de la sociedad mayoritaria: si el interés jurídico afectado o su titular pertenecen exclusivamente a la cultura mayoritaria, el elemento objetivo orienta al juez a remitir el caso a la jurisdicción ordinaria.

(iii) Concurrencia de intereses: si, independientemente de la identidad cultural del titular, el interés jurídico afectado concierne tanto a la comunidad a la que pertenece el actor o sujeto activo de la conducta, como a la cultura mayoritaria, el elemento objetivo “no determina una solución específica.”

(iv) Especial nocividad: cuando la conducta investigada sea de especial nocividad en concepto de la cultura mayoritaria, la decisión no puede ser la exclusión definitiva de la Jurisdicción Especial Indígena. Es necesario efectuar un análisis “más detallado” sobre la vigencia del factor institucional, para asegurarse de que la remisión a la Jurisdicción Especial Indígena no derive en impunidad, o en una situación de desprotección para la víctima.

Con respecto a los conflictos de jurisdicción, en la jurisprudencia de la Corte Constitucional se evidencia que en los autos que resuelven este tipo de conflictos, se analizan todos los fatores de competencia de la JEI, con el objetivo de poder realizar un juicio de ponderación con los resultados obtenidos. En esa medida, cuando la valoración del factor objetivo no sugiere una solución específica, la Corte Constitucional[35] ha explicado que se debe estudiar el factor institucional con mayor rigurosidad, con el propósito de que la remisión del asunto a la JEI no resulte en la vulneración de los derechos de las partes; y para salvaguardar los principios y valores de los intereses involucrados.

 

30.             El factor institucional u orgánico implica verificar la existencia de un sistema de derecho propio con autoridades, usos, costumbres y procedimientos tradicionales, a partir del cual sea posible inferir (i) cierto poder de coerción social por parte de las autoridades tradicionales y (ii) un concepto genérico de nocividad social[36]. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la verificación de este factor debe ser especialmente cuidadosa con el respeto del pluralismo jurídico y el mandato de maximización de la autonomía indígena.

 

31.             De ahí que la constatación del gobierno y del derecho propio de las comunidades no pueda partir ni de la exigencia de una equivalencia automática con la institucionalidad de la sociedad mayoritaria ni de un reclamo por su adaptación identitaria a las estructuras propias del derecho no indígena. Como lo ha indicado esta Corporación, “la sujeción de la jurisdicción especial a la Constitución y la ley es un asunto que debe ser tratado con cautela, toda vez que sostener que dicha sujeción es completa e irrestricta a todas las normas legales significaría dejar vacío de contenido el derecho de los pueblos indígenas a ejercer jurisdicción al interior de sus territorios.”[37] 

 

32.             Por lo anterior, debe identificarse la existencia de (i) autoridades tradicionales y procedimientos establecidos para tramitar el caso ante la Jurisdicción Especial Indígena y (ii) el derecho aplicable[38]. La Sala Plena ha sostenido que el principio de legalidad se materializa en la previsibilidad de las actuaciones de las autoridades indígenas.

 

33.             Por último, el Auto 347 de 2025 menciona que uno de los rasgos característicos de los factores de competencia de la Jurisdicción Especial Indígena es que su estudio se debe adelantar a partir de un análisis ponderado y razonable. Es decir, no existe una formula automática o lista de chequeo según la cual la ausencia de uno de los factores conlleve a una decisión fija sobre la atribución de competencia, sino que, en caso de incumplimiento de alguno de los factores mencionados, el juez debe revisar cuál es la decisión que mejor defiende la autonomía indígena, el debido proceso del acusado y los derechos de las víctimas.

 

E.     Sobre los conflictos positivos de competencia entre la Jurisdicción Especial Indígena y la Jurisdicción Ordinaria Laboral[39]

 

34.             La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha resaltado que la potestad jurisdiccional de las autoridades indígenas no se limita al ámbito penal, pues ésta puede cobijar otro tipo de conflictos en el ámbito laboral, ambiental, educativo, familia, y/o en otros conflictos relativos a la aplicación del derecho propio de la comunidad indígena que no se enmarcarían en ninguna de las especialidades de la jurisdicción ordinaria[40].

 

35.             Sin embargo, la Corte Constitucional también ha reconocido límites al ejercicio de la jurisdicción indígena. Por ejemplo, en la sentencia T-510 de 2020 se afirmó que toda restricción se funda en los principios de la primacía de los derechos fundamentales y de interdicción de la arbitrariedad.

 

36.             Recientemente la Sala Plena ha emitido diferentes decisiones en las que ha analizado procesos laborales y ha asignado la competencia de dichos asuntos a la jurisdicción ordinaria. Por ejemplo, en el Auto 215 de 2023, la Sala concluyó que se incumplía el factor institucional porque la comunidad no demostró que su proceso garantizara los derechos fundamentales de las partes en el proceso judicial. En el Auto 1143 del mismo año, la Corte concluyó que no se acreditaban los factores personal e institucional. En el Auto 2939 del mismo año la decisión de remitir el asunto a la Jurisdicción Ordinaria se fundó en la falta de acreditación del factor institucional, porque existían dudas sobre la participación efectiva de los comuneros demandantes durante el proceso instruido por la Jurisdicción Especial Indígena. También subsistían dudas sobre la capacidad para conocer de juicios en los que se pretende la declaratoria de un contrato realidad. Por último, el Auto 220 de 2025 decidió asignar el conocimiento de la demanda a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por no cumplirse el factor personal, ni el institucional u orgánico.

 

37.             También se han presentado casos en los que la jurisdicción laboral ha entrado en conflicto con la indígena. La Corte se ha pronunciado sobre esto en sede de revisión de fallos de tutela. Un ejemplo de ello es la Sentencia T-009 de 2007; en la cual, la Corte consideró que la decisión judicial había desvalorado la diversidad étnica (i) al imponer una visión occidental sobre los procesos internos de la comunidad y (ii) al considerar que en tanto las normas laborales son de orden público, constituyen un límite a la Jurisdicción Especial Indígena. Por lo anterior, la Sala consideró que: “las normas de carácter laboral a pesar de ser normas de orden público no protegen un valor mayor de superior jerarquía a la diversidad étnica y cultural en este caso ni pueden ser asimiladas a ninguno de los límites señalados”.

 

38.             La Corte también ha indicado que las autoridades indígenas tienen competencia para conocer de asuntos laborales. En los autos 215, 1143 y 1310 de 2023, asociadas a casos de contrato realidad, explicó que i) la potestad jurisdiccional de las autoridades indígenas no se limita al ámbito penal, que ii) los derechos laborales no son susceptibles de disposición por las partes ya que su finalidad es amparar al trabajador como parte débil de la relación laboral, y que iii) las garantías laborales son normas de orden público, las cuales no protegen un valor de superior jerarquía a la diversidad étnica y cultural, pero que constituyen un límite a la Jurisdicción Especial Indígena. 

 

39.             Para resolver los conflictos de competencia entre la Jurisdicción Especial Indígena y la jurisdicción ordinaria, es necesario realizar un análisis conforme a los principios constitucionales aplicables y a los cuatro elementos relevantes: personal, territorial, institucional y objetivo. Con base en estos criterios, la Sala Plena procederá al estudio del caso concreto.

 

F.     Naturaleza jurídica de una IPS indígena

 

40.              En los Autos 738 de 2022 y 636 de 2024, la Corte Constitucional se pronunció sobre la naturaleza jurídica de IPS indígenas y advirtió que son entidades de derecho público especial, al ser instancias, organismos e instituciones de las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas que hacen parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Además indicó que las IPS hacen parte de la red pública, de conformidad con los artículos 25 de la Ley 691 de 2001 y 54 de la Ley 715 de 2001, y se encuentran reguladas por la Ley 100 de 1993, la Ley 21 de 1991, la Ley 60 de 1993, el Decreto 1811 de 1990 y demás normas sobre la materia.

 

41.             Con respecto a este último punto, debe agregarse que las IPS indígenas son del orden distrital o municipal por el ámbito de competencia en la prestación del servicio, y son financiadas por el Sistema General de Participaciones, pues se encuentran integradas a la red pública de prestación del servicio de salud. Por lo anterior, y de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, las IPS indígenas son equiparables a Empresas Sociales del Estado en lo que tiene que ver con contratación en salud[41].

 

G.    Examen del caso concreto

 

42.             En el asunto objeto de decisión, se cumple con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(I)    Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado 001 Administrativo de Pasto y el Cabildo Indígena del Resguardo de Túquerres, como autoridades que integran distintas jurisdicciones y que reclaman el conocimiento del asunto objeto de análisis. Es decir: en el caso concreto nos encontramos ante un conflicto de competencia entre jurisdicciones. 

 

(II)  Presupuesto objetivo: se acreditó la existencia de una causa judicial respecto de la cual dos autoridades reclamaron su competencia. Específicamente, se trata del conocimiento de la demanda instaurada por Mary Yolanda Aucu Espinosa mediante la que solicita que se reconozca la existencia de un contrato de trabajo entre ella y la IPS indígena Julián Carlosama.

 

(III)           Presupuesto normativo: Por una parte, el señor Álvaro Javier Lagos Tobar, Gobernador del Resguardo Indígena de Túquerres, sustentó su reclamo de competencia en el artículo 246 de la Constitución Política, el cual faculta a las autoridades indígenas para ejercer funciones jurisdiccionales. Y por la otra, el Juzgado 001 Administrativo de Pasto, en auto del 14 de mayo de 2025, argumentó que el Cabildo del Resguardo Indígena de Túquerres, a pesar de tener normativa propia, no cuenta con disposiciones específicas ni garantías claras aplicables a conflictos que involucren la nulidad de actos administrativos ni derechos laborales derivados de relaciones contractuales presuntamente encubiertas. Adicionalmente, alegó que no se allegó prueba de que la señora Mary Yolanda Aucu Espinosa pertenece al Resguardo Indígena. Por último, advirtió que no se encontró que el procedimiento propuesto por la jurisdicción indígena contemple garantías que aseguren la debida contradicción, imparcialidad, derecho a la defensa o mecanismos eficaces de protección del derecho al trabajo. Por lo cual, el conocimiento del caso bajo análisis debe permanecer en el Juzgado en mención.

 

43.             A efectos de dirimir este conflicto, esta sala procederá con el análisis de los factores que activan la Jurisdicción Especial Indígena.

 

44.             Factor personal. Frente a la IPS Indígena Julián Carlosama que funge como demandada, esta Sala pudo evidenciar de acuerdo con su acta de creación[42], artículo cuarto, que su objeto es “la prestación del servicio público de salud nivel I de complejidad. En desarrollo de ese objeto prestará los servicios de consulta de medicina general, consulta de odontología general, consulta de enfermería, atención farmacéutica, prevención primaria y promoción de la salud”. Adicionalmente, como ya se expuso previamente, las IPS indígenas son entidades de derecho público especial, integradas a la red pública de prestación del servicio de salud y son equiparables al orden de las Empresas Sociales del Estado[43], tal y como se expuso también el auto 636 de 2024, en donde se dijo literalmente con referencia a la misma IPS Indígena Julián Carlosama: “la demandada es una entidad pública”. Por todo lo anterior, esta Sala concluye que para el caso bajo análisis, el factor personal no se acredita.

 

45.             Factor territorial. Se advierte que los hechos ocurrieron dentro de los linderos del territorio del Resguardo Indígena de Túquerres. Lo anterior porque en la demanda se indicó que la señora Mary Yolanda Aucu Espinosa prestó sus servicios en la IPS Indígena Julián Carlosama, la cual, según escritura pública No. 214 de 1911[44], que define el territorio del Resguardo Indígena de Túquerres, tiene su domicilio y sede administrativa dentro de los linderos de este resguardo. Adicionalmente, dicha IPS tiene jurisdicción en todo el territorio del Resguardo Indígena de Túquerres. Por lo anterior, esta Sala concluye que se encuentra acreditado el factor territorial.

 

46.             Factor objetivo. Sea lo primero advertir que la demandante pretende que se declare la existencia de una relación laboral continua e ininterrumpida entre las partes y el reconocimiento de las correspondientes acreencias laborales. Así pues, en el caso bajo análisis, los intereses jurídicos protegidos por el ordenamiento jurídico colombiano son los derechos al trabajo y a la seguridad social de la señora Aucu Espinosa, y las normas y procedimientos laborales son leyes de orden público que se rigen entre otras, por el Código Sustantivo del Trabajo. Así pues, esta Sala puede constatar que la sociedad mayoritaria tiene interés en este tipo de controversias, el cual se explica en el carácter de orden público de las normas laborales.

 

47.             Sin embargo, esta sala no desconoce el interés que puede asistir al Cabildo indígena del Resguardo Indígena de Túquerres para conocer este asunto. La comunidad indígena tiene un interés actual en juzgar este asunto porque implica definir si la IPS regentada por ella vinculó laboralmente o no a una persona. Por esta razón, esta sala concluye que los intereses jurídicos involucrados afectan tanto los intereses de la sociedad mayoritaria como los de la comunidad indígena, por lo cual el factor objetivo no brinda una solución específica para el caso en concreto. En otras palabras, como el interés jurídico protegido es el derecho al trabajo en el ámbito de la primacía de la realidad, la controversia concierne tanto a la comunidad indígena como a la sociedad mayoritaria y, por esta razón, el factor objetivo no es concluyente para el caso bajo análisis.

 

48.             Factor institucional. Para el análisis de este factor, será fundamental considerar las respuestas brindades por la autoridad indígena a los interrogantes planteados por el magistrado sustanciador, los cuales permiten concluir lo siguiente:

 

(i) Si bien existe un procedimiento para todo tipo de controversias, dentro de las que están las laborales, en el Reglamento interno del Cabildo indígena del Resguardo Indígena de Túquerres no hay una solución para controversias de naturaleza laboral en particular.

 

(ii) De acuerdo al Reglamento Interno del Cabildo, cuando se suscita un conflicto de cualquier naturaleza, el procedimiento que se adelanta será estrictamente oral, pero se dejará constancia escrita de sus actuaciones. Además, se establece un procedimiento desde la solicitud del comunero interesado de dar apertura a un proceso, de la cual debe dejar constancia por escrito el secretario. Luego de esto, la solicitud será remitida al Gobernador quien será el que dispondrá lo que debe seguir. De acuerdo con el artículo 30 del Reglamento, puede haber una remisión al abogado indígena o asesor jurídico del cabildo o a un sabedor propio para que éste, conforme a los usos y costumbres permita la realización de un diálogo entre los implicados con el fin de lograr un acuerdo, el cual debe constar por escrito y con la aprobación del Gobernador.

 

En el caso de que no haya acuerdo, la autoridad propia designará al Consejo Mayor de Justicia, el cual iniciará una investigación. A los implicados se les fija una fecha para que se presenten ante el Cabildo, y durante la investigación se recogen todas las pruebas y declaraciones de testigos.

 

Por último, se programa una Asamblea de Juzgamiento, a la cual se cita a todos los implicados, la autoridad propia y la comunidad. En dicha Asamblea, el Consejo Mayor de Justicia sustenta los hallazgos de la investigación, y después, los intervinientes tienen una sesión con el médico tradicional quien tendrá la misión de aconsejarles. Luego de esto, los implicados serán escuchados en público en descargos, y podrán estar acompañados por una persona representativa de la comunidad que intercederá por ellos. Conforme a todo lo anterior, el cabido toma una decisión. Y en el caso de que los intervinientes no estén de acuerdo con la decisión, podrán intervenir inmediatamente. 

 

Teniendo en cuenta el procedimiento esbozado anteriormente, puede concluirse que (i) existen dudas a propósito de si la demandante, quien no hace parte de la comunidad, está facultada para iniciar el proceso como persona no comunera, teniendo en cuenta que quien da inicio al proceso es el “comunero interesado” mediante una “solicitud”.

 

(ii) no es claro cómo puede acreditarse el cumplimiento del principio de imparcialidad. Lo anterior porque en respuesta a dicho Auto, el gobernador de la comunidad aseguró que es representante legal de la entidad demandada[45] y que el procedimiento es “instruido” por un “abogado indígena”. Sin embargo, en el reglamento se establece que la solicitud del “comunero” será remitida al gobernador, quien “dispondrá lo que debe seguir”. Por ende, en el caso concreto, no hay suficientes elementos que permitan a la Sala Plena acreditar el cumplimiento del principio de imparcialidad.

 

(iii) los intervinientes a pesar de contar con la posibilidad de acudir a la Asamblea de Juzgamiento con un representante de la comunidad, durante todo el proceso que incluye también la investigación, no cuentan con un apoderado o alguien que sepa del funcionamiento de este Reglamento Interno en el Cabildo. Es decir, la señora Aucu Espinosa que no pertenece al Cabildo, solo contaría con la presencia de alguien que representa a la comunidad en la Asamblea de Juzgamiento, pero estaría sola para la interposición de su queja y durante la investigación.

 

(iv) Las decisiones que se adoptan en la Asamblea de Juzgamiento sí pueden ser controvertidas.

 

(v) De acuerdo con el Reglamento y las respuestas remitidas, la sanción podría ser el pago de emolumentos económicos e indemnización (Artículo 36 del Reglamento que habla de todos los correctivos). Sin embargo, a propósito de lo señalado como correctivo en el Reglamento Interno del Cabildo, cabe preguntarse si dichos correctivos son compatibles con la garantía de los derechos laborales que la señora Aucu Espinosa reclama en su escrito de demanda.

 

49.             Así las cosas, puede observarse que en la respuesta al auto de pruebas del Gobernador del Resguardo Indígena de Túquerres y en el Reglamento Interno pueden apreciarse los elementos mínimos que rigen los procedimientos que se adelantan ante dicha comunidad, lo cual demuestra que existe una institucionalidad base. Sin embargo, no se profundizó en dos elementos que para la Corte son relevantes: (i) las garantías de los intervinientes que concurren a los procesos laborales adelantados por la autoridad indígena, y (ii) el contenido real y efectivo que, en términos de prestaciones irrenunciables, según la Constitución y los tratados de derechos humanos, se deben otorgar a los trabajadores (enunciados en el artículo 53 de la Constitución Política de Colombia).

 

50.             Entonces, aunque esta Sala acredita, en principio, la capacidad mínima institucional del Resguardo Indígena de Túquerres para conocer de la controversia, existen dudas frente a la garantía de los derechos fundamentales que se derivan de las relaciones laborales, por las siguientes razones: 

 

Primera: no hay certeza de que la señora Aucu Espinosa –quien no pertenece al Resguardo Indígena de Túquerres y que, por eso, no conocería el Reglamento Interno del Cabildo–, pueda participar activamente en el marco de la investigación y ante la Asamblea de Juzgamiento, con la finalidad de presentar sus pretensiones y pruebas, en especial, en un proceso en el que pretende la declaración de una relación laboral con una entidad adscrita al Resguardo Indígena de Túquerres. 

 

Segunda, no es claro cómo desde este procedimiento del Resguardo Indígena de Túquerres se garantizan los mínimos irrenunciables de los cuales son titulares los trabajadores, de acuerdo con el artículo 53 de la Constitución Política, pues –más allá de indicar cuál sería la autoridad y el procedimiento genérico dispuesto para el trámite de todos los asuntos– no se profundizó en algún elemento adicional en la contestación al auto de pruebas remitido por el magistrado sustanciador.

 

51.             A propósito de esta segunda razón, en el auto 1143 de 2023, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió un conflicto de jurisdicciones propuesto por una autoridad indígena y concluyó lo siguiente: “aunque al Resguardo Indígena [...] no puede exigírsele contar con un aparato institucional similar al de la Jurisdicción Ordinaria, máxime si en ella prima el derecho consuetudinario, tal circunstancia no la excluye del deber de demostrar la disposición y el alcance de todas las herramientas y elementos para proteger los derechos fundamentales que se encuentran en tensión en el proceso judicial. Lo anterior, es determinante cuando se trata de garantías especialmente relevantes para el Estado Social de Derecho, como ocurre con los derechos al trabajo y a la seguridad social, que cuentan con disposiciones concretas de carácter constitucional (CP arts. 25, 48 y 53), no susceptibles de disposición por las partes, pues su fin es el de amparar al trabajador como parte débil de la relación laboral”.

 

52.             Por todo lo anteriormente expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional no encuentra acreditado el factor institucional.

 

53.             Análisis ponderado de los factores de activación de la competencia de la Jurisdicción Especial indígena. En el caso bajo análisis sólo logró acreditarse el factor territorial; el factor personal y el institucional no lograron acreditarse, y el factor objetivo no fue determinante. Por lo tanto, la decisión que mejor satisface el derecho al debido proceso de las partes y que no genera una afectación al pluralismo jurídico ni a la diversidad étnica, es señalar que el Resguardo Indígena de Túquerres carece de jurisdicción para conocer del caso.

 

54.             La Sala debe precisar que la regla de decisión del Auto 636 de 2024 no es aplicable al caso concreto, porque en aquella oportunidad el conflicto interjurisdiccional se trabó entre una autoridad de la Jurisdicción Ordinaria y otra de la Jurisdicción de lo contencioso-administrativo. En esa medida, comoquiera que aquí se trabó entre una autoridad de la Jurisdicción de lo contencioso-administrativo y otra de la Jurisdicción Especial Indígena, es necesario hacer la valoración ponderada de los factores de competencia de esta última. Con todo, las consideraciones de dicho Auto sobre la naturaleza de las IPS indígenas son aplicables al caso, porque, en todo caso, tal es la naturaleza de esas entidades.

 

 

 

RESUELVE

 

 

Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Administrativo de Pasto y el Cabildo Indígena del Resguardo de Túquerres, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 001 Administrativo de Pasto es la autoridad competente para conocer de la demanda instaurada por Mary Yolanda Aucu Espinosa.

 

Segundo: REMITIR el expediente CJU-6953 al Juzgado 001 Administrativo de Pasto para que continúe con el trámite del proceso y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Ausente con permiso

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Con aclaración de voto

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

Ausente con comisión

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA

NATALIA ÁNGEL CABO

AL AUTO 1867 DE 2025

 

 

Referencia: Expediente CJU-6953.

 

Magistrado sustanciador:

Héctor Alfonso Carvajal Londoño

 

 

Estimo necesario aclarar mi voto frente al Auto 1867 de 2025 por la forma en la que la mayoría de la Sala Plena interpretó el elemento personal del fuero indígena en un caso que involucra una controversia laboral entre una persona que no es indígena y una IPS indígena. En mi criterio, la regla sentada por la Sala Plena, relativa a que las IPS indígenas son entidades públicas especiales excluidas del ámbito de competencia de la jurisdicción indígena, tiene la capacidad de excluir del conocimiento de las comunidades todas las controversias que involucran a una IPS que: (i) fue creada por la comunidad que reclama el conocimiento de los hechos; (ii) tiene como misión principal, atender a los miembros de esa comunidad; y (iii) desarrolla sus atenciones en salud conforme a los usos, costumbres y prácticas de medicina tradicional de esa comunidad.

 

A través de esta providencia, la Sala Plena resolvió el conflicto de jurisdicciones que se suscitó entre la jurisdicción especial indígena, representada por las autoridades del Cabildo Indígena del Resguardo de Túquerres y la jurisdicción de lo contencioso administrativo, representada por el Juzgado 001 Administrativo de Pasto para conocer de un proceso que tiene por objeto declarar la existencia de una relación laboral entre las partes y el correlativo pago de todas las acreencias laborales causadas durante su vigencia.

 

En esta decisión, la Corte encontró que concurrían los elementos para la configuración de un conflicto de jurisdicción y concluyó que la justicia de lo contencioso administrativo era la competente para conocer del proceso. Esto, pues: (i) el elemento personal para la activación del fuero indígena no estaría acreditado en razón a que la IPS demandada debe ser comprendida como una “entidad de derecho público especial”, equiparable a una empresa social del Estado y, por tanto, no puede entenderse como parte de la comunidad; y (ii) el elemento institucional tampoco podría entenderse satisfecho, pues la comunidad no demostró cómo permitiría que una persona que no pertenece al cabildo, ejerza sus derechos dentro del proceso, ni tampoco aclaró cómo le permitiría garantizar sus derechos mínimos como trabajador.

 

En el presente caso, comparto la decisión de otorgar la competencia del asunto a la jurisdicción ordinaria en razón a que el elemento institucional efectivamente no puede entenderse cumplido, toda vez que la comunidad no acreditó contar con instituciones que permitieran la participación efectiva de personas que no hacen parte de la comunidad, ni cómo podrían llegar a tener garantizados sus derechos como trabajadores. Con todo, a mi juicio, la manera en la que la Sala Plena abordó el análisis del elemento personal del fuero indígena terminó por cerrar de plano la posibilidad de que, a futuro, las comunidades puedan conocer y resolver demandas que se presenten en contra de entidades que, si bien tienen la naturaleza de entidades públicas, tienen una inescindible relación con la comunidad.

 

Sobre el particular, estimo necesario destacar que, si bien la ponencia sustenta su conclusión en lo expresado en los autos 738 de 2022 y 636 de 2024, lo cierto es que en estas decisiones la Sala Plena únicamente concluyó que las IPS indígenas tienen la naturaleza de entidades de derecho público especial, pero allí no se determinó de ninguna manera que, por esta situación, debería entenderse que pierden su connotación de IPS indígenas y que, por tanto, las demandas contra estas entidades escapan al ámbito de competencia de la JEI.

 

Al respecto, llamo la atención en que, en los autos referidos, la Sala Plena estudió una controversia que involucraba únicamente a las jurisdicciones ordinaria y de lo contencioso administrativo y, por tanto, es razonable entender por qué sería determinante la naturaleza “pública” de la demandada. Con todo, en este caso la situación de facto resulta diferente, pues el hecho de que las IPS indígenas sean de naturaleza pública no tiene la capacidad de desvirtuar que la entidad también tenga la connotación de indígena y, por ello, tenga derecho de ser juzgada conforme a los usos y costumbres de la comunidad que la creó.

 

Es de destacar que la postura sostenida por el pleno de esta Corporación cuenta un problema adicional, pues, como se reconoció en los autos 738 de 2002 y 636 de 2024 (referidos en la decisión), las IPS indígenas tienen la misma naturaleza del cabildo al que pertenecen y, en ese orden de ideas, la regla fijada nos lleva al absurdo de que los cabildos indígenas, en cuanto entidades de derecho público especial, pierden la connotación de “indígenas” cuando son demandadas y, por ello, las comunidades no podrían conocer de demandas que se presenten en su contra.

 

Adicionalmente, la regla propuesta en esta decisión desconoce sin justificación alguna el precedente de la Sentencia T-945 de 2007 en la que la Sala Quinta de Revisión de Tutelas reconoció que, en el marco de una controversia laboral entre una IPS indígena y sus trabajadores, es necesario entender que el elemento subjetivo está acreditado, pues la IPS indígena: (i) hace parte de la comunidad; (ii) fue creada para prestarle servicios a sus miembros; (iii) en ella desempeñan sus servicios miembros de la comunidad; y (iv) las atenciones que presta se dan en el marco de los usos y costumbres de la etnia.

 

En este caso, considero que la Sala Plena debió haber seguido los derroteros fijados en, entre otros, los autos 312 y 347 de 2025 para el estudio de la pertenencia a una comunidad indígena de la entidad demandada y, así, verificar el cumplimiento del elemento personal. En ese sentido, le correspondía a la Sala Plena haber hecho un estudio similar al que se realizó en la Sentencia T-945 de 2007 con el objetivo de determinar si la IPS demandada efectivamente era parte de la comunidad o no, esto es, si fue creada por la comunidad, si aplica sus usos y costumbres y si fue creada para atender principalmente a sus miembros.

 

Estas razones me llevan a aclarar el voto con respecto a las consideraciones expuestas en el Auto 1867 de 2025, adoptado por la Sala Plena de la Corte Constitucional.

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

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