Sentencia A. 176/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-176/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 176 DE 2025

 

 

Referencia: expediente CJU-6224

                         

Asunto: conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 019 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 048 Administrativo del Circuito de Bogotá

 

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

 

AUTO

 

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.       Hechos. A través de apoderado judicial, la señora Andrea Yolima Ruiz Martínez inició medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Convida EPS-S en liquidación, con el fin de que se declare que entre la demandante y la EPS existió una relación laboral (contrato realidad). La señora Ruiz Martínez, solicitó que se declare que adquirió la calidad de trabajadora oficial y se ordene el reconocimiento y pago de todas las acreencias laborales y prestaciones que se hayan causado en ese periodo, así como la indexación de la condena, el pago de costas y agencias en derecho por parte de la entidad demandada.

 

2.       Para fundamentar sus pretensiones, la accionante manifestó que estuvo vinculada a través de contratos de prestación de servicios de forma consecutiva desde el 13 de marzo de 2017 hasta el 08 de junio de 2020, periodo en el que desempeñó sus labores en el área de cuentas médicas de la EPS.

 

3.       El Juzgado 019 Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia. El proceso fue asignado al juzgado de la referencia, el cual, mediante Auto del 14 de enero de 2022 inadmitió la demanda para que la demandante allegara un nuevo poder que contuviera las pretensiones de la demanda y remitiera las pruebas documentales enunciadas en el expediente pero que no se adjuntaron[1]. El apoderado presentó la subsanación de la demanda, en la cual manifestó que la forma del poder no era un requisito para admitir o inadmitir la demanda. Sin embargo, adjuntó un nuevo poder ajustado a las observaciones hechas por el juzgado; en cuanto a las pruebas documentales mencionó que, al momento de presentar la demanda, el aplicativo correspondiente no permitió subir todas las pruebas y por ello se allegaban en el escrito de subsanación[2]. El Juzgado en comento mediante Auto del 07 de marzo de 2022 decidió admitir la demanda y correr traslado de esta a Convida EPS-S en liquidación para efectos de su contestación[3].

 

4.                  Mediante Auto del 24 de agosto de 2023, el Juzgado citó a las partes a audiencia de conciliación, de decisión de excepciones previas, saneamiento y fijación del litigio y decreto de pruebas[4]. No obstante, a través de Auto del 9 de abril de 2024, el Juzgado en referencia declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó la remisión del mismo a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo [5].

 

5.                  Para el Juzgado, como lo pretendido en la demanda es la declaratoria de un contrato realidad entre las partes, siendo una de ellas, la EPS Convida en liquidación, una empresa industrial y comercial del Estado (EICE), se debe seguir lo dispuesto por la Corte Constitucional en Auto 492 de 2021, que determinó que cuando se discute la existencia o reconocimiento de un vínculo laboral y el consecuente pago de acreencias laborales, es necesario determinar si el contrato que unió al demandante con la entidad pública tiene una naturaleza distinta al que se suscribió y es de tipo laboral, tarea que solo puede adelantar el juez de lo contencioso administrativo al ser el llamado a determinar si la labor contratada podía o no cumplirse con personal de planta, o si requería de conocimientos especializados. Lo anterior, en concordancia con el artículo 104 numeral 2, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

 

6.                  El Juzgado 048 Administrativo del Circuito Bogotá declaró su falta de competencia. En Auto del 10 de diciembre de 2024, la referida autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción para conocer del caso, planteó conflicto negativo de competencia y remitió el asunto a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto suscitado[6]. Lo anterior, fundamentado en el artículo 104 numeral 4 del CPACA que establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se ocupa de los litigios que surgen con ocasión de las controversias jurídicas entre el Estado, sus servidores públicos y sus administrados, así como de las controversias de seguridad social en los que estén involucradas entidades públicas.

 

7.                  Aunado a lo anterior, el juzgado se refirió al Auto 441 de 2022 de la Corte Constitucional, en el que se decidió que, de conformidad con el artículo 105 numeral 4 del CPACA, en concordancia con el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (CPTSS) y el artículo 15 del  Código General del Proceso (CGP), la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer demandas en las que se solicita declarar la existencia de una relación laboral con una empresa social del Estado (ESE), donde concurren empleados públicos y trabajadores oficiales. Para el juzgado, si bien el auto en mención hacía referencia a las empresas sociales del Estado, los argumentos expuestos en este son aplicables a otras entidades públicas donde existan trabajadores oficiales, pues lo que define la jurisdicción que debe conocer del proceso es la naturaleza de las funciones que ejecutó el demandante. Así pues, al verificarse en el caso concreto que las funciones desarrolladas por el actor eran propias de un trabajador oficial vinculado mediante contrato de trabajo, el juzgado concluyó que era la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral la que debía conocer del asunto.

 

8.                  El juzgado trajo a colación el Auto 1528 de 2024 de la Corte Constitucional para reforzar su argumento, pues en esta providencia la corporación  señaló que la Jurisdicción Ordinaria Laboral era la competente para instruir demandas en las que se solicitara la declaración de existencia de una relación laboral con una entidad pública, encubierta por la contratación a través de intermediarios, siempre que su regla general de vinculación laboral fuera la de los trabajadores oficiales y no pudiera desvirtuarse, a primera vista, ese parámetro de vinculación. Así, el juzgado consideró que, si bien en el caso concreto la prestación del servicio no se dio a través de contratos suscritos con intermediarios, lo cierto era que debía aplicarse la regla contenida en dicha providencia según la cual debe verificarse el tipo de vinculación que tuvo el presunto servidor con el Estado y las funciones que desempeñó en la entidad, para luego contrastarla con la relación general de vinculación de la EPS.

 

9.                  El 19 de diciembre de 2024, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional[7]. Mediante sesión virtual del 21 de enero de 2025 fue repartido al despacho y el 23 de enero del mismo año se le remitió para su sustanciación[8].

 

 

II.      CONSIDERACIONES

 

 

1.       Competencia

 

10.             De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[9], la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

2.       Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Reiteración Auto 155 de 2019

 

11.             Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[10]. En Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, respectivamente: subjetivo, objetivo y normativo[11]. La Sala observa que se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Esto, ya que dos autoridades de jurisdicciones distintas declararon su falta de competencia para conocer el proceso, existe una causa judicial que suscitó la controversia y ambas autoridades judiciales citaron disposiciones normativas para sustentar su falta de competencia[12].

 

3.       Naturaleza jurídica de EPS Convida en liquidación

 

12.             La Asamblea Departamental de Cundinamarca mediante Ordenanza 026 del 22 de agosto de 1995 resolvió que la CAJA DE PREVISION SOCIAL DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA, establecimiento público del orden departamental, fungiera como entidad promotora de salud- EPS. Posteriormente, a través del Decreto Departamental No. 03171 del 16 de noviembre de 1995 fue modificada su denominación social por ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD CONVIDA – EPS’S CONVIDA. Más adelante, mediante Ordenanza No. 05 del 22 de julio de 2004, se modificó su razón social a ENTIDAD ADMINISTRADORA EN REGIMEN SUBSIDIADO “A.R.S CONVIDA” y fue transformada a empresa industrial y comercial del departamento de Cundinamarca. Finalmente, la Ordenanza No. 05 del 1 de junio de 2007, modificó el nombre de la entidad por ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DEL REGIMEN SUBSIDIADO EPS’S CONVIDA (hoy en liquidación) sin modificar su naturaleza jurídica[13].

 

4.       La competencia para conocer de la existencia de una relación laboral, que se considera encubierta a través de la suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado, es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración del Auto 492 de 2021

 

13.             Mediante Auto 492 de 2021, la Corte Constitucional señaló que la competencia para conocer de las demandas que se presenten en contra de las entidades públicas que persiguen la declaración de un contrato realidad presuntamente encubierto por la suscripción consecutiva de contratos de prestación de servicios corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En esa oportunidad, la sala  consideró que los fundamentos fácticos y jurídicos de este tipo de demandas, así como sus pretensiones, se dan en el marco de un litigio en el que se cuestiona la legalidad de los contratos de prestación de servicios celebrados con una entidad pública y ello implica que la competencia sea de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo al ser la autoridad encargada de conocer sobre contratos estatales y determinar, para casos como el concreto, si el vínculo celebrado es de carácter estatal o es un mero contrato laboral, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 104, inciso primero y numeral 2 de la Ley 1437 de 2011.

 

14.             Igualmente, la Corte señaló que, en estos casos, no resulta viable aplicar la regla que se utiliza para definir la autoridad judicial competente para conocer de las controversias suscitadas entre el Estado y los trabajadores oficiales o empleados públicos, toda vez que su aplicación está sujeta a que exista certeza sobre la naturaleza de un vínculo contractual o legal y reglamentario. En ese sentido, el examen que se debe adelantar cuando se pretende la declaratoria de un contrato realidad es, precisamente, la existencia de ese tipo de relación laboral.

 

15.             Regla de decisión. Reiteración del Auto 492 de 2021. “La Corte determina que, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso-administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.”

 

5.       Caso concreto

 

16.             En el presente caso, la Sala Plena determina que la competencia para conocer el presente caso recae en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esto, porque en aplicación de la regla de decisión fijada en el Auto 492 de 2021, en el caso concreto la demanda está dirigida a obtener el reconocimiento de un contrato realidad, presuntamente encubierto con la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios celebrados entre la demandante y Convida EPS-S en liquidación, empresa industrial y comercial del Estado del orden departamental. En efecto, la parte actora señaló que durante más de 3 años ininterrumpidos trabajó para Convida EPS en liquidación y desempeñó sus labores en el área de cuentas médicas de la entidad mediante contratos de prestación de servicios que, presuntamente, camuflaban una relación laboral subyacente.

 

17.             Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala Plena concluye que, en virtud de la regla de decisión precitada, la autoridad judicial competente para conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho formulada por la señora Andrea Yolima Ruiz Martínez contra Convida EPS-S en liquidación, es el Juzgado 048 Administrativo del Circuito de Bogotá.

 

 

III.   DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 019 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 048 Administrativo del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 048 Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido.

 

SEGUNDO. Por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-6224 al el 048 Administrativo del Circuito de Bogotá para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique lo pertinente a los interesados.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Ausente con permiso

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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