TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1815/24
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Sala Plena
AUTO 1815 DE 2024
Referencia: Expediente CJU-6007
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 017 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda y el Juzgado 035 Laboral del Circuito de Bogotá
Magistrado sustanciador:
Antonio José Lizarazo Ocampo
Bogotá D.C., seis (6) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución GNR 161663 del 1 de junio de 2016 a través de la cual la entidad reconoció una pensión de vejez a favor de Jaime Quintero Arboleda bajo los presupuestos de la Ley 33 de 1985. En la demanda se alega que el señor Quintero Arboleda no es beneficiario del régimen de transición, ni le es aplicable la Ley 33 de 1985[1].
2. Le correspondió conocer del asunto al Juzgado 017 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, el cual se pronunció sobre la competencia, mediante Auto del 23 de octubre de 2023. En dicha providencia resolvió declarar falta de jurisdicción por considerar que, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral el conocimiento del proceso[2].
3. Señaló que de conformidad con el numeral 4 del artículo 104 del CPACA, en materia laboral y de seguridad social, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer las controversias y litigios originados en actos o contratos, los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado y, la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. Por su parte, el artículo 2 de la Ley 712 de 2001 determina la competencia general de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. En materia de controversias sobre los servicios de la seguridad social, el artículo 2.4 -modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012- dispone que dicha jurisdicción conocerá las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos[3].
4. Adicionalmente, recalcó que el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 determina que la jurisdicción ordinaria conocerá todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra. Se trata de una cláusula general y residual de competencia que opera cuando no hay una norma especial que atribuya el conocimiento de un proceso a otra jurisdicción[4].
5. Destacó que la Corte Constitucional en los autos 314, 356, 433 y 746 de 2021 determinó que la naturaleza de la vinculación del trabajador, al momento de causar la prestación, determina la jurisdicción competente[5]. Bajo este contexto, señaló:
(i) si al momento de causar la pensión el demandante tuvo la calidad de empleado público y si una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social que le aplica, la jurisdicción de lo contencioso administrativo deberá conocer la controversia.
(ii) la jurisdicción ordinaria conocerá dos tipos de controversias: las relacionadas con la seguridad social de un trabajador oficial cuya pensión es administrada por una entidad pública y conforme con el artículo 2 numeral 5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 2 de la ley 712 de 2001 las referidas a la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad.
6. Frente al caso concreto, advirtió que la accionante solicita la nulidad del acto que ordenó el reconocimiento de una pensión de vejez como quiera que no acredita los requisitos establecidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, respecto al régimen de transición. Bajo este contexto, concluyó que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer este asunto porque si bien la persona de derecho público administra el régimen de seguridad, el demandante no ostentaba la calidad de empleado público al momento de causarse la pensión por vejez, sino de trabajador oficial, cuestión que no es objeto de discusión en los términos de las Resoluciones 192851 de 2019 y 2314 del mismo año[6].
Por lo anterior, ordenó la remisión del expediente a los Juzgados Laborales para lo de su competencia[7].
7. Colpensiones interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación en contra del Auto del 23 de octubre de 2023. El Juzgado 017 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, mediante proveído del 16 de noviembre de 2023, negó el recurso de reposición al considerar que no se presentaron argumentos adicionales a los ya estudiados. Respecto del recurso de apelación señaló que es improcedente, por cuanto el auto que declara la falta de competencia y remite el proceso a jurisdicción ordinaria no es apelable[8].
8. Efectuado el nuevo reparto, le correspondió conocer del asunto al Juzgado 035 Laboral del Circuito de Bogotá. Esta autoridad judicial, el 17 de septiembre de 2024, declaró la falta de competencia para conocer el asunto, propuso un conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el expediente a la Corte Constitucional[9]. Lo anterior, al estimar que el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, como también lo manifestado por el Consejo de Estado[10], el Consejo Superior de la Judicatura[11] y la Corte Constitucional[12], permiten concluir que al juez administrativo le asiste competencia para conocer de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos proferidos por la propia administración, que no provengan de un contrato de trabajo.
9. El 18 de octubre de 2024 a través de la Secretaría General el asunto fue repartido al magistrado sustanciador, y el 22 de octubre de la misma anualidad, el expediente ingresó al despacho[13].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
10. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[14].
2. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver
11. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[15]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[16]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[17]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
12. En el asunto objeto de estudio, la Sala Plena de esta corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Juzgado 017 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda) y otra que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado 035 Laboral del Circuito de Bogotá) -presupuesto subjetivo-; (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda presentada por Colpensiones para que se declare la nulidad de la Resolución GNR 161663 del 1 de junio de 2016 a través de la cual la entidad reconoció una pensión de vejez a favor de Jaime Quintero Arboleda -presupuesto objetivo- y; (iii) el Juzgado 017 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda y el Juzgado 035 Laboral del Circuito de Bogotá, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3, 4, 5, 6 y 8 supra) -presupuesto normativo-.
3. Competencia para conocer controversias relativas al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en su modalidad de lesividad. Reiteración del Auto 316 de 2021
13. Según lo indicado por esta corporación en el Auto 316 de 2021[18], el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a través del cual la administración cuestiona su propio acto administrativo, que creó o modificó una situación particular y concreta, por disposición expresa del legislador, en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, le corresponde exclusivamente a los jueces administrativos[19]. Incluso cuando el acto administrativo verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social, puesto que [ ] por medio de la acción de lesividad se debaten intereses propios de la administración, los cuales deben ser resueltos por el juez administrativo[20].
4. Caso concreto
14. La Sala Plena constata que, en el presente caso, se generó un conflicto entre una autoridad que pertenece a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Juzgado 017 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda) y otra de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado 035 Laboral del Circuito de Bogotá), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo analizados en los numerales 11 y 12 de esta providencia.
15. En concordancia con lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado 017 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Colpensiones con la finalidad de que se declare la nulidad de la Resolución GNR 161663 del 1 de junio de 2016 a través de la cual la entidad reconoció una pensión de vejez a favor de Jaime Quintero Arboleda.
16. Lo anterior, tomando en consideración la regla fijada en el Auto 316 de 2021, y teniendo en cuenta que el medio de control interpuesto por Colpensiones se trata de una acción de lesividad[21], cuyo trámite ha sido dispuesto expresamente en la legislación aplicable a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En efecto, a través de esta medida, la mencionada entidad pretende que se declare la nulidad de los actos administrativos proferidos por Colpensiones. Por lo tanto, se acredita que el conocimiento de este asunto es de competencia exclusiva de los jueces administrativos.
17. En consecuencia, la Sala Plena concluye que el Juzgado 017 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, es la autoridad competente para conocer la demanda que motivó el presente conflicto de jurisdicción. De esta manera, remitirá el expediente a esta autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
III. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Juzgado 017 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda y el Juzgado 035 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado 017 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, conocer de la demanda promovida por Colpensiones.
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6007 al Juzgado 017 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, para lo de su competencia y para que COMUNIQUE esta decisión al Juzgado 035 Laboral del Circuito de Bogotá y a los interesados en este asunto.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
Ausente con comisión
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU 6007. Archivo CC_4781591_demanda.
[2] Expediente digital CJU 6007. Archivo 055RemiteJOrdinariapdf.
[3] Ibidem.
[4] Ibidem.
[5] Ibidem.
[6] Ibidem.
[7] Ibidem.
[8] Expediente digital CJU 6007. Archivo 059NiegaRecursoApelaciónpdf
[9] Expediente digital CJU 6007. Archivo 03AutoConflictopdf
[10] Consejo de Estado, Rad. 2261-15. 02 de febrero de 2017. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez
[11] Consejo Superior de la Judicatura, Rad. 201802775. 31 de octubre de 2018 M.P. Alejandro Meza Cardales.
[12] Corte Constitucional, Auto 1395 de 2024.
[13] Expediente digital CJU 6007. Archivo 03CJU-6007Constancia de Reparto.pdf.
[14] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[15] Corte Constitucional, autos 345 de 2018; 328 de 2019; 452 de 2019 y 041 de 2021.
[16] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[17] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[18] Corte Constitucional, Auto 316 de 2021.
[19] Esta postura de la Corte fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines.
[20] Corte Constitucional, Auto 316 de 2021. En esa oportunidad la Corte analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración. Resaltando que la acción de lesividad es una fórmula garantística que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial en aras de (i) proteger los intereses propios de la administración en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ordenamiento jurídico superior; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración puedan causar perjuicio al patrimonio público los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos.
[21] Debe destacarse que la acción de lesividad no se encuentra expresamente referida en la Ley 1437 de 2011, pero su trámite y contenido se ha desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación y del Consejo de Estado con fundamento, entre otros, en los artículos 97 y 194 de la Ley 1437 de 2011 (Cfr. fundamento jurídico No. 5.1 del Auto 316 de 2021 de la Corte Constitucional).