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Auto A-1786/23
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Marco normativo y jurisprudencial
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-No aceptar por no haberse acreditado su intervención en la expedición de la norma
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1786 DE 2023
Referencia: Expediente D-15.096
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 11 (parcial), 19 (parcial), 69, 70, 89, 93 (parcial) y 96 (parcial) de la Ley 2277 de 2022.
Magistrada sustanciadora:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D.C., dos (2) de agosto de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en uso de las facultades constitucionales y legales, procede a resolver el impedimento presentado por la Procuradora General de la Nación, quien solicita ser relevada del deber de rendir concepto en el presente juicio de constitucionalidad.
I. ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 241.4 de la Constitución Política, el ciudadano Juan Manuel López Molina demandó la inconstitucionalidad de los artículos 11 (parcial), 19 (parcial), 69, 70, 89, 93 (parcial) y 96 (parcial) de la Ley 2277 de 2022, Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones. Lo anterior, por la supuesta vulneración de los artículos 58, 95.9, 157, 158, 160, 169, 338 y 363 de la Constitución Política.
2. Inicialmente, la demanda fue inadmitida en Auto del 23 de enero de 2023. Sin embargo, luego de la subsanación, la Magistrada sustanciadora resolvió admitirla mediante Auto del 14 de febrero de 2023, únicamente en relación con: (a) el parágrafo 6° del artículo 11 (parcial) por violar los principios de legalidad y certeza del tributo -artículo 338 de la Constitución Política-; (b) los preceptos 69 y 70 por vulnerar los principios de consecutividad e identidad flexible previstos en los artículos 157 y 160 de la Constitución Política- y (c) los artículos 89, 93 (parcial) y 96 (parcial) de la Ley 2277 de 2022 por quebrantar el principio de unidad de materia. La acusación contra el parágrafo 1 del artículo 19 de la Ley 2277 de 2022 se rechazó.
3. Por tanto, (i) ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República y al Presidente del Congreso; así como a los ministros de Justicia y del Derecho, de Hacienda y Crédito Público, y al Director de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN.; (ii) invitó a participar a diversas instituciones académicas y organizaciones; (iii) fijó en lista el asunto con el objeto de que cualquier ciudadano o ciudadana la impugnara o defendiera; y (iv) corrió traslado a la Procuradora General de la Nación para que rindiera su concepto.
4. En escrito dirigido a la Corte Constitucional el 13 de abril de 2023, la Procuradora General de la Nación, Margarita Cabello Blanco, manifestó su impedimento para rendir concepto sobre la constitucionalidad de la disposición demandada. Esto, por considerar que se encuentra incursa en la causal consistente en haber intervenido en la expedición de la norma acusada. Al respecto, sostuvo que como consta en los Diarios Oficiales 51.286 y 51.334, en mi otrora condición de Ministra de Justicia y del Derecho, participé en la elaboración y suscripción de los Decretos Legislativos 560 y 772 de 2020, cuya vigencia es prorrogada por el artículo 96 de la Ley 2277 de 2022, es decir, por una de las disposiciones demandadas en el proceso de la referencia.[1]
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
5. De acuerdo con la jurisprudencia en la materia y lo dispuesto en el artículo 98 del Reglamento Interno de esta Corporación,[2] la Corte Constitucional es competente para resolver los impedimentos presentados por los magistrados del tribunal, los conjueces y el Procurador General de la Nación. En este último caso, respecto del ejercicio de la función constitucional de rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad.[3]
2. La causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma demandada. Reiteración de jurisprudencia[4]
6. Los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991 establecen las siguientes causales taxativas de impedimento y recusación: (i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; (ii) haber intervenido en su expedición; (iii) haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; (iv) tener interés en la decisión y (v) tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, con el demandante.
7. Salvo la causal de tener interés en la decisión, todas las causales de impedimento y recusación son objetivas. Al respecto, la Corte ha sostenido que esta distinción es importante, pues mientras en la primera el examen tiene como punto de partida un juicio de valor, en las segundas, lo que se demuestra es la ocurrencia de un hecho concreto y objetivo.[5]
8. Ahora bien, la Sala Plena se ha pronunciado en varias oportunidades sobre la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma demandada. Sobre el particular, ha indicado que dicha causal se configura cuando, efectivamente, se demuestra que existió una participación de la autoridad comprometida en el proceso de formación, en las etapas o en los debates que antecedieron a la aprobación de la norma sometida a control.[6]
3. Análisis del caso concreto: se rechaza el impedimento dado que la Procuradora General de la Nación no intervino en la expedición de la norma objeto de control
9. En esta ocasión, la Procuradora General de la Nación alegó la configuración de la causal objetiva de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma acusada. De manera puntual, afirmó que, en su antigua condición de Ministra de Justicia y del Derecho, participó en la elaboración y suscripción de los decretos legislativos 560 y 772 de 2020, cuya vigencia es prorrogada por el artículo 96 de la Ley 2277 de 2022.
10. En este punto, la Sala Plena comienza por recordar que las causales de impedimento son de interpretación restrictiva, lo que proscribe su aplicación por analogía y con ello se evitan lecturas extensivas que vayan más allá de los escenarios previstos por el ordenamiento jurídico para apartar a un funcionario.[7]
11. Al respecto, es importante señalar que la Corte ya ha rechazado manifestaciones de impedimento de la Procuradora General frente a las demandas en que se cuestionan preceptos que retoman normas proferidas por el poder Ejecutivo en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Esto por cuanto que la participación dentro del trámite de un decreto legislativo no es equiparable ni extensible automáticamente al análisis de constitucionalidad que recae sobre una norma posterior del Legislador. Veamos:
Auto 1553 de 2022:[8] La participación de la Procuradora en el trámite y expedición del Decreto 806 precitado puede corroborarse en el Diario Oficial 51.335 y en la suscripción del Decreto en calidad de Ministra de Justicia y del Derecho. Sin embargo, tal participación no se produjo en ningún momento del trámite legislativo de la Ley 2213 de 2022 que es el objeto de censura en esta ocasión.// En efecto, la Procuradora manifestó su concepto respecto de un decreto expedido en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y que por lo mismo tenía vocación transitoria. Sin embargo, la ley que se cuestiona tiene por objeto darle permanencia a tal Decreto, cuestión sobre la que no se ha pronunciado la Procuradora. En conclusión, dado que la manifestación de la Procuradora no se enmarcada en las causales reconocidas, no se encuentra fundada su solicitud de impedimento.
Auto 1593 de 2022:[9] La Procuradora Margarita Cabello Blanco no participó en el trámite legislativo de la Ley 2155 de 2021, que es la demandada en el proceso de la referencia, sino en los Decretos 639, 677 y 815 de 2020. Incluso si la Ley 2155 de 2021 trata sobre programas o instituciones previamente reguladas por los Decretos 639, 677 y 815 de 2020, la disposición normativa acusada en este proceso no se limita a reproducir las previsiones contenidas en tales decretos, sino que tiene por objeto ampliar la vigencia del Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF) establecida en los decretos mencionados, además con las precisiones allí contempladas. La Procuradora Margarita Cabello Blanco no intervino en la expedición de esta normativa sobre ampliación del referido periodo de vigencia del PAEF. Por tanto, no está incursa en la causal.
Auto 650 de 2023:[10] [L]a intervención de la cabeza del Ministerio Público en la producción de los Decretos 560 y 772 de 2020 ocurrió dentro del contexto de la Pandemia del Coronavirus Covid-19, que ameritó la expedición de norma excepcionales por parte del Ejecutivo. Así, aún si en gracia de discusión se aceptara que el objeto de la demanda de la referencia versa directamente sobre el contenido material de dichos decretos, el cambio del contexto entre el momento en el que los mismos fueron expedidos y el momento actual, permite que el concepto de la Procuradora no esté afectado por las consideraciones que, para el efecto, pueda haber tenido al momento de su producción en 2020.
12. Siguiendo esta orientación, la Sala Plena rechazará el impedimento manifestado por la Procuradora General. Es cierto que la funcionaria Margarita Cabello Blanco, en su otrora calidad de Ministra de Justicia y del Derecho, participó en el trámite y expedición de los decretos legislativos 560[11] y 772[12] de 2022. Así consta en los diarios oficiales correspondientes.[13] También es cierto que dichos decretos de emergencia fueron prorrogados por el artículo 96 de la Ley 2277 de 2022, ahora demandada.
13. Sin embargo, ello no es razón suficiente para apartar a la Procuradora General de la Nación del proceso que hoy estudia la Corte por las siguientes razones: (i) la participación en los decretos legislativos no es trasladable automáticamente a otras normas que retomen parcialmente tales disposiciones de emergencia; (ii) el artículo 96 de la Ley 2277 de 2022 busca extender en el tiempo la vigencia de los citados decretos legislativos, cuestión sobre la que no se ha pronunciado específicamente la Procuradora General de la Nación y en cuya decisión de prórroga no participó; (iii) el mencionado artículo 96 de la Ley 2277 de 2022 no se limita a reproducir las previsiones contenidas en los decretos legislativos, sino que condiciona su prórroga en el tiempo e introduce algunas excepciones en su alcance.[14]
14. En conclusión, dado que la manifestación de la Procuradora General de la Nación no se enmarca en los términos taxativos y precisos de las causales de impedimento reconocidas, se rechazará su solicitud y se levantará la suspensión de términos dentro del expediente de la referencia.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR INFUNDADO, con base en las razones expresadas en esta providencia, el impedimento manifestado por la Procuradora General de la Nación, Margarita Cabello Blanco, para emitir concepto dentro del expediente D-15.096.
SEGUNDO.- Por Secretaría General, LEVANTAR la suspensión de términos del artículo 48 del Decreto 2067 de 1991 para que la Procuradora rinda el concepto correspondiente.
Notifíquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Procuradora General de la Nación. Escrito de impedimento del 13 de abril de 2022, pág. 2. Cita original con pies de página.
[2] El artículo 98 del Acuerdo 02 de 2015 dispone: Todos los asuntos de constitucionalidad de que conoce la Corte Constitucional se someterán, en lo que hace a impedimentos y recusaciones, a las causales y al trámite consagrados en el Capítulo V del Decreto 2067 de 1991, en lo pertinente. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, al no existir una disposición particular en el ordenamiento jurídico a la cual remitirse para resolver los impedimentos planteados por el Procurador, lo procedente, para el efecto, es aplicar la norma transcrita, la cual excluye la posibilidad de remisión frente a otros regímenes normativos.
[3] Al respecto, se puede consultar el Auto 015 de 2020. M.P. Alejandro Linares Cantillo. En esta oportunidad, la Sala reiteró que, aunque las causales de impedimento y recusación de los magistrados de la Corte Constitucional también se predican del Procurador General de la Nación, esto no significa que se trate de exigencias de igual intensidad o rigor. Lo anterior, por cuanto: (i) la función del Procurador es la de rendir concepto en relación con la constitucionalidad de las disposiciones sometidas a control de la Corte y no la de intervenir en la decisión sobre su constitucionalidad, función que compete exclusivamente a la Corte; (ii) el concepto rendido por el Procurador no es vinculante para la Corte a la hora de decidir sobre la constitucionalidad de las disposiciones, no obstante el importante rol que le atribuye la Constitución al Procurador en el trámite de los procesos de control de constitucionalidad, conforme al diseño participativo y deliberativo de tales procesos; y (iii) no se trata de una regulación expresa acerca del régimen de impedimentos y recusaciones aplicable al ejercicio de su función de conceptuar en los procesos de control de constitucionalidad.
[4] Este capítulo retoma las consideraciones presentadas por la Sala Plena en el Auto 049 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Ver también Auto 183 de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[5] Autos 418 de 2017. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 013 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y 154 de 2006. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[6] Auto 418 de 2017. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[7] Las causales de impedimento y recusación deben ser objeto de una interpretación restrictiva, lo que excluye su extensión teleológica o las analogías. Auto 218 de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera. En el mismo sentido, Auto 1012 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[8] M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[9] M.P. Natalia Ángel Cabo.
[10] M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[11] Por el cual se adoptan medidas transitorias especiales en materia de procesos de insolvencia, en el marco del Estado de Emergencia, Social y Ecológica.
[12] Por el cual se dictan medidas especiales en materia de procesos de insolvencia, con el fin de mitigar los efectos de la emergencia social, económica y ecológica en el sector empresarial.
[13] Diario Oficial 51.286 de 15 de abril de 2020 y Diario Oficial 51.334 de 3 de junio de 2020, respectivamente.
[14] Puntualmente, el artículo 96 de la Ley 2277 de 2022 señala lo siguiente: Los Decretos Legislativos 560 y 772 de 2020 y sus decretos reglamentarios quedarán prorrogados hasta el treinta y uno (31) de diciembre de 2023, con excepción del parágrafo 3 del artículo 5o, el Título III del Decreto legislativo 560 de 2020, y el Título III del Decreto legislativo 772 de 2020.