TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1793/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Controversias sobre declaratoria de existencia de una relación de trabajo con una entidad pública cuando las funciones que ejecutó el demandante sean las de trabajador oficial

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1793 DE 2024

 

Ref.: expediente CJU-5849

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Montería y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cereté.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo

 

Bogotá D. C., seis (6) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO.

 

I. ANTECEDENTES

 

1. El 22 de noviembre de 2023, por medio de apoderado judicial, los señores Efraín Manuel Zapa Julio, Elian Andrés Zapa Velásquez, Danilo José Mercado Medina, Vicente Carlos Palma Hoyos, Yeifer Andrés Doria Zapa, Domingo Alberto Hernández Guzmán y Wilfrido Manuel Julio Anaya formularon una demanda ordinaria laboral en contra del municipio de Cotorra (Córdoba) y la Asociación de Municipios del departamento de Córdoba – AMUCÓRDOBA[1].

 

2.  Los actores pretenden con la demanda que el juez declare la existencia de una relación laboral a término indefinido entre ellos y las entidades demandadas durante el periodo comprendido entre el 23 de enero y el 23 de diciembre del 2020[2]. Al respecto, los actores indicaron que las funciones encomendadas consistían en la ejecución de la obra civil para la construcción de la infraestructura de la nueva sede de la Institución Educativa del Paso de las Flores, en la zona rural del municipio de Cotorra, departamento de Córdoba[3]. Consecuentemente, además de solicitar que se declarara la existencia del mencionado contrato laboral y de su terminación sin justa causa, los accionantes pidieron que se condenara a la entidad demandada a reconocerles y pagarles la correspondiente indemnización laboral, el pago de las prestaciones sociales que no percibieron desde el comienzo y hasta la terminación del contrato, las sanciones moratorias del caso y las diferencias salariales que prevé el artículo 129 del Código Sustantivo del Trabajo – CST[4].

 

3. La demanda fue repartida al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cereté el 22 de noviembre de 2023[5]. En auto del 08 de febrero de 2024, esta autoridad judicial –en ejercicio de funciones laborales– declaró su falta de jurisdicción para tramitar el asunto y ordenó su remisión a la Oficina de Apoyo Judicial para reparto entre los juzgados administrativos del Circuito de Montería. De acuerdo con el juez ordinario, si bien los demandantes tienen la calidad de trabajadores oficiales, las entidades demandadas son de naturaleza pública y, en consecuencia, el asunto sería de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Para sustentar dicha afirmación, el juzgado aludió al precedente de la sentencia con radicación 23-001-31-05-001-2021-00009-01, con fecha del 18 de enero del 2023, de la Sala Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior de Montería, según el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo será la competente en aquellos casos en los que el demandante preste sus servicios ante una entidad pública sin que se haya firmado ningún tipo de contrato que conste por escrito [6].

 

4. Efectuado el nuevo reparto, el conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Montería[7]. En auto del 29 de julio de 2024 esta autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción, propuso un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y dispuso la remisión del expediente a la Corte Constitucional. El juez administrativo argumentó que, de acuerdo con lo establecido en los autos 264 de 2021, 378 de 2021 y 2461 de 2023 de la Corte Constitucional, le corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral conocer de los conflictos en los que se solicita la declaratoria de una relación de trabajo con una entidad pública cuya regla general de vinculación sea la de empleado público, siempre que sea posible establecer que las funciones que ejecutó el demandante sean aquellas taxativamente contempladas para quienes tienen la categoría de trabajadores oficiales[8].

 

5. El 26 de agosto de 2024, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Montería remitió el expediente a la Corte Constitucional. En la sesión del 19 de septiembre de 2024 el asunto fue repartido al despacho de la magistrada ponente.

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

Competencia

 

6. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[9].

 

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

 

7. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones^[10]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, pertenezcan a diferentes jurisdicciones y reclamen o rechacen su jurisdicción sobre el asunto; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

 

8. La Sala constata que en el presente caso se configuró un conflicto entre jurisdicciones, pues se reúnen los tres requisitos antes mencionados. En primer lugar, se cumple el presupuesto subjetivo en tanto la controversia se originó entre autoridades judiciales de diferentes jurisdicciones. Por un lado, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Montería, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cereté que hace parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.

 

9. En segundo lugar, se satisface el presupuesto objetivo debido a que la controversia entre ambas autoridades está relacionada con el conocimiento de la demanda ordinaria laboral presentada por los ciudadanos Efraín Manuel Zapa Julio, Elian Andrés Zapa Velásquez, Danilo José Mercado Medina, Vicente Carlos Palma Hoyos, Yeifer Andrés Doria Zapa, Domingo Alberto Hernández Guzmán y Wilfrido Manuel Julio Anaya en contra del municipio de Cotorra (Córdoba) y la Asociación de Municipios del departamento de Córdoba – AMUCÓRDOBA.

 

10. Finalmente, se encuentra acreditado el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales en conflicto expusieron los argumentos jurídicos por los que consideran que carecen de jurisdicción sobre el asunto (cfr., antecedentes 3 y 4).

 

11. Verificada la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, la Sala Plena pasará a dirimir la controversia suscitada entre el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Montería y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cereté.

 

La competencia para conocer las controversias de naturaleza laboral en las que se puede determinar, prima facie, que el demandante desempañaba labores propias de un trabajador oficial. Reiteración del auto 2581 de 2023

 

12. En principio, existen tres normas que determinan la jurisdicción competente para tramitar los conflictos laborales entre los empleados públicos, los trabajadores oficiales y el Estado.

 

13. Tratándose de asuntos correspondientes a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y a la jurisdicción ordinaria, especialidad laboral, de un lado, el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) establece que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer, entre otros, los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado”. Adicionalmente, el artículo 105 de la misma ley establece que dentro de las excepciones de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se encuentran “los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.

 

14. De otro lado, el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS) dispone que la jurisdicción laboral ordinaria conoce, entre otros, de los “conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo” disposición que debe ser entendida en consonancia con el artículo 15 del Código General del Proceso (en adelante, CGP), según el cual: “corresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que, según el artículo 2.2.30.1.1. del Decreto 1083 de 2015, los trabajadores oficiales están vinculados a la administración pública por medio de contratos de trabajo.

 

15. En concordancia con lo anterior, para establecer la jurisdicción competente en las disputas laborales entre particulares y la administración pública, la Corte Constitucional ha determinado que, por regla general, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo conocer de estos casos. Sin embargo, esta competencia se excluye cuando, desde un análisis inicial o prima facie, se evidencia que el demandante cumple funciones propias de un trabajador oficial. La Sala Plena aclara que dicha norma está alineada con lo estipulado en el numeral 4º del artículo 105 del CPACA, el cual excluye la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en conflictos laborales que involucran a entidades públicas y sus trabajadores oficiales. Eso significa que la naturaleza del vínculo del supuesto servidor o trabajador oficial, según el caso, con la respectiva entidad pública determina la jurisdicción competente para tramitar las demandas laborales contra el Estado, como aquellas en las que se plantea como pretensión la declaración de existencia de una relación laboral. 

 

16. Con base en lo anterior, mediante auto 441 de 2022[11], esta Corporación, al resolver un conflicto de competencia entre el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Tunja y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja, estableció que – conforme a los artículos 105.4 del CPACA, 2 del CPTSS y 15 del CGP – la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer las demandas en las que se solicita declarar la existencia de una relación laboral con una ESE donde concurren empleados públicos y trabajadores oficiales, siempre que, prima facie, sea posible establecer que las funciones que desempeñó el demandante fueron propias de un trabajador oficial.

 

17. En el mismo sentido, mediante auto 2581 de 2023[12], la Sala Plena de la Corte Constitucional, al resolver un conflicto de competencia entre a Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Tunja por una demanda de naturaleza laboral muy similar a la del presente caso porque tampoco se precisó en la demanda la vinculación entre las personas demandantes y la entidad demandada, consideró que la especialidad laboral y de la seguridad social de la Jurisdicción Ordinaria es la competente para instruir las controversias judiciales sobre la declaración de existencia de una relación laboral con organismos estatales que vinculan a sus servidores como empleados públicos por regla general, siempre que sea posible establecer, a primera vista, que el demandante ejecutó funciones atribuidas a los trabajadores oficiales.

 

18. En la mencionada providencia judicial, esta Corte consolidó la regla de decisión según la cual la especialidad laboral y de la seguridad social de la jurisdicción ordinaria es la competente para tramitar las demandas en las que se solicita declarar la existencia de una relación de trabajo con una entidad pública cuya regla general de vinculación sea la de empleado público siempre que sea posible establecer, prima facie, que las funciones que ejecutó el demandante sean de aquellas taxativamente contempladas para quienes tienen la categoría de trabajadores oficiales.

 

La calidad de trabajador oficial

 

19. En primera medida, el artículo 292 del Código de Régimen Municipal, Decreto 1333 de 1986, establece explícitamente que los servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.

 

20. Adicionalmente, la jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha sido enfática en que las labores de los trabajadores oficiales son aquellas que están directamente encaminadas a la fabricación, transformación, intervención, reparación o mantenimiento de obras, edificaciones y, en general, infraestructura de carácter público[13]. En particular, según la Sala de Casación “la actividad de los trabajadores oficiales, en torno al concepto de construcción y mantenimiento de “obra pública”, se refiere tanto a las actividades de fabricación, instalación, montaje o demolición de estructura, infraestructuras y edificaciones […]”[14]. 

 

21. Por otro lado, y de acuerdo con lo expuesto anteriormente, para determinar si una persona tiene la condición de trabajador oficial resulta especialmente relevante lo establecido en los autos 314 de 2021[15], 235 de 2023[16] y 202 de 2024[17]. En dichas providencias, la Corte Constitucional estableció que para determinar la calidad de trabajador oficial deben considerarse dos criterios: (i) el criterio orgánico, relacionado con la naturaleza jurídica de la entidad demandada; y (ii) el criterio funcional, que corresponde a la naturaleza del vínculo laboral y las funciones desempeñadas por la persona[18].

 

22. A partir de estos criterios, se concluye que una persona tiene el carácter de trabajadora oficial cuando: (i) presta sus servicios a una entidad pública, incluso si la vinculación se dio mediante una relación de origen legal o reglamentario[19] (criterio orgánico) y, adicionalmente, (ii) sus actividades están relacionadas con la construcción y mantenimiento de obras públicas (criterio funcional).

 

Caso concreto

 

23. El conflicto de jurisdicción que ocupa ahora a la Sala Plena consiste en determinar si el conocimiento del proceso laboral iniciado por los demandantes contra el municipio de Cotorra (Córdoba) y la Asociación de Municipios del departamento de Córdoba – AMUCÓRDOBA, corresponde a la jurisdicción ordinaria o a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

24. Para este efecto, la Sala Plena recuerda que la causa de dicho proceso remite al supuesto vínculo laboral que habría unido a los demandantes con las entidades demandadas del 23 de enero al 23 de diciembre de 2020 y en la que aquellos habrían prestado servicios para la construcción de la infraestructura educativa para el corregimiento de Las Flores, municipio de Cotorra, departamento de Córdoba. En el anterior orden, conforme lo previsto en los antecedentes de esta providencia, es necesario conocer si, en principio, los demandantes tienen o no la condición de trabajadores oficiales; para lo cual se estudiará el cumplimiento de los criterios orgánico y funcional.

 

25. Criterio orgánico: las entidades demandadas son de naturaleza jurídica pública. La naturaleza pública de la entidad territorial demandada, correspondiente al municipio de Cotorra, Córdoba, no deja duda alguna sobre el cumplimiento del criterio orgánico. Por su parte, según consta en la Escritura Pública 191 del 10 de septiembre de 2008 de la Notaría Única de San Pelayo (Córdoba), la Asociación de Municipios del Departamento de Córdoba -AMUCÓRDOBA- es una “entidad administrativa descentralizada de derecho público”, la cual “se regirá por la Constitución Política, el Código de Régimen Municipal, la Ley 1 de 1975, el Decreto 1333 de 1986, la Ley 136 de 1994, la Ley 80 de 1993 y demás normas pertinentes, vigentes y aplicables sobre la materia”[20]. Con lo cual, esta Corte encuentra satisfecho el criterio orgánico.

 

26. Criterio funcional: las funciones desempeñadas por los demandantes, prima facie, corresponden a las de los trabajadores oficiales. En concreto, en el presente asunto los demandantes afirmaron que sus funciones consistían en oficios varios, tales como: “[…] albañil, cavar jarrear bloques pegar bloques y todo lo que tiene que ver con la construcción de un mega colegio en el paso de la flores [sic]” del 23 de enero al 23 de diciembre de 2020[21]. Lo anterior, fue efectuado en el marco del Convenio Interadministrativo CV-INT.007 el cual tenía por objeto “aunar esfuerzos administrativos y financieros para la construcción de la nueva sede de la Institución Educativa del Paso de las Flores, en la zona rural del municipio de Cotorra, departamento de Cotorra”, la cual constituye una obra pública[22]. Así, es claro que, prima facie, las funciones desempeñadas por los demandantes se corresponden con aquellas propias de quienes ostentan la calidad de trabajadores oficiales. Con lo cual, la Corte Constitucional encuentra satisfecho el criterio funcional.

 

27. En consecuencia, se cumplen los requisitos establecidos en el auto 2581 de 2023, así como en los artículos 105.4 del CPACA, 2 del CPTSS y 15 del CGP, por lo que la competencia para conocer este asunto recae en la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. Por ende, como quiera que ninguna de las autoridades involucradas se adscribe a dicha categoría, en aras de garantizar el principio de celeridad que gobierna la administración de justicia¹⁶, se remitirá el expediente a la Oficina de Apoyo Judicial de Córdoba para que sea asignado a una autoridad judicial de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. 

 

28. Regla de decisión. Auto 2581 de 2023. De conformidad con los artículos 105.4 del CPACA, 2 del CPTSS y 15 del CGP, la especialidad laboral y de la seguridad social de la jurisdicción ordinaria es la competente para tramitar las demandas en las que se solicita declarar la existencia de una relación de trabajo con una entidad pública cuya regla general de vinculación sea la de empleado público siempre que sea posible establecer, prima facie, que las funciones que ejecutó el demandante sean de aquellas taxativamente contempladas para quienes tienen la categoría de trabajadores oficiales.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Montería y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cereté, en el sentido de DECLARAR el conocimiento del asunto acá estudiado, promovido por los señores Efraín Manuel Zapa Julio, Elian Andrés Zapa Velásquez, Danilo José Mercado Medina, Vicente Carlos Palma Hoyos, Yeifer Andrés Doria Zapa, Domingo Alberto Hernández Guzmán y Wilfrido Manuel Julio Anaya  en contra del municipio de Cotorra (Córdoba) y la Asociación de Municipios del departamento de Córdoba – AMUCÓRDOBA, le corresponde a los jueces ordinarios laborales (reparto) de Córdoba.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5849 a la Oficina de Apoyo Judicial de Córdoba para que reparta el asunto entre los jueces laborales.

 

Tercero. Por la Secretaría General de esta corporación, COMUNICAR al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Montería y al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cereté, a las partes y a los demás interesados en el proceso.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

Presidente(a) con comisión

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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