Sentencia A. 1842/25

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

-Sala Plena-

 

AUTO 1842 DE 2025

 

Referencia: expediente T-10.477.327

 

Asunto: solicitud de cumplimiento de la Sentencia SU-277 de 2025

 

Magistrado ponente:

Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, específicamente de las previstas en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política, procede a resolver la solicitud de cumplimiento de la Sentencia SU-277 de 2025.

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.     Hechos que dieron lugar a la expedición de la Sentencia SU-277 de 2025

 

1.                 Clínica Colsanitas S.A., Medisanitas S.A.S. Compañía de Medicina Prepagada, Keralty S.A.S., Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas S.A. y Juan Pablo Rueda Sánchez (en nombre propio y de EPS Sanitas) presentaron acción de tutela contra la Superintendencia Nacional de Salud para amparar los derechos fundamentales al debido proceso, a la libre asociación e igualdad. Por lo anterior, pidieron la suspensión de la Resolución No. 2024160000003002-6 del 2 de abril de 2024, por medio de la cual la accionada ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de EPS Sanitas por el término de un año, así como la intervención forzosa para ejercer la administración de dicha EPS.

 

2.                 Sentencia de primera instancia. El 30 de mayo de 2024, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C. – Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras declaró improcedente la acción de tutela. Como fundamento de su decisión señaló que quienes acudieron a la solicitud de amparo no tenían la capacidad para agenciar los derechos de la persona jurídica afectada, por lo que no estaban legitimadas en la causa por activa. Igualmente, concluyó que contra la resolución objeto de reproche se presentó recurso de reposición y se ejerció el medio de control de nulidad, que resultaba el escenario adecuado para dirimir la controversia. Finalmente, adujo que no se acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

 

3.                 Sentencia de segunda instancia. El 10 de julio de 2024, la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil, Agraria y Rural confirmó el fallo impugnado. Al respecto, indicó que la solicitud de amparo no cumplió con el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, toda vez que los medios de control y las medidas cautelares ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo eran lo suficientemente céleres para controvertir el acto. Además, indicó que no se acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable en la medida en que los argumentos de los actores se referían a situaciones hipotéticas y especulativas.

 

2.     La Sentencia SU-277 de 2025

 

4.                 El 26 de junio de 2025, la Sala Plena de la Corte Constitucional revocó la sentencia de segunda instancia que confirmó la de primera instancia y, en su lugar, amparó el derecho fundamental al debido proceso de los accionantes y de la EPS Sanitas. Dicha sentencia dispuso:

 

“PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 10 de julio de 2024 proferida por la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil, Agraria y Rural que confirmó el fallo del 30 de mayo de 2024 expedido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C. – Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras, que declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por Clínica Colsanitas S.A., Medisanitas S.A.S. Compañía de Medicina Prepagada, Keralty S.A.S., Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas S.A. y Juan Pablo Rueda Sánchez contra la Superintendencia Nacional de Salud. En su lugar, AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso de Clínica Colsanitas S.A., Medisanitas S.A.S. Compañía de Medicina Prepagada, Keralty S.A.S., Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas S.A., Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A.S. y Juan Pablo Rueda Sánchez.

 

SEGUNDO. DEJAR SIN EFECTOS la Resolución No. 2024160000003002-6 del 2 de abril de 2024 que ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A.S. por el término de un año, así como la intervención forzosa para ejercer la administración de dicha EPS; la Resolución 2024100000003060-6 del 10 de abril de 2024 que la corrigió; así como la Resolución 2025320030001947-6 del 1 de abril de 2025, mediante la cual se prorrogó dicha medida de intervención por un año, dictadas por la Superintendencia Nacional de Salud, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.

 

TERCERO. REMITIR, por medio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, esta providencia y sus antecedentes a la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008, para lo de su competencia.

 

CUARTO. Por Secretaría General de la Corte Constitucional, LÍBRESE la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991”.

 

5.                 Una vez acreditada la procedencia de la acción, esta Corte concluyó que la entidad accionada vulneró el derecho al debido proceso de los accionantes y de EPS Sanitas al expedir la resolución acusada, pues interpretó el artículo 114 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero de manera arbitraria, al no tener en cuenta las órdenes impartidas por la Sala Especial de Seguimiento de la Corte Constitucional a la Sentencia T-760 de 2008. En concreto, la providencia indicó que la insuficiencia de la UPC y la falta de reconocimiento oportuno y transferencia de los Presupuestos Máximos tiene impacto transversal en los componentes financieros de la EPS intervenida.

 

6.                 En ese orden, precisó que se había evidenciado una omisión absoluta y determinante por parte de la autoridad accionada, al momento de considerar, valorar y aplicar los autos proferidos por la referida Sala Especial, cuyas órdenes a la Superintendencia Nacional de Salud guardan íntima relación con las causas en que se soportó la toma de posesión y, en concreto, en lo que respecta con el cumplimiento de estándares financieros para operar.

 

3.     Trámite luego de la expedición de la Sentencia SU-277 de 2025

 

7.                 El 4 de agosto de 2025[1], la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió al despacho del magistrado sustanciador un escrito por medio del cual el apoderado de los accionantes solicitó el cumplimiento de la Sentencia SU-277 de 2025.

 

8.                 El 13 de agosto de 2025[2], la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió a ese despacho un memorial mediante el cual Yaki Hortua presentó solicitud de nulidad de la Sentencia SU-277 de 2025.

 

9.                 El 13 de agosto de 2025, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió al despacho del magistrado sustanciador memoriales mediante los cuales la Superintendencia Nacional de Salud, en calidad de accionada, presentó solicitudes de nulidad[3] y aclaración[4] de la Sentencia SU-277 de 2025.

 

10.            El 26 de agosto de 2025[5], el despacho sustanciador ordenó comunicar a la Superintendencia Nacional de Salud la solicitud de cumplimiento presentada por el apoderado de los accionantes.

 

11.            El 29 de agosto de 2025[6], la Superintendencia Nacional de Salud se pronunció sobre la referida solicitud de cumplimiento. Al respecto, manifestó que solicitó la aclaración de la sentencia y que, en consecuencia, no contaba con una directriz clara para el cumplimiento integral de aquella. Alegó que no tenía claridad sobre el alcance de la expresión “dejar sin efectos”, que se usa en la parte resolutiva ni de la forma en que debe adelantar la entrega de EPS Sanitas, pues existe un vacío legal sobre el procedimiento para la entrega de una EPS por orden judicial. Igualmente, expuso que adelantaba gestiones para cumplir la orden contenida en la sentencia, en cuanto a: (i) la elaboración de un procedimiento interno de levantamiento de medidas por orden judicial; y (ii) la construcción del flujograma.

 

12.            Mediante Auto 1484 de 2025[7], la Sala Plena rechazó, por falta de carga argumentativa, la solicitud de aclaración presentada por la Superintendencia Nacional de Salud.

 

13.            Mediante el Auto 1728 de 2025 , la Sala Plena rechazó las solicitudes de nulidad presentadas por la Superintendencia Nacional de Salud, porque no superó los requisitos de legitimación, oportunidad y carga argumentativa[8]; y por  el ciudadano Yaki Hortua, ante el incumplimiento del presupuesto de legitimación.

 

4.     La solicitud de cumplimiento de la Sentencia SU-277 de 2025

 

14.            El solicitante señaló que si bien, por regla general, el juez de primera instancia es el competente para el trámite de cumplimiento de los fallos de tutela, la Sentencia SU-277 de 2025 estableció que la Sala Plena de la Corte Constitucional continuaría con el ejercicio de su jurisdicción luego de proferida dicha sentencia. En ese sentido, estimó que la Corte Constitucional es competente para hacer cumplir el fallo en mención.

 

15.            Asimismo, alegó que esta Corte ha reconocido circunstancias especiales para asumir la verificación del cumplimiento de las sentencias que profiera[9]. Frente a ello adujo que, para el caso concreto, se configura el presupuesto relacionado con la necesidad imperiosa de salvaguardar la supremacía del ordenamiento constitucional.

 

16.            Al respecto, manifestó que la Sentencia SU-277 de 2025 indicó que la falta de consideración y aplicación de lo ordenado en los autos proferidos por la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 implicó la configuración de “una arbitrariedad que desconoció los mandatos constitucionales en cuanto al seguimiento y cumplimiento de órdenes emitidas por la Corte Constitucional para el goce efectivo del derecho a la salud, bajo los cuales debía regir su conducta y, en consecuencia, vulneró de manera grave, el derecho al debido proceso de los accionantes y de la EPS Sanitas”. En ese orden, concluyó que resultaba imperioso asegurar el cumplimiento de la referida sentencia para salvaguardar la supremacía del orden constitucional.

 

17.            Por otro lado, el solicitante sostuvo que la Sala Plena dejó sin sustento jurídico la medida de toma de posesión administrativa sobre la EPS Sanitas. Así, la Superintendencia Nacional de Salud se encuentra obligada a retrotraer la medida y, sin dilación alguna, devolver el control y administración de la EPS a sus accionistas.

 

18.            Señaló que, de acuerdo con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, cualquier tardanza o dilación en el cumplimiento del fallo implica sanciones por desacato, al constituir una violación directa de lo ordenado por la Corte Constitucional y una vulneración del principio de supremacía constitucional.

 

19.            La parte actora indicó que la notificación de la Sentencia SU-277 de 2025 se efectuó el 23 de julio siguiente y que transcurrido un término de 48 horas la entidad accionada debió iniciar las gestiones necesarias para su cumplimiento[10]. Incluso, el apoderado señaló que, el 24 y el 31 de julio de 2025, se presentaron solicitudes de cumplimiento al agente interventor de EPS Sanitas sin recibir contestación al respecto.

 

20.             De acuerdo con lo anterior, el solicitante afirmó que, pese a la claridad, perentoriedad y fuerza vinculante de la Sentencia SU-277 de 2025, ni la Superintendencia Nacional de Salud ni el agente interventor habían desplegado actuación alguna para restituir el control y administración de EPS Sanitas a los accionantes y a su representante legal.

 

21.            Por último, refirió que las solicitudes de nulidad y aclaración que se presentaron sobre el fallo en mención no interrumpían la obligación de cumplir inmediatamente lo dispuesto en él, pues de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional[11], la presentación de tal tipo de solicitudes no da lugar a la suspensión de los efectos de la sentencia ni condiciona su cumplimiento.

 

II.               CONSIDERACIONES

 

22.            La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer la solicitud de cumplimiento presentada en el presente caso, de acuerdo con el artículo 86 de la Constitución y la jurisprudencia constitucional[12].

 

1.     El trámite de cumplimiento de los fallos de tutela

 

23.            En virtud de lo previsto en los artículos 23, 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991^[13], ante el presunto incumplimiento de una decisión proferida en un fallo de tutela, el accionante puede acudir a las autoridades judiciales competentes para asegurar su debida observancia. Para estos efectos, el interesado cuenta con dos instrumentos: (i) el trámite de cumplimiento y (ii) el incidente de desacato, los cuales pueden operar de forma simultánea o sucesiva, pues no se trata de figuras equivalentes.

 

24.            Para su adecuado uso, la jurisprudencia constitucional ha señalado las siguientes características diferenciales de ambos institutos: (i) “la competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se rigen por lo dispuesto en los artículos 23 y 27 del Decreto 2591 de 1991, mientras que la base normativa del desacato se encuentra en sus artículos 27 y 52”; (ii) “el cumplimiento es obligatorio en tanto hace parte de la garantía constitucional, mientras que el desacato es incidental porque se trata de un instrumento disciplinario de creación legal”; (iii) “la responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva -analizar si la orden de amparo se ha cumplido- y la predicable del desacato es subjetiva -sancionar con arresto o multa a quien desatienda las órdenes proferidas en sentencias de tutela-”; (iv) “el cumplimiento es de oficio -aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público-, mientras que el desacato es a petición de la parte interesada”^[14].

 

25.            Esta Corte ha advertido que el trámite del cumplimiento “no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite del desacato es la vía para el cumplimiento”[15]. Ello porque se trata de mecanismos distintos y si bien puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, esto no significa que el incumplimiento solo tenga como posibilidad el incidente de desacato. Además, de forma paralela al cumplimiento de la orden se puede iniciar el incidente de desacato, pero “este no puede desplazar la principal obligación del juez constitucional que consiste en hacer cumplir la orden de tutela”^[16].

 

26.            De este modo, mientras que el trámite de cumplimiento va encaminado a que el juez de tutela haga cumplir el fallo dictado; el incidente de desacato busca la sanción de la persona renuente a cumplir con la orden impartida[17].

 

27.            Si bien estas figuras presentan diferencias, también tienen similitudes: (i) ambas tienen su origen evidente en el incumplimiento de la sentencia de tutela; y (ii) mediante el incidente de desacato, ante la eventualidad de la sanción, se podría conminar al cumplimiento del fallo, lo que, en esencia, es la finalidad del trámite de cumplimiento[18].

 

2.     Competencia de la Corte Constitucional frente al cumplimiento de sus órdenes

 

28.            El artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 dispone que las sentencias proferidas por la Corte Constitucional en el marco de una acción de tutela deben ser comunicadas al juzgado o tribunal de primera instancia para que se realice la notificación del fallo a las partes. De otro lado, esa autoridad deberá verificar el cumplimiento de las órdenes proferidas por esta Corporación y, de ser necesario, implementar las medidas correspondientes para garantizar la efectividad del fallo.

 

29.            En todo caso, existen circunstancias especiales en las cuales la Corte Constitucional se reserva la facultad de verificar, por sí misma, el cumplimiento de sus órdenes. En ese sentido, dicha competencia se activa cuando:

 

“… (i) el juez de primera instancia no adoptó las medidas necesarias para conminar al obligado a la ejecución de la parte resolutiva del fallo de tutela o, cuando las adoptó, pero estas resultaron insuficientes o ineficaces para alcanzar dicho objetivo; (ii) la autoridad desobediente es una Alta Corte, pues la misma no tiene superior funcional que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato; (iii) en presencia de un estado de cosas inconstitucional, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo; o (iv) su intervención sea imperiosa para lograr el cumplimiento del fallo”[19].

 

30.            De este modo, una vez la decisión de la Corte Constitucional se ha comunicado al juez de primera instancia y se encuentra en firme, esta Corporación asume competencia al acreditarse alguno de los presupuestos excepcionales para verificar directamente el cumplimiento de la sentencia[20]. Con todo, como máximo tribunal constitucional, corresponde a la Sala Plena de esta Corte determinar la procedencia y condiciones para garantizar el cumplimiento de sus fallos, lo que puede establecerse en la misma providencia de que se trate.

 

 

3.     Caso concreto

 

31.            Competencia de la Sala Plena. Como se explicó, por regla general la competencia para verificar el cumplimiento de la sentencia de tutela corresponde al juez de primera instancia, pese a lo cual esta Corte, en tanto máximo tribunal constitucional, puede reservarse la verificación del cumplimiento de sus decisiones. En efecto y para lo que corresponde al presente asunto, en la Sentencia SU-277 de 2025 se determinó que la Sala Plena está facultada “para continuar con el ejercicio de su jurisdicción luego de proferida la presente sentencia”, de conformidad con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991.

 

32.            Ello significa que la Sala Plena determinó, desde la aludida sentencia, ejercer la verificación de su cumplimiento, por cuanto la orden en ella contenida se fundamentó en la falta de consideración y aplicación de los autos proferidos por la Sala Especial de Seguimiento de la Corte Constitucional a la Sentencia T-760 de 2008, lo que de suyo implicó la constatación de un incumplimiento por parte de la autoridad accionada respecto de la obligación de ejecutar los mandatos de este Tribunal.

 

33.            No se olvide que el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 dispone que el juez constitucional “mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”. Esta norma es aplicable a la Corte Constitucional cuando ejerce su función como juez de revisión de fallos de tutela y dicta sentencias que naturalmente contienen órdenes. Si bien se trata ciertamente de una competencia excepcional, su ejercicio depende de la valoración específica que realice la Corte, conforme las consideraciones del caso. 

 

34.            Estado de cumplimiento de la Sentencia SU-277 de 2025. Sobre el estado de cumplimiento de la providencia en mención la Sala Plena observa lo siguiente:

 

35.            Como se explicó en los antecedentes, la Corte Constitucional ordenó a la Superintendencia Nacional de Salud “DEJAR SIN EFECTOS la Resolución No. 2024160000003002-6 del 2 de abril de 2024, que ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A.S. por el término de un año, así como la intervención forzosa para ejercer la administración de dicha EPS; la Resolución 2024100000003060-6 del 10 de abril de 2024 que la corrigió; así como la Resolución 2025320030001947-6 del 1 de abril de 2025, mediante la cual se prorrogó dicha medida de intervención por un año, dictadas por la Superintendencia Nacional de Salud, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia” (énfasis del texto original)[21].

 

36.            Lo anterior se fundamentó en que con la expedición de la Resolución No. 2024160000003002-6 del 2 de abril de 2024, así como con la que la corrigió y con la que la prorrogó, la Superintendencia Nacional de Salud vulneró el derecho fundamental al debido proceso de los accionantes y de la EPS Sanitas. De esta manera, la Sala Plena constató que la accionada aplicó de manera arbitraria el artículo 114 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, al no considerar, al momento de expedir la resolución por medio de la cual ordenó la intervención y toma de posesión de EPS Sanitas, los autos proferidos por la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008.

 

37.            El 15 de septiembre de 2025, la Superintendencia Nacional de Salud remitió un memorial[22] a esta Corte en el que explicó que, durante los días 29 de agosto, 2, 3, 4 y 5 de septiembre de 2025, se reunieron representantes de EPS Sanitas, Keralty y de la Superintendencia Nacional de Salud, con la finalidad de efectuar el empalme y entrega de la EPS a sus administradores y accionistas, de acuerdo con lo ordenado en la Sentencia SU-277 de 2025.

 

38.            Asimismo, indicó que, el 5 de septiembre de 2025, se suscribió el acta final de acuerdo con la cual “(…) la administración de la EPS se encuentra en cabeza de sus propietarios y por quienes ellos designaron en la junta directiva del 25 de agosto de 2025”[23]. Para acreditar lo afirmado, se anexaron las respectivas actas[24].

 

39.            En ese orden, se demostró que la Superintendencia Nacional de Salud realizó la entrega de los bienes, haberes y negocios de la EPS Sanitas a sus accionistas y, por ende, trasladó el control de aquella.

 

40.            Así las cosas, la Sala Plena considera que no es pertinente adelantar el trámite de cumplimiento de la Sentencia SU-277 de 2025 solicitado por la parte accionante, por cuanto la Superintendencia Nacional de Salud materializó las órdenes contenidas en aquella providencia y dejó sin efectos los actos administrativos de intervención y toma de posesión censurados, sin que exista un reparo adicional hasta la fecha por parte del peticionario.

 

III.           DECISIÓN

 

41.            En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

RESUELVE

 

PRIMERO. ABTENERSE de adelantar el trámite de cumplimiento de la Sentencia SU-277 de 2025, por las razones expuestas en esta providencia.

 

SEGUNDO. INFORMAR a las partes e intervinientes en el proceso que dio lugar a la Sentencia SU-277 de 2025 que contra la presente decisión no procede recurso alguno.

 

TERCERO. Por medio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, COMUNICAR la presente providencia al solicitante y REMITIR copia de la misma a la Sala Especial de Seguimiento de la Corte Constitucional a la Sentencia T-760 de 2008.

 

 

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

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