Sentencia A. 1750/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1750/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Revisión de la legalidad de actos administrativos sancionatorios proferidos por la administración en ejercicio de la facultad disciplinaria

 

(...) la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1750 DE 2025

 

Referencia: Expediente CJU-6946

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado Civil del Circuito de Moniquirá (Boyacá).

 

Magistrado ponente:

Miguel Polo Rosero

 

Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.            El 1 de diciembre de 2023[1], los señores José Antonio Jiménez Gutiérrez y Vidal Sosa Ardila, mediante apoderado judicial, presentaron demanda en el medio de control  nulidad y restablecimiento contra el departamento de Boyacá y el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Moniquirá (Boyacá), con el fin de que se declare la nulidad de (i) la Resolución No. 109 del 26 de julio de 2023, emitida por la Gobernación de Boyacá, mediante la cual se da cumplimiento al fallo sancionatorio con radicado No. 004-2022-15469 del Tribunal Disciplinario Permanente del Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Moniquirá, en la que se ordenó la expulsión de los demandantes de la institución bomberil; y (ii) la Resolución No. 003 del 15 de julio de 2022, emitida por el Tribunal Disciplinario del Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Moniquirá, que impuso como sanción disciplinaria a los actores la expulsión del mencionado cuerpo de bomberos[2].

 

2.            En consecuencia, los accionantes solicitaron que se ordenara el reintegro a sus cargos de presidente y secretario del Consejo de Dignatarios del Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Moniquirá, sin solución de continuidad y, por tanto, se les pague los salarios adeudados, así como las cesantías, desde el mes de marzo de 2022 hasta que se produzca el reintegro de forma efectiva[3].

 

3.            El 8 de febrero de 2024, el Juzgado 4 Administrativo del Circuito de Tunja inadmitió la demanda y concedió a la parte demandante el término de diez (10) días para que procediera a su corrección. No obstante, mediante auto del 7 de marzo de 2024, se rechazó la actuación, al considerar que la fecha de presentación excedió el término de caducidad, para el ejercicio oportuno del medio de control[4].

 

4.            En contra de la anterior decisión, los accionantes interpusieron recurso de apelación, el cual fue conocido el 31 de enero de 2025 por el Tribunal Administrativo de Boyacá. Sin embargo, dicha autoridad, en lugar de resolver el mencionado recuso, declaró la falta de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para pronunciarse sobre el asunto de la referencia, al estimar que su conocimiento corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad Laboral, en virtud de lo previsto en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS). Sobre el particular el mencionado tribunal señaló que:

 

 “es una controversia laboral en la que se cuestiona la legalidad de la expulsión del Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Moniquirá (…) adoptada mediante Resolución 003 de 2022 como consecuencia de un proceso disciplinario (…).

 

Con la entrada en vigor de la Ley 1575 de 2012, como norma general de Bomberos de Colombia, fueron determinadas las clases de bomberos, el Cuerpo de Bomberos Oficiales, el Cuerpo de Bomberos Voluntarios y los Bomberos Aeronáuticos (…). Así bien, el ente empleador, Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Moniquirá no es una entidad pública en los términos del artículo 104 del CPACA., sino que es una asociación sin ánimo de lucro, de utilidad común y con personería jurídica dirigida a la prestación de un servicio público, lo cual, excluye la posibilidad de que el vínculo laboral entre este y los demandantes, hubiere tenido carácter legal y reglamentario.

 

(…) se encuentra acreditado que al ser el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Moniquirá una asociación sin ánimo de lucro y de utilidad común, los demandantes tuvieron la calidad de trabajadores privados vinculados a través de contratos de trabajo a término fijo. Por lo tanto, cualquier conflicto que surgiera entre los señores como trabajadores del sector privado y su ex empleador, el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Moniquirá, ciertamente sería de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad del Trabajo y la Seguridad Social y, en este caso, en cuanto no hay sentencia de primer grado se impone enviar el asunto a esa jurisdicción para lo de su cargo”[5].

 

5.            El 6 de marzo de 2025, el Juzgado 1 Laboral del Circuito de Tunja (Boyacá) manifestó que carecía de competencia territorial para resolver la controversia conforme con el artículo 5 del CPTSS, modificado por el artículo 3 de la Ley 712 de 2001, según el cual, la competencia por el factor objetivo de territorialidad se determina por el último lugar donde se haya prestado el servicio (fuero real) o por el domicilio del demandado (fuero personal), a elección del demandante. Por ende, “como los demandantes prestaron sus servicios personales al Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Moniquirá, cuyo domicilio se encuentra en ese municipio, manifestación que se acredita con los contratos de trabajo a término fijo suscritos por los demandantes con dicha asociación, en calidad de empleadora, donde se establece como lugar de ejecución del contrato laboral el municipio de Moniquirá, sin que se refiera en concreto a la ciudad de Tunja (…) la competencia correspondería a los juzgados civiles del circuito de Moniquirá (Boyacá)”.

 

6.            El 5 de junio de 2025, el Juzgado Civil del Circuito de Moniquirá planteó un conflicto con la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y remitió el asunto a esta Corporación, al estimar que:

 

 “la presente demanda fue estructurada como una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que pide la declaratoria de nulidad absoluta por falsa motivación de la Resolución 109 del 26 de junio de 2023, emitida por la Gobernación de Boyacá y el Secretario de Gobierno y Acción Social, mediante la que, se dio cumplimiento a un fallo sancionatorio del Tribunal Disciplinario permanente del Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Moniquirá, y la nulidad de la Resolución 003 del 15 de julio de 2022, del referido tribunal disciplinario, que impuso como sanción a los demandantes su expulsión del referido cuerpo de bomberos, y como consecuencia del restablecimiento de derechos se les cancele a los demandantes todos los presuntos derechos laborales adeudados”.

 

7.            En este sentido, consideró que el mencionado tribunal administrativo pasó por alto que las pretensiones de la demanda están encaminadas a obtener la nulidad de un acto administrativo expedido por una entidad pública, en este caso, la Gobernación de Boyacá. Si bien el restablecimiento solicitado podría relacionarse con presuntos derechos de carácter laboral, la pretensión principal consiste en la declaratoria de nulidad absoluta de la resolución emitida por dicha entidad territorial, de manera que es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la llamada a conocer del asunto, en virtud de lo previsto en el artículo 104 del CPACA.

 

II.        CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

A.               Competencia

 

8.            La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

B.       Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

 

9.            Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[6]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configure estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

C.    Competencia para conocer controversias relacionadas con el control jurisdiccional de los actos emitidos en los procedimientos disciplinarios de los cuerpos de bomberos voluntarios.

 

10.        La Ley 1575 de 2012 establece el marco normativo de la actividad bomberil en Colombia. En ella se dispone que la “gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y [la] atención de rescates en todas sus modalidades, así como la atención de incidentes con materiales peligrosos”[10], corresponde a los municipios, departamentos y a la Nación. De igual forma, prevé que dicha gestión estará a cargo de las instituciones bomberiles, las cuales, para todos los efectos, constituyen un servicio público esencial bajo la responsabilidad del Estado[11].

 

11.         Asimismo, la citada ley define que los cuerpos de bomberos son “instituciones organizadas para la prevención, atención y control de incendios, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades inherentes a su actividad y la atención de incidentes con materiales peligrosos”[12]. También, señala que estas organizaciones serán de tres tipos: (i) los cuerpos de bomberos oficiales, (ii) los cuerpos de bomberos voluntarios y (iii) los bomberos aeronáuticos. Respecto de los cuerpos de bomberos voluntarios, la Sentencia C-040 de 2022 precisó que:

 

 “Son aquellos organizados como asociaciones sin ánimo de lucro, de utilidad común y con personería jurídica expedida por las secretarías de gobierno departamentales, organizadas para la prestación del servicio público para la gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos, en los términos del artículo segundo de la presente ley y con certificado de cumplimiento expedido por la dirección Nacional de Bomberos (…) [de manera que,] no son una simple asociación privada o un club recreacional sino que desarrollan un servicio público de importancia y riesgo, como es el servicio de bomberos”[13].

 

12.        Es importante destacar que el artículo 38 de la Ley 1575 de 2012 establece que el régimen disciplinario de los cuerpos de bomberos voluntarios se rige por lo dispuesto en el Decreto 953 de 1997, o por la norma que lo modifique o sustituya. En esta medida, el parágrafo del artículo 2 de dicho decreto prevé que “[l]os Cuerpos de Bomberos Voluntarios deberán constituir una [sic] Tribunal Disciplinario Permanente encargado de adelantar las investigaciones y presentar ante las instancias correspondientes los cargos o conclusiones para que proceda de conformidad con los reglamentos y estatutos propios de cada entidad”.

 

13.        En la sentencia referida, la Corte explicó que, aunque el Legislador calificó la gestión integral del riesgo contra incendio como un servicio público esencial a cargo del Estado, la Ley 1575 de 2012 no otorgó a las actividades de prevención y control de incendios el carácter de función pública. Por lo tanto, siguiendo el concepto emitido en el año 2003 por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado: “los particulares vinculados a los cuerpos de bomberos voluntarios no son sujetos disciplinables pues, sin bien desarrollan un servicio público, la ley no les asigna expresamente el ejercicio de función pública. Esto debe entenderse en el sentido de que las disposiciones del Código Disciplinario Único no les son aplicables”[14] (énfasis añadido).

 

14.        De acuerdo con lo expuesto en precedencia, la Corte advierte que, en relación con el régimen disciplinario de los cuerpos de bomberos voluntarios, éste se rige por el procedimiento interno que adopte cada institución en sus estatutos y reglamentos, así como por las disposiciones previstas en el Decreto 953 de 1997. En consecuencia, al no existir una disposición legal que atribuya de manera expresa el conocimiento de un asunto de esta naturaleza a una jurisdicción en particular, resulta aplicable la regla general de competencia prevista en el artículo 12 del Código General del Proceso, conforme con la cual los jueces civiles del circuito conocen, en primera instancia, de los procesos que no están atribuidos expresamente a otra jurisdicción.

 

15.        Ahora bien, cuando lo que se controvierte no es el régimen de disciplinario de los cuerpos de bomberos voluntarios, sino la actividad de los entes territoriales en ejercicio de sus funciones de verificación respecto de las solicitudes presentadas por los cuerpos de bomberos voluntarios —tales como la inscripción de dignatarios, tribunal disciplinario y revisor fiscal, aprobación de estatutos, así como la expedición, suspensión o cancelación de personerías jurídicas— en virtud de su función de inspección y vigilancia prevista en la Ley 1575 de 2012, se está en presencia de verdaderos actos administrativos[15]. Lo anterior, toda vez que se trata de una manifestación unilateral de la administración encaminada a producir efectos jurídicos frente a los administrados.

 

16.        Por ende, corresponderá el conocimiento de estos asuntos a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en virtud de lo previsto en el artículo 104 del CPACA que dispone que “[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.

 

 

 

D.     Examen del caso concreto

 

17.        En el asunto objeto de decisión, se cumple con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)   Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado Civil del Circuito de Moniquirá (Boyacá), como autoridades que integran distintas jurisdicciones.

 

(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por los señores José Antonio Jiménez Gutiérrez y Vidal Sosa Ardila, mediante apoderado judicial, contra el departamento de Boyacá y el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Moniquirá (Boyacá).

 

(iii)          Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción. Así, el Tribunal Administrativo de Boyacá estimó que la competencia es de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, en virtud de lo previsto en el artículo 2 del CPTSS; mientras que el Juzgado Civil del Circuito de Moniquirá fundó su incompetencia en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

18.        Superado el anterior estudio, es necesario atribuir la competencia del asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 104 del CPACA. Si bien en el expediente no se señala de manera expresa que una pretensión tenga el carácter principal frente a la otra, lo cierto es que el accionante acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, mecanismo procesal orientado a cuestionar la legalidad de los actos administrativos. Esta circunstancia permite inferir que la inconformidad central del accionante radica en que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conozca y decida lo relacionado con la resolución No. 109 del 26 de julio de 2023, expedida por la Gobernación de Boyacá, mediante la cual se dio cumplimiento al fallo sancionatorio con radicado No. 004-2022-15469del Tribunal Disciplinario Permanente del Cuerpo de Bomberos de Moniquirá

 

19.        Dicho acto administrativo fue expedido en ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que la Ley 1575 de 2012 asigna al departamento de Boyacá frente a la actividad bomberil en su territorio. En desarrollo de tales competencias, la Gobernación se pronunció sobre las decisiones adoptadas por el Tribunal Disciplinario del Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Moniquirá, produciendo efectos jurídicos inmediatos para los afectados, en particular, la confirmación de la sanción de expulsión y la consecuente modificación de su situación jurídica dentro de la institución.

 

20.        Ahora bien, es importante recordar que la Corte ha precisado que el juez que resuelve el conflicto de jurisdicciones no puede segmentar las pretensiones de la demanda, pues la definición sobre la acumulación de pretensiones es una facultad exclusiva del juez que conoce del proceso. En esa medida, cuando en la demanda se advierten pretensiones de naturaleza diversa o, prima facie, la acumulación planteada obedece a esa situación, corresponde atribuir la competencia al juez que debe conocer la pretensión principal, a fin de que sea este quien determine la admisibilidad y procedencia de la acumulación, conforme a los artículos 165 del CPACA, 25A del CPTSS o 88 del CGP[16].

 

21.        En consecuencia, lo relativo a la procedencia de la pretensión relacionada con la Resolución No. 003 del 15 de julio de 2022, emitida por el Tribunal Disciplinario del Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Moniquirá, que impuso como sanción disciplinaria a los actores la expulsión del mencionado cuerpo de bomberos, deberá ser examinado por el juez de lo contencioso administrativo, en su calidad de autoridad competente para conocer de la pretensión principal, con el fin de determinar la admisibilidad de dicha acumulación de pretensiones.

 

E.     Regla de decisión

 

22.        De acuerdo con lo previsto en el artículo 104 del CPACA corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho formulado en contra de un acto administrativo emitido por un ente territorial, en ejercicio de sus funciones de inspección y vigilancia sobre la actividad bomberil, conforme con lo señalado en la Ley 1575 de 2012.

 

III.     RESUELVE

 

Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado Civil del Circuito de Moniquirá (Boyacá), en el sentido de DECLARAR que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del asunto de la referencia.

 

Segundo: REMITIR el expediente CJU-6946 al Tribunal Administrativo de Boyacá para que continúe con el trámite del proceso y para que comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado Civil del Circuito de Moniquirá (Boyacá).

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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