Sentencia A. 1754/24

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1754/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es una entidad pública o un particular que desempeñe funciones administrativas

 

 REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

 

AUTO 1754 DE 2024

 

Referencia: expediente CJU-5852

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal y el Tribunal Administrativo de Risaralda

 

Magistrado sustanciador:

      ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

 

Bogotá D. C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO.

 

I. ANTECEDENTES

 

1. El señor José Largo interpuso acción popular contra (i) el Banco de Bogotá S.A., pues aseguró que una oficina de la entidad en Santa Rosa de Cabal, Risaralda, no cuenta con un baño público apto para las personas que se movilizan en silla de ruedas. Señaló que esa situación vulnera derechos colectivos y pretende que se le ordene al banco la construcción de una unidad sanitaria que sea apta para esas personas y que se condene en costas y agencias en derecho a su favor[1] y (ii) el Ministerio de Salud y Protección Social por considerar que dicha entidad permite la violación de derechos colectivos y legales por parte de la entidad bancaria y eso, a juicio del accionante configura una omisión que no violó directamente los derechos que busca proteger, pero sí permitió la vulneración de estos[2].

 

2. En primer lugar conoció del asunto el Tribunal Administrativo de Risaralda, quien mediante Auto del 31 de mayo de 2024[3] declaró que no es competente para conocer el proceso y remitió el mismo a la oficina de reparto de los jueces civiles de Santa Rosa de Cabal. Expresó que el accionado es un banco privado y la pretensión de la acción popular exige una actuación exclusiva por parte de dicha entidad, por lo tanto, no corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo conocer el caso. En cuanto a la vinculación del Ministerio de Salud y Seguridad Social, señaló que se le incluyó sin evidencia de ningún requerimiento previo y para efectos de vigilancia y sanción, lo cual difiere del objeto del medio de control escogido por el accionante que es la protección de derechos e intereses colectivos. Todo lo anterior con fundamento en los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998 en el que se diferencian las acciones populares que deben ser conocidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo de aquellas que le competen a la jurisdicción ordinaria en la especialidad civil.

 

3. Correspondió, entonces, al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Pereira conocer del expediente, quien mediante Auto del 11 de julio de 2024[4] declaró que no es competente dado que “la elección del foro no depende exclusivamente de la voluntad del accionante”[5] sino que éste debe escoger entre las alternativas que le ofrece la ley, esto es, el lugar de ocurrencia de la presunta vulneración o su domicilio. Para el despacho, en este caso la ciudad de Pereira no es ni el lugar de ocurrencia de la supuesta vulneración, por cuanto es el municipio de Santa Rosa de Cabal, ni el lugar de domicilio del accionante. En consecuencia, remitió las diligencias a la oficina de reparto de los jueces civiles de Santa Rosa de Cabal[6]. Lo anterior en concordancia con lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 472 de 1998.

 

4. Por reparto conoció el Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal. A través de Auto del 16 de agosto de 2024[7], declaró falta de jurisdicción para conocer del asunto, propuso el conflicto negativo de jurisdicciones y ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional. Consideró que de acuerdo con los dispuesto en el artículo 152 del CPACA, la acción popular interpuesta por el señor José Largo debe ser conocida por los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo toda vez que dentro de la misma se accionó una entidad pública del orden nacional como lo es el Ministerio de Salud y Seguridad Social[8]. 

 

5. El 19 de septiembre de 2024 se repartió el expediente de la referencia al despacho del magistrado sustanciador, y el 23 del mismo mes se envió el expediente al despacho[9].

 

II. CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

6. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

7. La Corte Constitucional ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los siguientes presupuestos: (i)  el presupuesto subjetivo, que consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administran justicia, que hagan parte de distintas jurisdicciones y que rechacen o reclamen la competencia para conocer el asunto; (ii) el presupuesto objetivo, el cual exige que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial; y (iii) el presupuesto normativo, según el cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[10].

 

8. En el asunto objeto de estudio, se encuentran acreditados los presupuestos antes referidos porque: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal, Risaralda) y otra que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Tribunal Administrativo de Risaralda), y por lo tanto se configura el presupuesto subjetivo; (ii) existe una controversia para resolver la acción popular a la que acudió José Largo para que se le ordene al Banco de Bogotá S.A. la construcción en una de sus sedes de una unidad sanitaria apta para personas que se movilizan en sillas de ruedas, que se condene en costas y agencias en derecho a su favor y que se haga responsable al Ministerio de Salud y Seguridad Social por permitir la vulneración de los derechos colectivos de la población con movilidad reducida.

 

9. Finalmente, (iii) las autoridades en conflicto acudieron a fundamentos legales y jurisprudenciales para defender sus posturas sobre la falta de competencia, como puede evidenciarse en los fundamentos jurídicos 2 y 4 de la presente providencia.

 

Reglas de distribución de competencia para conocer las demandas de acción popular

 

10. El sustento normativo para fijar qué jurisdicción conocerá de las demandas de acción popular presentadas por los ciudadanos se encuentra en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 “[p]or la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. El mencionado artículo dispone que “[l]a jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia”. Y añade que, “[e]n los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil”.

 

11. Esta disposición determinó “un factor subjetivo de competencia, esto es, por la calidad de los sujetos contra quien se dirige la demanda”, en virtud del cual, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, le corresponde conocer “todas aquellas acciones dirigidas contra las entidades públicas o personas privadas que desempeñen funciones administrativas, con ocasión de su actividad o de sus eventuales omisiones, siendo de competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil en los demás casos”[11].

 

12. Al respecto, el Auto 799 de 2021[12] fijó la siguiente regla de decisión: “En virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será́ la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente”. En virtud de lo anterior, resulta evidente que, si la acción popular involucra acciones u omisiones de entidades públicas, la competencia es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

13. En concordancia con lo anterior, el numeral 16 del artículo 152 del CPACA, dispone que es competencia de los tribunales administrativos conocer de los asuntos “relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas”. Y el numeral 10 del artículo 155 ibidem dispone que los jueces administrativos conocerán esta clase de conflictos cuando las acciones u omisiones que los originen provengan de autoridades de los niveles departamental, distrital, municipal o local, o de personas privadas que dentro de esos mismos ámbitos desempeñen funciones administrativas.

 

14. De conformidad con el artículo 14 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares “se dirigirá[n] contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo (…)”^[13]. No obstante, el artículo 15 de la misma ley incluyó una regla de competencia, de acuerdo con la cual la jurisdicción competente para asumir el conocimiento de las acciones populares se determinará en virtud de la naturaleza jurídica del sujeto al que se imputan las acciones u omisiones que vulneran o amenazan los derechos colectivos. En efecto, el citado artículo dispone:

 

“[l]a jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia.

 

En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil”.

 

La competencia para conocer acciones populares interpuestas contra instituciones financieras

 

15. Como asunto relevante, es preciso anotar que esta Corte ha concluido que “[l]a Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer del trámite de una acción popular en la que se alega la presunta violación de derechos o intereses colectivos por parte de una entidad financiera, dada la falta de adecuación de la infraestructura e instalaciones locativas para permitir y facilitar el acceso a las personas en situación de discapacidad. Esto, cuando las instituciones financieras son personas jurídicas de derecho privado y las pretensiones no se relacionan con el excepcional ejercicio de la función administrativa (función de recaudo), por lo que, se debe privilegiar la competencia residual asignada en los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998 y el artículo 20.7 del Código General del Proceso”.

 

16. Esa regla se derivó del Auto 356 de 2023 en el que la Corte Constitucional resolvió un conflicto suscitado entre el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Barranquilla y el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Sabanalarga en relación con la acción popular que presentó un particular contra Bancolombia S.A. para que garantizara la existencia de baños públicos aptos para las personas que se movilizan en sillas de ruedas en las diferentes sedes e instalaciones de la entidad. En esa oportunidad la Sala consideró que, aunque las instituciones financieras prestan un servicio público, no desarrollan función administrativa, sino que ejecutan actividades propias del derecho privado. Salvo, excepcionalmente, cuando las autoridades tributarias delegan la función de recaudo en las entidades financieras. Sin embargo, dicha regla no es aplicable al caso concreto pues el accionante accionó en su escrito a una entidad pública del orden nacional, y con esto, activó el conocimiento del asunto por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

17. En el Auto 288 de 2024, la Sala Plena resolvió un caso en el que un ciudadano instauró demanda de acción popular en contra de una pluralidad de sujetos entre los cuales se encontraba un particular y varias entidades públicas. Allí se definió que cuando se trate de acciones populares dirigidas en contra de varios actores, será la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competente para conocer del asunto, siempre que en la violación o amenaza de los derechos colectivos, concurra una persona de derecho público. Lo anterior conforme a lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998.

 

Caso concreto

 

18. Según se expuso en el acápite anterior, el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 dispone dos reglas de atribución de competencia para el conocimiento de las acciones populares, así: 

 

Regla 1: si la acción popular se dirige en contra de una entidad pública o una entidad privada que desempeñe funciones administrativas, la jurisdicción competente para conocer de ella es la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

Regla 2: si la acción popular se dirige contra una persona privada que no desempeñe funciones administrativas, la jurisdicción competente para conocer de ella es la ordinaria en su especialidad civil.

 

19. En el caso bajo estudio, la Sala Plena seguirá la regla 1 antes referenciada, según la cual, la determinación de la jurisdicción para conocer de una acción popular está dada por razón del factor subjetivo, esto es, por la naturaleza de la entidad o persona en la que se origina el acto, acción u omisión que suscita la demanda.  En este sentido, se advierte que el señor José Largo instauró la acción popular en contra de una entidad privada y otra pública. De lo anterior se concluye que conforme a lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, para este caso se activa la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso administrativo para conocer de acciones populares, a partir del cumplimiento de la condición referente a que la accionada, o algunas de ellas, sean entidades públicas.

 

20. En virtud de lo anterior, la jurisdicción competente para conocer del asunto es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia, la Sala Plena ordenará remitir el expediente CJU- 5852 al Tribunal Administrativo de Risaralda.

 

21. Regla de decisión: La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de una pluralidad de sujetos pasivos, siempre que en la violación o amenaza de los derechos colectivos concurra una persona de naturaleza pública, con sustento en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998[14].

 

III. DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones planteado entre el Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal, Risaralda, y el Tribunal Administrativo de Risaralda, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Risaralda, es la autoridad competente para conocer la acción popular que interpuso el señor José Largo contra el Banco de Bogotá S.A. y el Ministerio de Salud y Protección Social.

 

SEGUNDO. Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5852 al Tribunal Administrativo de Risaralda, para que adelante las funciones de su competencia y para que comunique esta decisión al Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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