Auto 1799/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones.
Referencia: Expediente CJU-2150
Conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado sustanciador (E):
HERNÁN CORREA CARDOZO
Bogotá D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política, profiere el siguiente
AUTO
1. El 31 de agosto de 2021[1], la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-, obrando a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió proceso contencioso a fin de obtener la declaratoria de nulidad parcial de las Resoluciones Nos. 017923 del 27 de octubre de 2005[2] y 3504 del 27 de febrero de 2006[3], mediante las cuales el entonces Instituto de Seguros Sociales -Seccional Valle-[4] reconoció una pensión de jubilación en favor del señor Aldemar Vivas Ruiz. Lo anterior, en tanto una solicitud de reliquidación de dicha prestación económica permitió constatar a la entidad que para la correspondiente asignación no se tuvo en cuenta la totalidad de semanas efectivamente cotizadas por el beneficiario. Es así como a título de restablecimiento del derecho aquella pretende la restitución de los valores pagados en exceso por concepto de retroactivo pensional, debidamente indexados[5].
2. Inicialmente, la demanda fue repartida al Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Cali. Sin embargo, mediante auto del 24 de septiembre de 2021[6], este despacho declaró su falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a la jurisdicción ordinaria laboral. Para el efecto, sustentó su decisión en el artículo 2.4. del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[7], pues la controversia presentada se relaciona directamente con un pensionado cuya historia laboral solo demuestra vínculos laborales con empresas del sector privado, lo cual impide la aplicación del supuesto de hecho previsto en el numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[8]. Sumado a ello, indicó que su postura se encuentra reforzada por la sentencia del 28 de marzo de 2019 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado[9].
3. El expediente fue repartido al Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Cali[10], autoridad judicial que, en auto del 24 de marzo de 2022[11], propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó su envío a Corte Constitucional. A su juicio, con base en el contenido de la sentencia de unificación jurisprudencial SU-182 de 2019[12], la Corte Constitucional precisó los efectos de la figura de revocatoria directa prevista en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003[13], en el sentido de establecer que [l]a administración no puede recuperar los dineros que haya girado en una maniobra fraudulenta a través de este mecanismo, sino que debe acudir al juez administrativo, quién (sic) sí es competente para retrotraer todas las consecuencias que ocasionó un acto administrativo contrario a derecho.
4. En correo electrónico del 6 de abril de 2022, la secretaría del Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Cali remitió el expediente a la Corte Constitucional[14].
5. Mediante sesión virtual realizada el 19 de octubre de 2022, la Sala Plena de la Corporación repartió el expediente al magistrado (E) Hernán Correa Cardozo[15]. El 21 de octubre siguiente, fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional -SIICOR-.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones[16], con arreglo a lo previsto en el numeral 11 de artículo 241 de la Carta Política[17].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[18]
2. Esta Corporación ha indicado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[19].
3. En ese sentido, el Auto 155 de 2019[20] precisó que se requiere cumplir con tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:
(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada, cuando menos, por dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[21].
(ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[22].
(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[23].
Acreditar estos presupuestos es una condición necesaria para emitir un pronunciamiento de fondo. De ahí que la Sala Plena deba declararse inhibida cuando advierta que no se cumple con alguna de tales exigencias.
En el asunto de la referencia se cumplen los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
4. Con base en las reglas expuestas, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se satisfacen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de jurisdicción, por las siguientes razones:
(i) Presupuesto subjetivo. Existe una controversia suscitada entre dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones que niegan ser competentes para asumir su conocimiento. Por un lado, se encuentra una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Cali) y, por otro, se encuentra una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Cali).
(ii) Presupuesto objetivo. La Sala Plena advierte la existencia de una causa judicial sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones- promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declare la nulidad parcial de las Resoluciones Nos. 017923 del 27 de octubre de 2005 y 3504 del 27 de febrero de 2006, en las que el extinto Instituto de Seguros Sociales -Seccional Valle- reconoció una pensión de jubilación en favor del señor Aldemar Vivas Ruiz, consecuencia de lo cual, sean restituidos los valores pagados en exceso por concepto de retroactivo pensional.
(iii) Presupuesto normativo. La Sala considera que ambas autoridades judiciales esgrimieron argumentos de índole legal y jurisprudencial para sustentar sus posturas dirigidas a rechazar su competencia para conocer de este asunto. De un lado, el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Cali adujo que no era posible aplicar la regla de competencia prevista en el numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, puesto que la controversia se relacionaba directamente con un pensionado que solo estuvo vinculado con empresas del sector privado, lo que activaba la cláusula de competencia general prevista en el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Adicionalmente, señaló que, al amparo de la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral resolver todas aquellas controversias relativas a la seguridad social. De otro lado, el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Cali sostuvo que la competencia para retrotraer las consecuencias que produce un acto administrativo contrario a derecho está radicada en cabeza de la jurisdicción contenciosa administrativa, conforme con el alcance que del artículo 19 de la Ley 797 de 2003 fijó la Corte Constitucional en la Sentencia SU-182 de 2019.
Asunto objeto de decisión y metodología
5. Advertida la configuración del conflicto negativo entre jurisdicciones, la Corte Constitucional dirimirá la controversia suscitada entre el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado Catorce Laboral de esa misma ciudad. Para este propósito, (i) se reiterará la regla de decisión fijada por la Sala Plena en relación con la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos propios relativos a la seguridad social, y (ii) se resolverá el caso concreto.
Competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos propios relativos a la seguridad social. Reiteración de jurisprudencia[24].
6. A través del Auto 316 de 2021, la Sala Plena de esta Corporación abordó el estudio de un conflicto de jurisdicción suscitado en relación con la competencia para conocer de aquellas demandas que, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentan las entidades que hacen parte de la administración para controvertir actos de su propia autoría. En tal proveído se fijó como regla de decisión que la jurisdicción competente para asumir su conocimiento es la contenciosa administrativa, de acuerdo con lo estipulado en los artículos 97[25] y 104 de la Ley 1437 de 2011.
Lo anterior, teniendo en cuenta en líneas generales que el ordenamiento jurídico brinda un medio de defensa judicial para que las entidades públicas puedan demandar los actos de su propia emisión con miras a salvaguardar el patrimonio público y los derechos colectivos o subjetivos de la administración, a pesar de que el respectivo acto administrativo involucre temas relacionados con seguridad social. Esto se refuerza, además, porque: (i) el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho comprende una habilitación normativa expresa consagrada en los artículos 97 y 138[26] de la Ley 1437 de 2011; (ii) dicha atribución está particularmente dirigida a sujetos determinados como son las autoridades administrativas; y (iii) este cauce procesal les permite impugnar sus actos administrativos, con independencia de que sean o no creadores de situaciones jurídicas particulares y concretas[27].
De esa manera, en el citado auto, reiterado en diversas oportunidades por esta Corporación[28], se dejó en claro que a este tipo de asuntos resulta aplicable la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, de conformidad con la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá las controversias suscitadas por actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
7. Adicionalmente, la Sala Plena de la Corte Constitucional en el Auto 840 de 2021, extendió la regla fijada en el Auto 316 de 2021 en el sentido que consideró que los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada pueden ser demandados por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones. Al respecto, indicó que la subrogación implica el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada.
8. En tal sentido, con base en la cláusula especial de competencia prevista en los artículos los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011 fijó la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones[29].
III. CASO CONCRETO
9. Con fundamento en las consideraciones previas, habrá de resolverse el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre entre el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de la misma ciudad. Para el presente caso, la Sala Plena constató que:
(i) Se generó un conflicto negativo entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Cali) y otra de la jurisdicción ordinaria laboral (Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Cali), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo previamente analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.
(ii) La demanda contenciosa de nulidad y restablecimiento del derecho que suscitó la controversia fue promovida por la Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones- con el propósito de obtener la nulidad parcial de las Resoluciones Nos. 017923 del 27 de octubre de 2005 y 3504 del 27 de febrero de 2006, por obra de las cuales el entonces Instituto de Seguros Sociales -Seccional Valle- reconoció una pensión de jubilación en favor del señor Aldemar Vivas Ruiz.
(iii) Así las cosas, en el presente caso COLPENSIONES demandó un acto administrativo expedido por el Instituto de Seguros Sociales, cuyas obligaciones relativas a los derechos y prestaciones sociales quedaron a cargo de la demandante. En ese entendido, puede considerarse un acto propio relativo a derechos pensionales. Conforme la regla de decisión de los Autos 840 de 2021 y 1288 de 2022, la competencia del asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, en los términos de los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
(iv) En tales condiciones, esta Corporación asignará a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer la demanda, conforme a lo previsto en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Cali para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
Regla de Decisión: Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado Catorce Laboral de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Cali conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones- en contra del señor Aldemar Vivas Ruiz.
SEGUNDO. - REMITIR el expediente CJU-2150 al Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Cali para lo de su competencia y para que comunique la presente providencia al Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Cali y a los demás interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con excusa
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Archivo denominado 05. Acta de reparto.png.
[2] Archivo denominado ANEXOS 2.pdf folios 117-119.
[3] Archivo denominado 01. Demanda.pdf.
[4] De conformidad con el Decreto 2011 de 2012, Colpensiones subrogó las funciones del Instituto de los Seguros Sociales, por lo que cualquier referencia que se haga al Instituto de los Seguros Sociales (ISS) con posterioridad a la entrada en vigencia del Decreto citado, debe entenderse realizada a Colpensiones.
[5] Archivo denominado 01. Demanda.pdf.
[6] Archivo denominado 07. AI No. 560 SEPTIEMBRE 24 DE 2021 RAD. 2021-00174.pdf.
[7] Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: ( ) 4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.
[8] La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: ( ) 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.
[9] Consejo de Estado, -Sección Segunda, Subsección A-. Sentencia del 28 de marzo de 2019. C.P. William Hernández
Gómez. Rad. 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857).
[10] Archivo denominado 09ActaReparto202100478.pdf.
[11] Archivo denominado 10AutoConflictoCompetencia202100478.pdf.
[12] M.P. Diana Fajardo Rivera.
[13] Revocatoria de pensiones reconocidas irregularmente. Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes.
[14] Archivo denominado 02Correo Remisorio y Link.pdf.
[15] Archivo denominado 03CJU-2150 Constancia de Reparto.pdf.
[16] En el diseño original de la Constitución, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones se encontraba a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la referida atribución fue asignada a la Corte. En su momento, este Tribunal determinó que asumiría esta competencia únicamente cuando ( ) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones (Auto 278 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). Con todo, la Corte consideró que era competente para resolver las controversias entre la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y las demás autoridades que administran justicia. Lo anterior, porque la atribución del Consejo Superior de la Judicatura se limitaba a los asuntos que, en algún momento, fueron de su competencia. La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el 13 de enero de 2021. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a esta Corporación decidir la totalidad de los conflictos de jurisdicción.
[17] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[18] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 283 de 2021, 332 de 2020, 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado.
[19] Autos 345 de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y 452 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[20] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[21] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[22] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[23] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[24] En este acápite se retoman las consideraciones contenidas en los Autos 316 de 2021 (CJU-0000489) M.P. Cristina Pardo Schlesinger, 405 de 2021 (CJU-532) M.P. Alejandro Linares Cantillo y 714 de 2021 (CJU-622) M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[25] Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional. PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa.
[26] Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño ( ).
[27] Cfr. Autos 645 de 2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 382 de 2021, M.P. José Fernando Reyes Cuartas; y 391 de 2021, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[28] Puede revisarse el Auto 377 de 2021 M.P. José Fernando Reyes Cuartas; Auto 391 de 2021 M.P. Alejandro Linares Cantillo; Auto 558 de 2021 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar; y Auto 448 de 2022, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera, entre otros.
[29] Auto 1288 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo.