Sentencia A. 1678/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1678/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es un particular cuya acción u omisión no supone ejercicio de funciones administrativas

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

Auto 1678 DE 2025

 

Referencia: expedientes CJU-6937 y CJU-6945

 

Asunto: conflictos de jurisdicciones suscitados entre el Juzgado 001 Civil del Circuito de Roldanillo, Valle del Cauca y el Juzgado 005 Administrativo del Circuito de Cartago, Valle del Cauca.

 

Magistrado ponente:

Vladimir Fernández Andrade

 

Bogotá D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes

 

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 Hechos que suscitaron las causas judiciales[1]

 

1.                 El 17 de febrero[2] y 18 de febrero[3] de 2025, Gerardo Herrera presentó dos acciones populares en contra de las tiendas D1 y ARA con el fin de que (i) se “construya una unidad sanitaria pública apta para ciudadanos con movilidad reducida, cumpliendo normas ntc que se desplacen en sillas de ruedas, en el término de tiempo que ordene el juez constitucional”[4], y (ii) se ordene a la parte accionada a pagar las agencias en derecho. Como sustento de sus pretensiones, el demandante expuso que dicha tienda “no cuenta en el inmueble que presta su servicio al público actualmente con baño público apto para ciudadanos que se movilizan en sillas de ruedas”. La primera, respecto de la tienda ubicada en La Unión, Valle del Cauca, y la segunda, frente a la tienda del Zarzal, Valle del Cauca.

 

2.                 Decisiones judiciales que suscitaron los conflictos

 

2.                 Trámites de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil. En el marco del CJU 6937, mediante Auto 199 del 18 de febrero de 2025^[5], el Juzgado 001 Civil del Circuito de Cartago, Valle del Cauca, declaró su falta de competencia para conocer el asunto. Se señaló que, según la demanda, el establecimiento D1 en cuestión se encuentra ubicado en la “circunscripción territorial de La Unión, [que] integra el circuito judicial de Roldanillo”, por lo que ordenó remitir el expediente a los juzgados civiles de Roldanillo, Valle del Cauca.

 

3.                 Por su lado, en el CJU 6945, mediante Auto 220 del 24 de febrero de 2025^[6], el Juzgado 002 Civil del Circuito de Cartago, Valle del Cauca, declaró su falta de competencia para conocer el asunto al considerar que “el demandante indicó que el domicilio del demandado y el sitio de vulneración es en Zarzal-Valle, circuito judicial de Roldanillo”, remitiendo el expediente a los juzgados civiles de Roldanillo, Valle del Cauca.

 

4.                 Contra estas decisiones el señor Herrera interpuso sendos recursos[7], alegando que se estaba desconociendo su decisión de presentar la demanda ante los mencionados juzgados.

 

5.                 Los recursos fueron rechazados, respectivamente, por el Juzgado 001 Civil del Circuito de Cartago, Valle del Cauca[8] y el Juzgado 002 Civil del Circuito de Cartago, Valle del Cauca[9], puesto que, de acuerdo con el artículo 139 del CGP, no procede recurso contra las decisiones en que se declara la incompetencia de un juez para conocer un determinado asunto. Asimismo, respecto al lugar de ocurrencia de los hechos de la demanda, “la accionada no tiene fijado su domicilio en este municipio o alguno perteneciente a este circuito judicial y que ese factor no puede confundirse con la posible existencia de una agencia en este territorio judicial para determinar el factor de competencia”[10].

 

6.                 Mediante Auto 386 del 6 de junio de 2025[11], el Juzgado 001 Civil del Circuito de Roldanillo, Valle del Cauca, declaró su falta de jurisdicción para conocer sobre ambos asuntos. El despacho citó el artículo 11 de CGP, el cual impone al juez el deber de interpretar el sentido de lo pretendido por el accionante conforme a los principios que orientan la efectividad de los derechos reconocidos en la ley sustancial. Por ello, luego de constatar que, a pesar de que las pretensiones invocaban la protección de derechos colectivos, en realidad se dirigían a exigir el cumplimiento de disposiciones legales.

 

7.                 Así, consideró que las pretensiones formuladas se ajustan a una acción de cumplimiento, toda vez que, a su juicio, lo pretendido por el actor es la efectividad de una norma con fuerza material de ley, específicamente el artículo 88 de la Ley 1801 de 2016[12], que regula el servicio de baños en establecimientos abiertos al público. Bajo ese hilo argumentativo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 393 de 1997[13], recordó que la competencia para conocer de las acciones de cumplimiento corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y no a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil.

 

8.                 Fue así como el juzgado adoptó las siguientes decisiones: (i) acumular 11 acciones populares interpuestas por el mismo actor cuyas pretensiones son similares[14], (ii) rechazarlas por falta de jurisdicción, (iii) ordenar su remisión a los Juzgados Administrativos del Circuito de Cartago, Valle del Cauca y (iv) cancelar las radicaciones una vez quedara en firme la providencia.

 

9.                 Trámite de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Mediante los Autos 668[15] y 669[16] del 4 de julio de 2025, el Juzgado 005 Administrativo del Circuito de Cartago rechazó la jurisdicción para conocer los asuntos y propuso los correspondientes conflictos negativos de jurisdicciones. Sostuvo que, si bien existe una exigencia legal para los establecimientos públicos de contar con baños públicos, ello no impone limitar la controversia al cumplimiento de una norma. En ese sentido, concluyó que la jurisdicción en estos casos la tiene el juez civil del municipio de Roldanillo, de conformidad con los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998, al recordar que la acción popular también procede contra acciones u omisiones de particulares. Trabado así el conflicto de jurisdicciones, ordenó remitir los asuntos a esta corporación para lo de su competencia.

 

10.             El 9 de julio de 2025[17] el señor Herrera presentó un recurso, sin especificar cuál, solicitando la devolución de los expedientes al juez civil del municipio de Roldanillo.

 

11.             Mediante los Autos 703[18] y 704[19] del 14 de julio de 2025, el Juzgado 005 Administrativo del Circuito de Cartago resolvió los recursos, tramitados como recursos de reposición, en el sentido de no reponer las decisiones proferidas el 4 de julio previo.

 

12.             Nuevamente, el 16 de julio de 2025[20], el señor Herrera solicitó no enviar los expedientes a la Corte Constitucional, advirtiendo que, “de enviar la renuente y moratoria acción ante la Corte, simplemente desisto de mi acción”.

 

13.             Mediante los Autos 719[21] y 720[22] del 16 de julio de 2025, el Juzgado 005 Administrativo del Circuito de Cartago negó la solicitud del accionante y decidió continuar con el trámite del conflicto trabado y remitir el asunto a esta corporación.

 

14.             Respecto del CJU 6945, el 17 de julio de 2025[23] el señor Herrera solicitó que se le respete su decisión de desistir de la acción popular. En respuesta, el 23 de julio de 2025[24] el Juzgado 005 Administrativo del Circuito de Cartago señaló que había que estarse a lo que se resolviera por esta Corte.

 

15.             Una vez remitidos los asuntos a esta Corporación el 21[25] y el 24[26] de julio de 2025, los expedientes fueron repartidos al magistrado sustanciador el 2 de septiembre de 2025 y enviados al despacho al día siguiente[27].

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

1.                 Competencia

 

16.             De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[28], la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

17.             Por su parte, dadas las atribuciones constitucionales y legales otorgadas a la Corte Constitucional[29], la Sala Plena es competente para: (i) disponer la acumulación de los conflictos de jurisdicción cuando exista unidad de materia, y (ii) pronunciarse sobre su competencia para conocer de los conflictos de competencia que sean remitidos a esta Corporación. De esa manera, este Tribunal puede materializar los principios de celeridad procesal y acceso efectivo a la administración de justicia.

 

18.             En este caso, los conflictos de competencia entre jurisdicciones contenidos en los expedientes CJU 6937 y CJU 6945 tienen identidad de materia, pues se originan en acciones populares promovidas por un mismo ciudadano (Gerardo Herrera) en contra de dos establecimientos públicos de comercio (Tiendas D1 y ARA), mediante las cuales el demandante pretende que se ordene a los demandados la construcción en sus instalaciones de unidades sanitarias con acceso a personas en situación de discapacidad. A su vez, las autoridades judiciales en conflicto son las mismas, es decir, el Juzgado 001 Civil del Circuito de Roldanillo, Valle del Cauca y el Juzgado 005 Administrativo del Circuito de Cartago, Valle del Cauca, que pertenecen a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.

 

19.             Así las cosas, ante la configuración de los requisitos necesarios previstos en el artículo 105 del Reglamento Interno de esta Corporación, la acumulación de los citados expedientes resulta procedente y así será definido en la parte resolutiva de esta providencia.

 

2.                 Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

 

20.             Los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[30]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo^[31], objetivo^[32] y normativo^[33].

 

3.                 Criterios para determinar la autoridad competente para tramitar acciones populares. Reiteración de jurisprudencia[34]

 

21.             Por medio de la Ley 472 de 1998, el legislador desarrolló el artículo 88 de la Constitución Política en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo. El artículo 9 de dicha ley establece la procedencia de las acciones populares “contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos”.

 

22. A su vez, el artículo 14 establece que la acción popular “se dirigirá contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo. En caso de existir la vulneración o amenaza y se desconozcan los responsables, corresponderá al juez determinarlos”. La Corte Constitucional se refirió al alcance de esta disposición en la Sentencia SU-585 de 2017, en la cual resaltó que “la determinación del sujeto legitimado para ser pasible de la acción popular, así como de la jurisdicción competente para tramitar el proceso (la ordinaria o la de lo contencioso administrativo) se encuentra guiada por la razonabilidad de la imputación de vulneración de determinado derecho o interés colectivo, a partir de los hechos de cada caso”.

 

23.             Por su parte, el artículo 15 de la misma ley dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de las acciones populares “originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas” y en los demás casos conocerá la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. Del mismo modo, el artículo 155.10 de la Ley 1437 de 2011 establece la competencia en primera instancia de los jueces administrativos de los asuntos “relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades de los niveles departamental, distrital, municipal o local o las personas privadas que dentro de esos mismos ámbitos desempeñen funciones administrativas”.

 

24.             En el Auto 799 de 2021, Sala Plena de esta Corporación concluyó que “la jurisdicción para conocer de las acciones populares está determinada por la calidad del demandado, pues siempre que la violación de derechos colectivos involucre actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas será la [jurisdicción de lo contencioso administrativo] la competente. En contraste, cuando el demandado sea únicamente un particular corresponde conocer a la jurisdicción ordinaria civil. Finalmente, si concurren en la violación personas de naturaleza pública y privada, la competente será la [jurisdicción de lo contencioso administrativo]”. Por su parte, mediante Auto 1182 de 2021, la Sala Plena indicó que “si la acción popular va dirigida únicamente en contra de entidades públicas, la competencia es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.

 

25.             En suma, de conformidad con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y la jurisprudencia en materia de conflictos de jurisdicciones, las acciones populares que se dirigen exclusivamente contra particulares corresponderán a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil y, por su parte, aquellas que se presentan contra autoridades públicas y/o personas privadas que desempeñen funciones administrativas son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

4.                 Examen del caso concreto

 

26.             En los asuntos objeto de decisión, se cumplen los tres presupuestos de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)                    Presupuesto subjetivo: las dos controversias se suscitaron entre el Juzgado 001 Civil del Circuito de Roldanillo, Valle del Cauca, y el Juzgado 005 Administrativo del Circuito de Cartago, Valle del Cauca, autoridades que integran distintas jurisdicciones y que declararon su falta de jurisdicción en relación con las controversias.

 

(ii)                  Presupuesto objetivo: se acreditaron dos causas judiciales respecto de las cuales se alegó la falta de jurisdicción para dirimirlas, específicamente, se trata del conocimiento de dos acciones populares presentadas por Gerardo Herrera en contra las tiendas D1 y Ara de La Unión y Zarzal, Valle del Cauca, mediante las cuales que se busca la construcción de unidades sanitarias públicas aptas para ciudadanos con movilidad reducida.

 

Frente a las solicitudes de desistimiento de las acciones populares presentadas por el señor Herrera, es importante precisar que estas fueron elevadas con posterioridad a la decisión de trabar el conflicto de jurisdicciones y a la orden de remitir los expedientes a la Corte Constitucional. En consecuencia, dichas solicitudes no podían ser revisadas por el Juzgado 005 Administrativo de Cartago, al encontrarse los procesos bajo la órbita de esta corporación. No obstante, una vez se decidan los conflictos y se remitan los expedientes a la jurisdicción competente, las solicitudes deberán ser resueltas.

 

(iii)               Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su alegada falta de jurisdicción (ver supra §6 a 9).

 

27.             Superado el anterior estudio, la Sala considera procedente aplicar la regla establecida en el Auto 799 de 2021 y atribuir la competencia de estos asuntos a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. Lo anterior, toda vez que las acciones populares promovidas por Gerardo Herrera se dirigen exclusivamente en contra de dos particulares, en este caso, las tiendas D1 y Ara de los municipios de La Unión y Zarzal, Valle del Cauca, establecimientos de comercio donde presuntamente se configuran las amenazas a los derechos colectivos, advirtiéndose que en sede judicial no fue vinculada ninguna entidad pública al extremo pasivo.

 

28.             En este punto, la Sala considera importante recordar que la definición de la competencia para el conocimiento y trámite de un asunto que apenas inicia se establece por esta Corte conforme a los supuestos fácticos y jurídicos planteados en la demanda, con independencia de lo que eventualmente llegue a ocurrir en el curso del proceso. Por tanto, en atención al argumento expuesto por el Juzgado 001 Civil del Circuito de Roldanillo, Valle del Cauca, se recuerda que no le corresponde a esta Corte calificar el acierto o desacierto del actor en la escogencia de la vía procesal, esto es, por ejemplo, si la pretensión formulada debió tramitarse por la vía de una acción popular o por la de una acción de cumplimiento. Lo relevante aquí es que el demandante, único titular del derecho de acción, presentó sus demandas bajo el mecanismo de la acción popular y contra dos particulares.

 

29.             Por las razones expuestas, esta corporación resolverá los conflictos de competencia entre jurisdicciones en el sentido de determinar que el Juzgado 001 Civil del Circuito de Roldanillo, Valle del Cauca, es la autoridad judicial competente para conocer de las acciones populares presentada por Gerardo Herrera, en contra de las tiendas D1 y Ara. En consecuencia, la Sala ordenará remitirle los expedientes de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

5.     Regla de decisión

 

30.             Reiteración del Auto 799 de 2021. “En virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la jurisdicción ordinaria civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será la jurisdicción contenciosa administrativa la competente”.

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. ACUMULAR los conflictos de jurisdicciones CJU-6937 y 6945 por presentar unidad de materia.

 

Segundo.                        DIRIMIR los conflictos negativos de jurisdicciones suscitados entre el Juzgado 001 Civil del Circuito de Roldanillo, Valle del Cauca, y el Juzgado 005 Administrativo del Circuito de Cartago, Valle del Cauca, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento de las acciones populares promovidas por Gerardo Herrera en contra de las tiendas D1 y Ara ubicadas en La Unión y Zarzal, Valle del Cauca, le corresponde tramitarlas al Juzgado 001 Civil del Circuito de Roldanillo, Valle del Cauca.

 

Tercero.                        Por intermedio de la Secretaría General REMITIR los expedientes CJU-6937 y 6945 al Juzgado 001 Civil del Circuito de Roldanillo, Valle del Cauca, para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión al Juzgado 005 Administrativo del Circuito de Cartago, Valle del Cauca, y a los demás interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Ausente con comisión

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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