TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1698/25
COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONALES-Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 1698 DE 2025
Referencia: expediente CJU-7134.
Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Superintendencia de Salud y el Juzgado 068 Administrativo, Sección Primera de Bogotá
Magistrado ponente:
Vladimir Fernández Andrade.
Bogotá D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:
I. ANTECEDENTES
1. Hechos que iniciaron la causa judicial
1. El 21 de abril de 2022, el Instituto Nacional de Cancerología E.S.E. instauró demanda ante la función jurisdiccional de la Superintendencia de Salud, con el fin de que esta dirima el conflicto de glosas suscitado y ordene al Fondo Financiero Distrital de Salud Secretaría de Salud el reconocimiento y pago de las facturas adeudadas, correspondientes a la prestación de los servicios de salud descritos en la demanda, por un valor total de $323.830.368, prestados por el Instituto Nacional de Cancerología E.S.E. a los asegurados afiliados a la entidad demandada, junto con los intereses moratorios y las costas del proceso.
2. Señaló que prestó servicios de atención en salud a los asegurados del Fondo Financiero Distrital de Salud, durante los años 2018, 2019 y 2020, sin mediar un contrato vigente, y continuó haciéndolo en los años siguientes en cumplimiento de la Ley Estatutaria 1751 de 2015. Indicó que los hechos y fechas de las atenciones se encuentran plenamente soportados en historias clínicas, documentos y facturas anexas al expediente.
3. Explicó que radicó oportunamente 29 facturas con todos los soportes exigidos, pero la entidad responsable del pago aplicó glosas por un valor total de $323.830.348, utilizando los códigos 116, 307, 308, 339, 523 y 623 del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas de la Resolución 3047 de 2008. Entre las razones se mencionaron el reconocimiento exclusivo de la atención inicial de urgencias, la atención a pacientes venezolanos irregulares, la falta de aprobación del Comité Técnico Científico y glosas totales por no corresponder a urgencias oncológicas.
4. El Instituto afirmó que no aceptaba dichas devoluciones. Argumentó que, en el caso de menores de edad migrantes con diagnóstico de cáncer, existían trámites ante el Fondo Financiero Distrital de Salud para su autorización; que se habían enviado los formatos de justificación sin obtener respuesta; y que todas las historias clínicas eran legibles, completas y contenían la información necesaria para acreditar la atención. Además, señaló que las facturas fueron radicadas con las autorizaciones emitidas por la entidad responsable de pago y que los cobros correspondían a los servicios efectivamente prestados.
5. Finalmente, precisó que la entidad responsable no tuvo en cuenta el cambio normativo introducido por la Resolución 1479 de 2015, que permite la continuidad de los servicios autorizados en una red distinta y ordena coordinar el pago con la entidad territorial. Por estas razones, el Instituto rechazó las glosas y sostuvo la validez de su reclamación por los valores adeudados en cada vigencia[1].
2. Decisiones que suscitaron el conflicto
6. Decisión de la Superintendencia de Salud. La Delegatura para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud, mediante Auto del 26 de enero de 2023, rechazó de plano la demanda por falta de jurisdicción, y ordenó remitir el asunto a los jueces administrativos de Bogotá para su reparto.
7. Para fundamentar su decisión afirmó que, en un primer momento, el Consejo Superior de la Judicatura, mediante decisión del 11 de agosto de 2014, había definido que la competencia para conocer de los procesos judiciales relacionados con recobros al FOSYGA por servicios no POS correspondía a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral y de Seguridad Social, o de manera concurrente, a la Delegatura para la Función Jurisdiccional de la propia Superintendencia. Esta regla se fundamentaba en la ausencia de una norma expresa que atribuyera dichos asuntos a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
8. Sin embargo, precisó que la Corte Constitucional, mediante Auto 389 de 2021, modificó este precedente y adoptó una nueva regla de decisión según la cual el conocimiento de los litigios relacionados con recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el PBS corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Por cuanto, en aquella oportunidad, la Corte argumentó que dichos litigios no versan sobre la prestación misma de los servicios de seguridad social, sino sobre controversias de carácter económico entre entidades, en las que se cuestionan actos administrativos expedidos por la ADRES y se persigue la declaratoria de responsabilidad del Estado.
9. Finalmente, manifestó que, conforme al precedente fijado por la Corte Constitucional, el conocimiento de los asuntos relacionados con cobros o recobros por atención a la población pobre no asegurada (PPNA) corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y no a la Jurisdicción Ordinaria especialidad Laboral, frente a la cual la delegatura tiene competencia concurrente. Además, indicó que en este caso se cuestionan actuaciones y responsabilidades de una entidad territorial en el marco de un trámite administrativo relacionado con el pago de servicios de salud ya prestados a población vulnerable sin capacidad de pago[2].
10. Decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Mediante Auto del 22 de agosto de 2025, el Juzgado 068 Administrativo, Sección Primera de Bogotá declaró su falta de jurisdicción, propuso el conflicto y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. Sostuvo que no comparte el argumento de la Superintendencia, ya que la Corte Constitucional, en el Auto 472 de 2024, precisó que, de acuerdo con lo establecido en el Auto 2032 de 2023, el Auto 389 de 2021 no resulta aplicable a este tipo de controversias. Explicó que dicho pronunciamiento se refiere exclusivamente a litigios de recobro contra la ADRES por servicios y tecnologías no incluidas en el PBS, mientras que en este caso se discute la inconformidad frente a glosas a facturas, asunto que corresponde a la competencia jurisdiccional de la Superintendencia[3].
11. El 04 de septiembre de 2025, la Secretaría General de la Corte radicó el expediente. Luego, el 07 de octubre de 2025, se repartió y remitió al despacho del magistrado ponente al día siguiente[4].
1. Competencia
12. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
2. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones
13. Estos conflictos se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[5]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo[6], objetivo[7] y normativo[8].
3. Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud sobre conflictos derivados de las devoluciones o glosas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Reiteración del Auto 2032 de 2023
14. En el Auto 2032 de 2023, la Corte Constitucional dirimió un conflicto entre jurisdicciones respecto de una demanda presentada ante la Superintendencia Nacional de Salud por parte del Hospital Universitario de Santander E.S.E contra el Instituto Departamental de Salud de Nariño, entidades públicas que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS); y cuyas pretensiones, radicaban en el pago por conceptos de salud de los montos adeudados producto de las devoluciones a las facturas por parte de la entidad demandada. En esa oportunidad, la Sala Plena concluyó que la función jurisdiccional de la Supersalud es la competente para conocer ese asunto de acuerdo con el artículo 116 de la Constitución Política y el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.
15. En el referido auto, la Corte indicó que las disputas que versan sobre devoluciones o glosas entre entidades que pertenecen al SGSSS, son competencia de la Superintendencia de Salud en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, esto como consecuencia de sus facultades, las cuales son asignadas por una ley especial; no encontrándose, tampoco dentro de las competencias de los jueces ordinarios laborales[9], ni de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[10].
16. Es necesario recalcar como bien lo ha estudiado el auto en cuestión, que específicamente dentro de las funciones jurisdiccionales que le asigna la ley a la Superintendencia de Salud se encuentra el conocimiento de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud[11]. Por consiguiente, como también lo indicó, las causales de devoluciones y glosas son taxativas, encontrándose contenidas en el anexo técnico No. 6 del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas de la Resolución 3047 de 2008.
17. En esa oportunidad, este tribunal precisó que la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021 no es aplicable en el caso concreto. Lo anterior, pues en esa oportunidad, la Corte se pronunció sobre una demanda adelantada por parte de una EPS contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud ADRES, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de sumas de dinero por la prestación de servicios no incorporados en el Plan Obligatorio de Salud hoy Plan Básico de Salud (PBS).
18. En dicha providencia se estableció que el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el PBS les corresponde a los jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados. Sin embargo, en el caso sub examine se advierte que se trata de un conflicto de devoluciones respecto de las facturas en los términos de la resolución 3047 de 2008.
19. Finalmente, en relación con el trámite de glosas, el artículo 57 de la Ley 1438 de 2011[12] establece la forma y los términos en los cuales, una vez realizada la presentación de la factura con todos sus soportes por parte de los prestadores de servicios de salud, las entidades responsables del pago podrán formular y comunicar glosas a cada factura, con base en la codificación y el alcance definidos en la normatividad vigente para el efecto.
4. Caso concreto
20. En el asunto objeto de decisión, se acreditan los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:
(i) Presupuesto subjetivo: la controversia se suscitó entre la Superintendencia de Salud dentro de sus facultades jurisdiccionales[13] y el Juzgado 068 Administrativo, Sección Primera de Bogotá, autoridades que negaron su competencia y que corresponden a distintas jurisdicciones.
(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda presentada por el Instituto Nacional de Cancerología E.S.E. en contra del Fondo Financiero Distrital de Salud para obtener el pago de los servicios de salud prestados y cuyas facturas fueron glosadas por parte de la entidad demandada.
(iii) Presupuesto normativo: Las autoridades judiciales en conflicto sustentaron su falta de jurisdicción principalmente en las providencias proferidas por esta Corporación y por el Consejo Superior de la Judicatura. (ver supra 6 a 10).
21. Superado el análisis anterior, la Sala concluye que la Superintendencia de Salud dentro de sus facultades jurisdiccionales es la competente para conocer del presente asunto. De acuerdo con los documentos que obran en el expediente la Sala evidencia en primer lugar, que efectivamente la controversia del caso es por la inconformidad respecto de las glosas realizadas a las facturas, las cuales fueron codificadas de acuerdo con lo establecido por el anexo técnico No. 6 del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas de la Resolución 3047 de 2008 (ver supra 3).
22. En segundo lugar, el Instituto Nacional de Cancerología E.S.E. hace parte del SGSSS, toda vez que, como Empresa Social del Estado, tiene como objetivo asesorar y asistir al Ministerio de Salud y Protección Social, a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud en el área oncológica que lo requieran y a las demás que se le determinen en el orden nacional y territorial, en el diseño, formulación y evaluación de las políticas, planes, programas y proyectos de investigación, docencia, vigilancia epidemiológica, prevención y atención de las enfermedades neoplásicas y relacionadas [14].
23. Asimismo, el Fondo Financiero Distrital de Salud también integra el SGSSS, en la medida en que es un fondo adscrito a la Secretaría de Salud de Bogotá, conforme al Acuerdo 20 de 1990 y al numeral 6 del artículo 3 del Decreto 507 de 2013[15]. Por lo tanto, ambas entidades se ajustan a lo previsto en el literal b), numeral 2, y en el numeral 3 del artículo 155 de la Ley 100 de 1993.
24. En consecuencia, la Corte considera que efectivamente se trata de entidades que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud; y, que tienen un conflicto dentro del contexto de una formulación de glosas a las facturas presentadas por el demandante, por ende, no resulta aplicable lo dispuesto en el Auto 389 de 2021.
5. Regla de decisión
25. Reiteración del Auto 2032 de 2023. De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos.
III. DECISIÓN
Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Superintendencia de Salud y el Juzgado 068 Administrativo, Sección Primera de Bogotá y DECLARAR que la Superintendencia de Salud es la autoridad competente para conocer de la demanda ejecutiva promovida por el Instituto Nacional de Cancerología E.S.E. en contra del Fondo Financiero Distrital de Salud.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-7134 a la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud, para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 068 Administrativo, Sección Primera de Bogotá.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
Ausente con comisión
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Archivo 03Demandapdf.
[2] Archivo 04Anexospdf.
[3] Archivo 12_Autoproponeco_MAVVNYR202300526J68A_0_20250822093810051 1pdf.
[4] Archivo 03CJU-7134 Constancia de Repartopdf.
[5] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019.
[6] Corte Constitucional, Auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el Auto 155 de 2019. En idéntico sentido, Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018. Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.
[7] Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[8] Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto. No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[9] Esto en vista de que las disputas que versan sobre devoluciones o glosas entre entidades perteneciente al SGSSS, no se encuentran dentro de la competencia funcional de los jueces ordinarios laborales, de conformidad con el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
[10] Esto de conformidad con lo establecido en el artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo.
[11] Literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.
[12] Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.
[13] De acuerdo con el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.
[14] Archivo 03Demandapdf, pág. 14.
[15] Por el cual se modifica la Estructura Organizacional de la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, D.C..