Sentencia A. 1744/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1744/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO 1744

                                                           Referencia: expediente CJU-6880

 

Asunto: conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 004 Administrativo de la misma ciudad.

 

Magistrado ponente:

Héctor Alfonso Carvajal Londoño

 

Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en virtud de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista en el numeral 11 del artículo 241^[1] de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

AUTO

 

I.   ANTECEDENTES

1.                 El Instituto Financiero de Casanare (en adelante, IFC), por medio de apoderado judicial, presentó demanda ejecutiva de mínima cuantía contra el señor Duvan Andres Ladino Jimenez ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el fin de cobrar el saldo de capital adeudado representado en el pagaré No. 4124825, junto con los intereses corrientes y moratorios hasta el pago total de la obligación.

2.                 En la demanda se solicitó: (i) librar mandamiento de pago por el capital acelerado conforme a la cláusula aceleratoria; (ii) reconocer y pagar los intereses moratorios generados entre el 16 de septiembre de 2023, hasta el día que se haga efectivo el pago completo de la obligación; y (iii) condenar al demandado al pago de costas procesales[2].

 

3.                 El IFC señaló que el señor Duván Andrés Ladino Jiménez suscribió el pagaré No. 4124825, con vencimiento el 15 de marzo de 2025, e incurrió en mora en el pago de las cuotas. Por ello, aun cuando el plazo global no había vencido, solicitó la aplicación de la cláusula aceleratoria pactada en el pagaré.

 

4.                 El expediente fue asignado al Juzgado 004 Administrativo de Yopal, que mediante auto del 30 de enero de 2025 declaró su falta de jurisdicción para conocer del proceso ejecutivo promovido por el IFC contra Duván Andrés Ladino Jiménez, al advertir que la obligación perseguida provenía de un contrato de mutuo regido por el Código Civil y no de un contrato estatal. Para sustentar su decisión, el despacho de instancia recordó que, conforme al artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), los títulos ejecutivos en esta jurisdicción se restringen a actos, contratos o decisiones derivados de la actividad administrativa del Estado, siempre que exista un acto declaratorio de incumplimiento o un acta de liquidación. En el caso concreto, precisó que el contrato de mutuo suscrito por el IFC no se perfeccionó mediante acto administrativo ni responde a una relación contractual de derecho público, sino a una operación de naturaleza civil, conforme al artículo 2221 del Código Civil, por lo que carece de los elementos propios de la contratación estatal. En consecuencia, concluyó que la competencia para conocer del proceso recae en la jurisdicción ordinaria civil, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, y ordenó remitir el expediente al juez civil del circuito por competencia[3].

 

5.                 El expediente fue posteriormente remitido al Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal, que mediante auto del 7 de abril de 2025 se declaró incompetente para conocer de la demanda, propuso conflicto negativo de jurisdicción y remitió el proceso a la Corte Constitucional. Fundamentó su decisión en que, conforme a los artículos 104 y 105 del CPACA, la ejecución de contratos en los que intervienen entidades públicas corresponde, por regla general, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, salvo que se trate de instituciones financieras sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Financiera y que actúen dentro del giro ordinario de sus negocios. Tras verificar que el IFC no cumple dichos requisitos pues no figura entre las entidades vigiladas ni su creación fue autorizada conforme al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el despacho concluyó que no se trata de una institución financiera propiamente dicha, sino de una empresa industrial y comercial del Estado de carácter departamental, conforme lo reconoció la Corte Constitucional en el Auto 609 de 2023. En consecuencia, señaló que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer las demandas ejecutivas derivadas de contratos celebrados por el IFC, al no estar acreditado que estos correspondan al giro ordinario de una entidad financiera. Además, citó los autos 403 de 2021, 923 de 2024 y 1957 de 2024 de la Corte Constitucional, en los cuales se precisó que, cuando exista incertidumbre sobre si el título valor proviene o no de un contrato estatal, debe prevalecer la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en aras de proteger los recursos públicos. Por ello, ante la existencia de criterios contradictorios entre jurisdicciones distintas, el juzgado planteó conflicto negativo de jurisdicción frente al Juzgado 004 Administrativo de Yopal y remitió el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera la controversia[4].

 

6.                 El Juzgado, remitió el expediente a la Corte Constitucional el 03 de julio de 2025^[5], siendo repartido en reunión virtual el 22 de julio de 2025 y enviado al despacho del suscrito magistrado el 23 de julio de 2025^[6].

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1.     Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones

 

7.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones conforme a lo establecido en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[7].

 

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

8.   La jurisprudencia constitucional ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que concurran el presupuesto subjetivo, objetivo y normativo^[8]. De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia debe suscitarse, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y que hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa judicial^[9], y el presupuesto normativo es aquél, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.

 

9.   La Sala concluye que en el presente caso se satisfacen los presupuestos indicados en líneas anteriores.

 

10.             En efecto, el presupuesto subjetivo está acreditado porque el Juzgado 004 Administrativo de Yopal y el Juzgado 001 Civil Municipal de la misma ciudadson autoridades que administran justicia y forman parte de diferentes jurisdicciones: la primera de la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y la segunda de la jurisdicción ordinaria laboral.

 

11.             El presupuesto objetivo también se encuentra cumplido. El conflicto negativo de jurisdicción versa sobre la competencia para conocer de la demanda ejecutiva de mínima cuantía promovida por el IFC contra el señor Duván Andrés Ladino Jiménez, encaminada al cobro del saldo total del pagaré No. 4124825, junto con los intereses corrientes y moratorios causados hasta el pago total de la obligación. La entidad actora solicitó: (i) librar mandamiento de pago por el valor del capital adeudado, con aplicación de la cláusula aceleratoria pactada; (ii) ordenar el pago de los intereses moratorios causados desde el 16 de septiembre de 2023 y los que se sigan generando hasta la extinción de la deuda; y (iii) condenar al demandado al pago de las costas procesales.

 

12.             Igualmente, el caso bajo estudio satisface el presupuesto normativo. Tanto el Juzgado 004 Administrativo de Yopal como el Juzgado 001 Civil Municipal de la misma ciudad precisaron los argumentos de índole legal y jurisprudencial en los que soportan sus decisiones de rechazar la competencia, tal como se puede apreciar en los párrafos 4 y 5 de esta providencia.

 

13.             Superados los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, la Corte lo resolverá.

 

2. Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de las demandas promovidas por el IFC. Reiteración jurisprudencial.

14.             En el Auto 1209 de 2024, esta Corte analizó un caso semejante al que ahora se examina. En esa ocasión, la Corporación resolvió un conflicto de jurisdicciones originado en una demanda ejecutiva de mayor cuantía interpuesta por el IFC contra un particular, derivada de un pagaré suscrito a favor de la entidad. Para dirimir la controversia, la Corte elaboró una línea jurisprudencial tomando como referencia los autos 403 de 2021, 1027 de 2021 y 553 de 2022. En esa dirección, se concluyó que:

 

“en los conflictos de jurisdicción surgidos con ocasión de procesos ejecutivos basados en títulos valores que pudieran estar vinculados con contratos estatales, en los que intervenga una entidad pública, es preciso que el juez que define el conflicto verifique i) la existencia o no de un contrato estatal como fuente del título valor cuya ejecución se persigue y, ii) que, en caso de no tener certeza sobre la presencia o ausencia de un vínculo contractual previo que sirviera como antecedente entre la entidad pública y el particular, el conocimiento corresponda a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al tratarse de una controversia que podría involucrar un acto o contrato celebrado por una entidad pública sujeta al derecho administrativo”.

15.             Posteriormente, se revisó la naturaleza jurídica del IFC a partir de lo señalado en los autos 554 y 618 de 2023, mediante los cuales se resolvieron disputas en las que dicha entidad participó. En ambos pronunciamientos, se atribuyó la competencia a la Jurisdicción de lo contecioso Administrativo, ya que en el acto de creación del IFC no se estableció que fuese una entidad de carácter financiero, ni tampoco se encuentra bajo supervisión de la Superintendencia Financiera de Colombia; por ende, no resulta aplicable la excepción prevista en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA.

16.             En consecuencia, se asignó el conocimiento del asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con base en dos razones principales. Primero, de acuerdo con los autos citados, “resulta claro que la naturaleza del IFC es la de una entidad pública que no ostenta la condición de entidad financiera y tampoco está sometida a vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia, motivo por el cual sus actos o contratos no se encuentran comprendidos en la excepción contemplada en el artículo 105.1 del CPACA. Lo anterior debe tenerse en cuenta incluso en escenarios en los que existiera certeza sobre la celebración de un contrato estatal entre las partes”.

17.             Por otra parte, recientemente, la Sala Plena ha reiterado la regla de decisión del Auto 554 de 2023 en asuntos análogos al de la referencia. Por ejemplo: en el Auto 1540 de 2025 la Corte estableció que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de las demandas presentadas por el Instituto Financiero de Casanare en el marco de la ejecución de los contratos que celebra en desarrollo de su objeto social.

18.             En esa medida, ha de recordarse que, conforme lo precisó la Corte en el Auto 1693 de 2025, y de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 85 y 93 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, las empresas industriales y comerciales del Estado –como el IFC– se rigen por el derecho privado en el desarrollo de sus actividades comerciales y en su contratación. Así, en este caso no era necesaria la solemnidad consistente en extender un contrato escrito para entender perfeccionado el contrato estatal de mutuo. Recuérdese que los artículos 2221 y 2222 del Código Civil aplicables al mutuo comercial por remisión del artículo 822 del Código de Comercioprevén que dicho contrato se perfecciona con la sola entrega de la cosa prestada. De modo que no era necesaria ninguna solemnidad para predicar la existencia del contrato estatal de mutuo.

5. Caso concreto

19.             En el caso bajo estudio, la Sala Plena estima que la competencia para conocer de la demanda ejecutiva promovida por el Instituto Financiero de Casanare —IFC— corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Tal conclusión se sustenta en que la ejecución se origina en un contrato de mutuo de naturaleza estatal, el cual se perfecciona con la simple entrega de la cosa prestada, sin requerir formalidades adicionales o la reducción a escrito como requisito de existencia. En efecto, la configuración jurídica y el régimen contractual del IFC habilitan la celebración de este tipo de negocios bajo las disposiciones del Código Civil y del Código de Comercio[10]. Adicionalmente, la Sala advierte que, al tratarse de una entidad pública que no ostenta la calidad de institución financiera ni se encuentra sujeta a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia, no se le aplica la excepción prevista en el artículo 105.1 del CPACA, por lo que el conocimiento del asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

20.             Regla de decisión: “La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA”[11].

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 004 Administrativo de Yopal y el Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado 004 Administrativo de Yopal conocer la demanda presentada por el Instituto Financiero del Casanare, de acuerdo con las consideraciones de este auto.

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-6880 al Juzgado 004 Administrativo de Yopal para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal y a los interesados en el proceso ordinario correspondiente.

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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