Auto 1707/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Ref.: CJU 2072
Conflicto de Jurisdicciones suscitado entre la Sección Segunda Sub-Sección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrada sustanciadora:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D. C., nueve (09) de noviembre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la señora María Luisa Nieto Rodríguez con el propósito de que se declare la nulidad de unos actos administrativos propios[1]. Específicamente, solicitó la nulidad de las resoluciones ISS 002177 de 17 de febrero de 2004 e ISS 018231 del 01 de julio del mismo año[2], que reconocieron una pensión de jubilación por aportes. Esto se debe a que, según Colpensiones, en dichas resoluciones se reconoció una prestación por esta administración sin tener competencia para ello, como quiera que la demandada no cumplió con el requisito señalado por el artículo 10 del Decreto 2709 de 1994[3]. Además, como medida de restablecimiento del derecho, solicitó el reintegro de las sumas recibidas como consecuencia del reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes.
2. Efectuado el reparto, correspondió a la Sección Segunda Sub-Sección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca quien, mediante auto del 24 de septiembre de 2019[4], declaró su falta de competencia para conocer de la demanda. Lo anterior, por cuanto la jurisdicción contenciosa, según el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA), solo conoce los procesos relativos a la seguridad social de los empleados públicos. Así, afirmó que el caso, al tratarse de una trabajadora que en los últimos tiempos laboró en el sector privado, excluye la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa. Asimismo, citó jurisprudencia del Consejo de Estado[5] que estableció que las controversias que deriven directa o indirectamente de un contrato de trabajo deben ser conocidas por la jurisdicción ordinaria, según el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPSS). Así, rechazó la demanda y la remitió a los juzgados laborales del Circuito de Bogotá[6].
3. Efectuado el nuevo reparto, mediante auto del 10 de mayo de 2021[7], el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá rechazó la demanda y propuso un conflicto negativo entre jurisdicciones. Precisó que la pretensión principal, al girar en torno a la declaratoria de nulidad de actos administrativos, mediante la acción de lesividad, se sustrae de la jurisdicción ordinaria. Por esta razón, según el artículo 104 del CPACA y jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura[8], el proceso debía ser conocido por la jurisdicción contenciosa administrativa. Así, ordenó remitir a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que dirimiera el conflicto de competencia[9].
4. El 23 de marzo de 2022, el expediente fue radicado ante la Corte Constitucional y repartido al Despacho sustanciador el 14 de octubre de 2022.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia de la Corte Constitucional
1.1 La Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para conocer y dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política[10], modificado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
2.1 Este Tribunal ha determinado que los conflictos de jurisdicciones existen cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).[11]
2.2 Asimismo, mediante el Auto 155 de 2019[12], la Sala Plena determinó que se requieren de tres presupuestos para que se configure el conflicto de jurisdicciones, a saber: (i) el presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo, determina que debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; (iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
2.3 En ese orden de ideas y previo planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, procederá la Corte a verificar el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.
2.3.1 Sobre el presupuesto subjetivo: La Corte lo encuentra satisfecho toda vez que el conflicto se suscitó entre la Sección Segunda Sub-Sección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (autoridad de la jurisdicción contenciosa administrativa) y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá (autoridad de la jurisdicción ordinaria).
2.3.2 Sobre el presupuesto objetivo: Se entiende superado en tanto se constata la existencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Colpensiones en contra de las resoluciones ISS 002177 de 17 de febrero de 2004 y ISS 018231 del 01 de julio del mismo año que reconocieron una pensión de jubilación por aportes de la señora María Luisa Nieto Rodríguez.
2.3.3 Sobre el presupuesto normativo: Verifica la Corte su configuración toda vez que ambas autoridades judiciales expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial para negar su competencia en el presente caso. De un lado, la Sección Segunda Sub-Sección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca fundamentó su falta de competencia en el artículo 104 del CPACA, el artículo 2 del CPSS y la jurisprudencia del Consejo de Estado, ya que consideró que la controversia al girar en torno a una trabajadora, que en los últimos tiempos laboró en el sector privado, excluía la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa. De otro lado, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá sustentó su falta de competencia en que la controversia pretende la nulidad de un acto administrativo expedido por la demandante. Razón por la que, siguiendo el artículo 104 del CPACA y la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura, la acción de lesividad interpuesta por la demandante sustraía la competencia de la jurisdicción ordinaria.
2.4 Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión suscitada. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividad- y, a continuación, se resolverá el caso concreto.
3. La competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio. Reiteración de jurisprudencia.
3.1 Según lo indicado por esta Corporación en el Auto 316 de 2021[13], el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a través del cual la administración cuestiona su propio acto administrativo, que creó o modificó una situación particular y concreta, por disposición expresa del legislador en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, les corresponde exclusivamente a los jueces administrativos. Incluso cuando el acto administrativo regule un tema relacionado con asuntos laborales o de la seguridad social, puesto que [ ] por medio de la acción de lesividad se debaten intereses propios de la administración, los cuales deben ser resueltos por el juez administrativo[14].
3.2 Ahora bien, mediante el Auto 840 de 2021[15], la Corte determinó que la regla de decisión del Auto 316 de 2021 también resulta aplicable a las demandas contra los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada y que sean formuladas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones.
III. CASO CONCRETO
La Sala Plena constata que en el caso bajo estudio:
1. Se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción contenciosa administrativa (Sección Segunda Sub-Sección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca) y otra de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá) de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 2.3 de esta providencia.
2. En ese orden, la Sala Plena dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que la Sección Segunda Sub-Sección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Colpensiones.
Lo anterior, debido a que la controversia versa sobre la declaratoria de la nulidad y restablecimiento del derecho de las resoluciones ISS 002177 de 17 de febrero de 2004 y ISS 018231 del 01 de julio del mismo año. Lo anterior, teniendo en cuenta que el medio de control interpuesto por Colpensiones se trata de una acción de lesividad[16] cuyo trámite ha sido dispuesto expresamente en la legislación aplicable a la jurisdicción contencioso administrativa. En efecto, a través de esta medida, la mencionada entidad pretende, entre otras cosas, que se declare la nulidad de su propio acto[17]. Por lo tanto, se acredita que el conocimiento de este asunto es de competencia exclusiva de los jueces administrativos.
IV. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre la Sección Segunda Sub-Sección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que su conocimiento corresponde la Sección Segunda Sub-Sección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y debe reasumir la competencia del referido proceso.
SEGUNDO - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2072 a la Sección Segunda Sub-Sección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo de su competencia y comunique la presente decisión al demandante y a los demás interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Ausente con comisión
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Ver folios 03 al 22 del expediente digital (01CuadernoPrincipal2019.01106.pdf).
[2] Estas Resoluciones fueron expedidas por el extinto Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones. En la primera de ellas, se reconoció una pensión de jubilación en cuantía de $627.806 efectiva a partir del 01 de marzo de 2004 y, en la segunda, se elevó dicha cuantía a $628.161. Es importante mencionar que, en algunos apartados de la demanda se hace referencia la resolución ISS 018231 del 01 de julio de 2004 y, en otros, a la resolución ISS 018231 del 01 de julio de 2014. Dentro de las pruebas allegadas a esta Corte no hay copia de ninguna resolución. Estas fechas, si bien no tienen influencia sobre cuál juez es competente para conocer del caso, la Corte considera importante dejar la anotación. Ver folio 09 del expediente digital (01CuadernoPrincipal2019.01106.pdf).
[3] Ver folio 09 del expediente digital (01CuadernoPrincipal2019.01106.pdf).
[4] Ver folios 50 al 56 del expediente digital (01CuadernoPrincipal2019.01106.pdf).
[5] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, CP. Dr. William Hernández Gómez, auto interlocutorio NS-203-2018 del 19 de noviembre de 2018.
[6] Ver Folios 01 al 05 del expediente digital (12AutoReposicion).
[7] Ver Folios 01 al 02 del expediente digital (02AutoPromueveConflictoDeCompetencia.pdf). Antes de dicho pronunciamiento la parte demandante presentó una solicitud de conflicto previo de competencia ante el juez laboral con el fin de que el juez propusiera el conflicto entre jurisdicciones. Ver folios 91 al 101 del expediente digital (01CuadernoPrincipal2019.01106.pdf).
[8] Providencia del 18 de abril de 2012 de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. MS. Jorge Armando Otálora Gómez. Ver folio 02 del expediente digital (02AutoPromueveConflictoDeCompetencia.pdf).
[9] Aunque el juez ordenó remitir al Consejo Superior de la Judicatura, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá remitió directamente, por correo electrónico, a la Corte Constitucional. Ver folio 01 del expediente digital (04ConstanciaDeEnvioALaCorteConstitucional.pdf).
[10] A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[11] Autos 345 de 2018. MS. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. MS. Gloria Stella Ortiz Delgado; 452 de 2019. MS. Gloria Stella Ortiz Delgado; 041 de 2021. MS. Diana Fajardo.
[12] MS. Luis Guillermo Guerrero Pérez
[13] MS. Cristina Pardo Schlesinger. Este precedente ha sido reiterado en los Autos 377, 382, 384 y 385 de 2021, 299, 362, 432, 433, 435, 436, 448, 451, 458, 562, 566, 624, 610, 682, 730, 831, 832, 833, 873 y 906 de 2022, entre otros.
[14] Corte Constitucional. Auto 316 de 2021 que resolvió el CJU-489. En esa oportunidad la Corte analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración. Resaltando que la acción de lesividad es una fórmula garantística que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial en aras de (i) proteger los intereses propios de la administración en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ordenamiento jurídico superior; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración puedan causar perjuicio al patrimonio público los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos.
[15] MS. Paola Andrea Meneses Mosquera. En esta oportunidad, la Corte Constitucional conoció de una demanda en contra de unas resoluciones expedidas por la extinta Empresa Puertos de Colombia y asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Esta Corporación reiteró el precedente del Auto 316 de 2021.
[16] Debe destacarse que la acción de lesividad no se encuentra expresamente referida en la Ley 1437 de 2011, pero su trámite y contenido se ha desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación y del Consejo de Estado con fundamento, entre otros, en los artículos 97 y 194 de la Ley 1437 de 2011 (Cfr. fundamento jurídico No. 5.1 del Auto 316 de 2021 de la Corte Constitucional).
[17] O proferidos por una entidad pública liquidada en este caso el ISS-, que sean formuladas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones, es decir, Colpensiones, siguiendo el precedente del Auto 840 de 2021 (MS. Paola Andrea Meneses Mosquera)