Sentencia A. 1805/24

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1805/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 AUTO 1805 DE 2024

 

Referencia: expediente CJU-5913

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 002 Laboral del Circuito de Palmira (Valle del Cauca) y el Juzgado 017 Administrativo Oral del Circuito de Cali (Valle del Cauca).

 

Magistrada sustanciadora:

Paola Andrea Meneses Mosquera

 

Bogotá D. C., seis (6) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.             La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones (en adelante, “Colpensiones”), a través de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Elsy Yohana Hurtado Riascos (en adelante, “la demandada”)[1]. Indicó que (i) mediante Resolución SUB 200826 del 27 de julio de 2018, reconoció pensión de sobrevivientes, en un 50%, a la demandada en calidad de compañera permanente de William Alveiro Quiñones y, en un 16,67%, a Sebastián Quiñonez Gómez, a Natalia Quiñonez Gómez y a Johan Sebastián Quiñonez Baldes en calidad de hijos, así como el retroactivo correspondiente^[2]; (ii) contra el mencionado acto administrativo, la señora Aura Lorena Quiñones Palomino presentó recurso de reposición y en subsidio apelación y solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, para lo cual aportó declaraciones extrajuicio que dan cuenta de la convivencia entre ella y el causante; (iii) en Resolución SUB 273640 del 16 de octubre de 2018, Colpensiones resolvió negar la pensión de sobrevivientes a la señora Aura Quiñones, por no encontrarse acreditada la convivencia con el causante.

 

2.            El 22 de octubre de 2018, mediante auto APSUB 3276, Colpensiones inició un proceso de investigación para esclarecer posibles fraudes en el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de Elsy Yohana Hurtado. Así las cosas, a través de la Resolución SUB 20641 del 24 de enero de 2020, revocó parcialmente los actos administrativos SUB 273640 y SUB 200826, decisión que fue recurrida por la demandada; no obstante, Colpensiones a través de la Resolución SUB 64119 del 5 de marzo de 2020 la confirmó íntegramente^[3].

 

3.            Colpensiones señaló que, a pesar de que revocó parcialmente los actos administrativos mencionados, interpone la demanda con ocasión de lo dispuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-182 de 2019, según la cual es necesaria la declaratoria judicial de nulidad con el fin de retrotraer los efectos del acto administrativo “contrario a derecho” y así, recuperar “el pago de lo no debido”. Por lo tanto, solicitó que (i) se declare la nulidad parcial de las Resoluciones SUB 200826 del 27 de julio de 2018 y SUB 273640 del 19 de octubre del 2018 por medio de las cuales, reconoció y ordenó el pago de una pensión de sobrevivientes a favor de Elsy Yohana Hurtado con ocasión a la muerte de William Albeiro Quiñonez Castillo y, (ii) se condene a la demandada al reintegro de los pagos por concepto de mesadas pensionales, retroactivos, aportes a salud e intereses a que haya lugar, así como las sumas reconocidas debidamente indexadas[4].

 

4.            Por reparto,[5] el proceso correspondió al Juzgado 017 Administrativo Oral del Circuito de Cali, autoridad judicial que, mediante auto interlocutorio N°60 del 22 de febrero de 2021, (i) declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y, en consecuencia, (ii) remitió la demanda a los Juzgados Municipales de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples Laborales de Cali, por conducto de la Oficina de Reparto de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali^[6]. Fundamentó su decisión en que el artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, “CPACA”), dispone que la competencia de esa jurisdicción reposa en los asuntos que versen sobre una relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado. Destacó que, de acuerdo con el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, “CPTSS”), la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer “de los conflictos relativos a la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios y las entidades administradoras”[7]. Concluyó que, teniendo en cuenta que el señor ostentaba la calidad de trabajador particular (privado) y la cuantía determinada en el asunto no supera los 20 SMLMV, en el caso concreto los competentes para resolver la demanda son los Juzgados Municipales de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple en la especialidad laboral.

 

5.            En el expediente allegado a esta corporación reposa acta de reparto del 29 abril de 2021, mediante la cual la Oficina Judicial de Reparto – Seccional Cali asignó el asunto al Juzgado 004 Municipal de Pequeñas Causas Laborales de esa ciudad[8]; sin embargo, no se evidenció actuación alguna por parte de dicha autoridad judicial. Además, reposa en el proceso el oficio No. 1018 del 24 de junio de 2021, proferido por el Juzgado 006 Laboral Municipal de Pequeñas Causas de Cali y dirigido a la Oficina de Administración Judicial de Palmira, en el cual se indica que “dando cumplimiento a lo ordenado mediante Auto No. 1160 del 16 de junio del 2021, le remito el expediente de la referencia en medio magnético […], para que sea repartido al Juez Laboral del Circuito de Palmira (Valle) – Reparto y se surta el trámite correspondiente”^[9]. Con todo, no obraba en el sumario acta de reparto alguna que diera cuenta de que el proceso fue asignado al Juzgado 006 Laboral Municipal de Pequeñas Causas de Cali.

 

6.            Con el fin de obtener los elementos probatorios requeridos para adoptar la decisión correspondiente, la magistrada sustanciadora profirió un auto de pruebas el 9 de octubre de 2024[10] y, requirió al Juzgado 004 Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Cali, al Juzgado 006 Laboral Municipal de Pequeñas Causas de Cali y a la Oficina Judicial de Reparto – Seccional Cali, para que brindaran información respecto al trámite impartido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por Colpensiones en contra de Elsy Yohana Hurtado Riascos y allegaran toda la documentación necesaria para sustentar sus respuestas y, en general, cualquier otra prueba que consideraran idónea[11].

 

7.            Del informe rendido por las involucradas, se concluyó que el Juzgado 017 Administrativo Oral del Circuito de Cali envió dos veces el expediente a la Oficina Judicial de Reparto – Seccional Cali[12], lo cual ocasionó que el trámite se asignara (i) al Juzgado 004 Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Cali, mediante acta del 29 de abril de 2021[13] y, (ii) al Juzgado 006 Laboral Municipal de Pequeñas Causas de la misma ciudad, a través de acta que data del 16 de junio de 2021[14].

 

8.            El 24 de enero de 2022, el Juzgado 004 Municipal de Pequeñas Causas (i) inadmitió la demanda que le fue repartida y(ii) concedió el término de 5 días hábiles para subsanar. Una vez vencido el término, la demandante no corrigió, por lo que la autoridad judicial rechazó la demanda[15].

 

9.            Por su lado, el Juzgado 006 Laboral Municipal de Pequeñas Causas de Cali en respuesta al auto de pruebas, señaló que mediante auto 1160 del 16 de junio de 2021, “ordenó la remisión de la demanda al Juez Laboral del Circuito de Palmira- Reparto, para que le diera el trámite correspondiente, al considerar que en el asunto se estructuraba la falta de competencia territorial y por contener asuntos sin cuantía” y que “[u]na vez vencido el término de ejecutoria de dicha providencia, el 24 de junio de 2021, […] procedió con la remisión del expediente a la Oficina de Administración Judicial de Palmira […] reparto, para que fuera asignado entre los jueces laborales del circuito de esa ciudad.”[16]

 

10.        En consecuencia, el asunto fue repartido al Juzgado 002 Laboral del Circuito de Palmira[17], autoridad judicial que en auto del 2 de septiembre de 2024 (i) propuso el conflicto negativo de jurisdicciones, (ii) declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto interlocutorio del 4 de octubre de 2021^[18] y, (iii) ordenó remitir el proceso a la Corte Constitucional^[19]. Argumentó que no es la autoridad competente para conocer del proceso en virtud del principio de inmutabilidad de los actos establecido en el artículo 97 del CPACA, el cual dispone que no es posible revocar de manera unilateral los actos administrativos contrarios a la Constitucional o la Ley, salvo que medie decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Así mismo, resaltó que, mediante el auto 316 del 17 de junio de 2021, la Corte Constitucional señaló que “cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa”[20].

 

11.        El 13 de septiembre de 2024, el Juzgado 002 Laboral del Circuito de Palmira envió el expediente de la referencia a la Corte Constitucional^[21], el cual fue repartido al despacho de la magistrada sustanciadora el 19 de septiembre de 2024. Luego, el 23 de septiembre de 2024, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho^[22].

 

II.   CONSIDERACIONES

 

1.      Competencia

 

12.         La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[23].

 

2.     Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

 

13.        La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 002 Laboral del Circuito de Palmira y el Juzgado 017 Administrativo Oral del Circuito de Cali, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de las Resoluciones SUB 200826 del 27 de julio de 2018 y SUB 273640 del 19 de octubre del 2018, interpuesta por Colpensiones. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (sección II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionadas con asuntos laborales y de la seguridad social (sección II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (sección II.5 infra). 

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de conflictos de jurisdicciones

 

14.        Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[24]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[25], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

15.        La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto por las siguientes razones:

 

(i)          El presupuesto subjetivo se satisface, porque enfrenta a dos autoridades que administran justicia y pertenecen a jurisdicciones diferentes, a saber: (a) el Juzgado 002 Laboral del Circuito de Palmira, que forma parte de la jurisdicción ordinaria y (b) el Juzgado 017 Administrativo de Cali, que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

(ii)        El presupuesto objetivo está acreditado, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de las Resoluciones SUB 200826 del 27 de julio de 2018 y SUB 273640 del 19 de octubre del 2018, la cual debe resolverse por un trámite de naturaleza judicial.

 

(iii)     Se cumple el presupuesto normativo, debido a que las dos autoridades judiciales indicaron los fundamentos jurídicos, constitucionales y legales con base en los cuales consideran que carecen de competencia para conocer el asunto (ver párr. 4 y 10, supra).

 

4.     Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración del Auto 316 de 2021

 

16.        En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional señaló que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, en virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad^[29]), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos^[30]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén “sujetos al derecho administrativo”^[31], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten “intereses propios de la administración”^[32]. Tercero, la acción de lesividad “no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho”^[33], las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 

 

5.     Caso concreto

 

17.        La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho sub examine debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque se trata de una demanda presentada por una entidad pública en contra de actos administrativos propios –acción de lesividad–. En efecto, Colpensiones solicita (i) se declare la nulidad parcial de las Resoluciones SUB 200826 del 27 de julio de 2018 y SUB 273640 del 19 de octubre del 2018 por medio de las cuales, se reconoció y se ordenó el pago de una pensión de sobrevivientes a favor de Elsy Yohana Hurtado con ocasión a la muerte de William Albeiro Quiñonez Castillo; (ii) se condene al demandado al reintegro de los pagos por concepto de mesadas pensionales, retroactivos, aportes a salud e intereses a que haya lugar, con las sumas debidamente indexadas. En consecuencia, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 017 Administrativo Oral del Circuito de Cali y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-5913, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

18.        Regla de la decisión. En virtud de los artículos 97 y 104 del CPACA, el juez de lo contencioso administrativo es el competente para conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos.

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 002 Laboral del Circuito de Palmira y el Juzgado 017 Administrativo Oral del Circuito de Cali, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 017 Administrativo Oral del Circuito de Cali es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra de las Resoluciones SUB 200826 del 27 de julio de 2018 y SUB 273640 del 19 de octubre del 2018.

 

Segundo. - REMITIR el expediente CJU-5913 al Juzgado 017 Administrativo Oral del Circuito de Cali, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 002 Laboral del Circuito de Palmira.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

Ausente con comisión

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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