CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 1635 DE 2024
Ref.: Expediente CJU-5519
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 4 Administrativo del Circuito de Pasto y el Juzgado 1 Laboral del Circuito de Pasto.
Magistrada sustanciadora:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D.C., nueve (9) de octubre de dos mil veinticuatro (2024)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Nevar Roberto Burbano, actuando por intermedio de apoderado judicial, presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Alcaldía Municipal de Pasto y la Secretaría de Educación de dicho municipio con el fin de que se revoque el acto administrativo que lo desvincula del cargo de «auxiliar de servicios código 470, grado 3». Así mismo, se ordene al pago de una compensación monetaria por los daños ocasionados.
2. El demandante manifiesta que prestó sus servicios para la Secretaría de Educación de Pasto desde el 2 de febrero de 1983, en la Institución educativa María Goretti, en el cargo de auxiliar de servicios generales.[1] Que el 15 de marzo de 1991, fue nombrado en propiedad en el cargo de auxiliar de servicios generales código 6530, grado 03, en la misma institución, mediante Resolución 1718 del Ministerio de Educación Nacional, la cual en su artículo 3 dispone que «el personal relacionado anteriormente, es de tiempo completo, nombrado en propiedad y no requiere de nueva posesión».
3. Dice que el 5 de noviembre de 2023, la Secretaría de Educación lo notificó de la Resolución 3779 de octubre 19 de 2023 mediante la cual se daba por terminado su nombramiento provisional para ser nombrada otra persona que había superado el concurso de méritos iniciado para ocupar cargos en el territorio, desconociendo que estaba nombrado en propiedad. Además, resalta que el cargo ofertado era para Auxiliar de Servicios Generales, código 470, grado 02, y el demandante ocupaba el cargo en grado 3 el cual, dice, no fue ofertado en la plataforma SIMO[2].
4. Realizado el reparto, el caso correspondió al Juzgado 4 Administrativo del Circuito de Pasto el cual, mediante auto del 23 de abril de 2024, declaró su falta de jurisdicción para conocer la demanda presentada por el señor Nevar Burbano. Consideró que en este caso, el demandante se desempeñó como auxiliar de servicios generales, cargo «comprendido en el artículo 20 del Decreto Ley 785 de 2005, dentro del nivel asistencial ya que, según el artículo 14 ibídem, este implica el ejercicio de actividades de apoyo y complementarias de las tareas propias de los niveles superiores o de labores que se caracterizan por el predominio de actividades manuales o tareas de simple ejecución, su vinculación no podría tenerse como legal y reglamentaria, lo que signaría la competencia a esta jurisdicción para conocer de este asunto al ostentar la calidad de empleado público, ya que claramente el actor se ha encontrado vinculado con la administración municipal en calidad de trabajador oficial, lo que radica el conocimiento de esta demanda en los jueces laborales».[3] En consecuencia, reitera lo consignado en el Auto 491 de 2021 de la Corte Constitucional y consideró que debía aplicarse el numeral 4 del artículo 105 del CPACA.
5. Efectuado el nuevo reparto, la demanda correspondió al Juzgado 1 Laboral del Circuito de Pasto, quien, mediante auto del 16 de mayo de 2024, propuso un conflicto negativo de jurisdicciones y ordenó remitir el asunto a la Corte Constitucional.[4] Consideró que «la condición alegada por el actor es de empleado público y no de trabajador oficial, como lo refiere el Juzgado Cuarto Administrativo». Para sustentar su falta de jurisdicción, argumentó:
( ) en la demanda objeto de debate, el actor alega que prestó sus servicios como auxiliar de servicios generales en las instalaciones de la Institución Educativa Municipal María Goretti de Pasto, la cual se encuentra adscrita a la Secretar[í]a de Educación Municipal de Pasto, en tal sentido, se determina que tal entidad es de naturaleza pública, cumpliéndose el criterio orgánico.
Frente al criterio funcional, se establece que según el artículo 292 del Decreto Ley 1333 de 1986 indica que los servidores municipales son empleados públicos, sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.
Así mismo, el artículo 20 del Decreto Ley 785 de 2005 indica la nomenclatura y clasificación de los empleos a nivel asistencial en las entidades territoriales, en el código 470 contempla el empleo de auxiliar de servicios generales. En otras palabras, por regla general la vinculación en la demandada es de empleado público y, en este caso, el demandante ostenta tal calidad, por cuanto el legislador realizó tal clasificación.
Ello guarda soporte con el manual de funciones establecido en la Alcaldía de Pasto, ya que, en la planta global de la Secretar[í]a de Educación, se encuentra planta de personal Educación Nivel Asistencial, empleo Auxiliar de Servicios Generales, Código 40, grado salarial 02, es decir, que la vinculación del personal de las instituciones educativas de entidades territoriales es mediante una relación legal y reglamentaria, encontrándose acreditado el criterio funcional.
Sumado a ello, la labor desempeñada por el actor no puede ser categorizada como trabajador oficial, por cuanto la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha referido, frente a las funciones de servicios generales, lo siguiente: ( )[5].
6. En consecuencia, consideró que, de conformidad con el artículo 104, numeral 4 del CPACA, el asunto debía ser tramitado por la jurisdicción contenciosa administrativa.
7. El 27 de mayo de 2024[6], el juzgado laboral remitió el expediente a la Corte Constitucional y este fue repartido a la magistrada sustanciadora el 14 de junio de 2024.
II. CONSIDERACIONES
Competencia de la Corte Constitucional
8. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
9. La Corte Constitucional ha determinado que los conflictos de jurisdicciones existen cuando «dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)»[7].
10. Así mismo, mediante el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren de tres presupuestos para que se configure el conflicto de jurisdicciones, a saber: (i) el presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones, (ii) el presupuesto objetivo, determina que debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional y (iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional, legal o jurisprudencial por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
11. En ese orden de ideas y previo al planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar, procederá la Corte a verificar, según las pruebas que obran en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.
12. Sobre el presupuesto subjetivo. La Corte encuentra satisfecho este presupuesto ya que el conflicto se suscita entre autoridades que (i) forman parte de la jurisdicción ordinaria y de lo contencioso administrativo y que (ii) rechazaron el conocimiento de la demanda. Concretamente, el Juzgado 4 Administrativo del Circuito y el Juzgado 1 Laboral del Circuito de Pasto, Nariño.
13. Sobre el presupuesto objetivo. Se entiende superado por la existencia de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el señor Nevar Roberto Burbano, actuando por intermedio de apoderado judicial, en contra de la Alcaldía y la Secretaría de Educación de Pasto. Proceso que tiene como finalidad que se declare la nulidad de un acto administrativo que lo desvinculó del cargo de «auxiliar de servicios código 470, grado 3» y se ordene el reintegro y el pago de una compensación monetaria por los daños presuntamente causados.
14. Sobre el presupuesto normativo. Verifica la Corte su configuración por cuanto ambas autoridades judiciales expusieron razones de índole legal y jurisprudencial para negar su competencia en el presente caso. De un lado, el Juzgado 4 Administrativo del Circuito de Pasto justificó su falta de jurisdicción en el numeral 4 del artículo 105 del CPACA. De otro lado, el Juzgado 1 Laboral del Circuito de Pasto argumentó su falta de jurisdicción en el numeral 4 del artículo 104 del CPACA.
15. Superado el anterior análisis, procederá la Corte a dirimir el presente conflicto de jurisdicciones. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de una demanda en la que se cuestiona el acto administrativo que desvincula a un empleado público y, a continuación, se resolverá el caso concreto.
Jurisdicción encargada de conocer demandas en las que controvierta el acto administrativo por medio del cual se da por terminado un nombramiento en propiedad o provisionalidad de un empleado público y, en consecuencia, se solicita el reintegro al cargo. Reiteración del Auto 1070 de 2021
16. En el Auto 1070 de 2021[8], la Corte Constitucional estudió un conflicto de jurisdicciones que involucraba al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Girardot, así como al Juzgado Único Laboral del Circuito del mismo municipio. La controversia estaba relacionada con la competencia para tramitar una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por una persona contra el municipio de Girardot, con el fin que se declararan nulos los actos administrativos que dieron por terminado su nombramiento en provisionalidad en el cargo de conductor (código 480, grado 03), se ordenara su reintegro, así como el pago de salarios y prestaciones sociales.
17. Para resolver el asunto, la Sala Plena se refirió al Auto 314 de 2021[9], en el que se destacó que los empleados públicos son aquellos que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, etc., y tienen una vinculación de origen legal y reglamentaria. En contraste, los trabajadores oficiales suscriben un contrato laboral con el Estado y se desempeñan en actividades que realizan o pueden desarrollar los particulares, como la construcción y el sostenimiento de obras públicas, entre otras. La distinción entre ambas categorías radica en la naturaleza del vínculo y en las funciones desarrolladas.
18. Sobre el particular, la Corte señaló que el artículo 5° del Decreto Ley 3135 de 1968 establece que «[l]as personas que prestan sus servicios a los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. ( ) Las personas que prestan sus servicios en las Empresas Industriales y Comerciales del Estado son trabajadores oficiales». A su turno, el artículo 292 del Decreto 1333 de 1986[10] estableció que «[l]os servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.»
19. Adicionalmente, esta Corporación advirtió que el artículo 2.1 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[11] excluyó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo del conocimiento de aquellos asuntos de carácter laboral que se presenten entre entidades públicas y sus trabajadores oficiales.
20. Asimismo, en dicha providencia se expuso que de conformidad con el artículo 104.4 CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la llamada a conocer de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado y, de acuerdo con el artículo 155.2 del CPACA, se estableció la competencia de los jueces administrativos en primera instancia para conocer de los asuntos de «nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, sin atención a su cuantía».
21. En este orden de ideas, concluyó que corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de los procesos laborales en los que son parte trabajadores oficiales y a la jurisdicción de lo contencioso administrativo aquellos relacionados con la vinculación legal y reglamentaria de los empleados públicos.
22. La Sala Plena se refirió al Auto 492 de 2021[12] y concluyó que «es válido definir la jurisdicción competente en los casos en los que hay certeza de la existencia de un vínculo laboral y no se discute que había una relación de subordinación entre la entidad pública y el trabajador o empleado bajo la aplicación de los criterios funcional y orgánico para establecer, prima facie, si se trata de un trabajador oficial, que puede ejercitar la acción laboral ante la jurisdicción ordinaria del trabajo, o de un empleado público, caso en el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la que debe definir el asunto».
23. Para resolver el caso concreto, la Corte señaló que a partir de los elementos obrantes en el expediente era posible advertir, de manera preliminar, que el demandante ostentaba una vinculación legal y reglamentaria. De esta manera, como la controversia versaba sobre actos administrativos que dieron por terminada la vinculación en provisionalidad de la parte actora con el municipio de Girardot, cuestionados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se aplicaron los artículos 104.4 y 155.2 del CPACA, que atribuyen la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
III. CASO CONCRETO
24. La Sala Plena constata que en el presente caso se presentó un conflicto entre una autoridad de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa (Juzgado 4 Administrativo del Circuito de Pasto) y la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado 1 Laboral del Circuito de Pasto).
25. En ese orden, la Sala Plena dirime el presente conflicto de jurisdicciones en el sentido de determinar que el Juzgado 4 Administrativo del Circuito de Pasto es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por el apoderado judicial del señor Burbano. Como se extrae de la lectura de la demanda, el señor Nevar Roberto Burbano no pretende la declaración de la existencia de un contrato de trabajo ni los derechos laborales que se desprenden de este, pues su pretensión principal es la nulidad del acto administrativo que lo desvinculó del cargo en el que se venía desempeñando y, como consecuencia de dicha declaración, se ordene al pago de una compensación monetaria por los daños ocasionados.
26. En efecto, al expediente se anexó la Resolución 1718 de 15 de marzo de 1991[13], expedida por el Ministerio de Educación Nacional, mediante la cual se hizo el nombramiento en propiedad del demandante en el cargo de auxiliar de servicios generales código 6530, grado 03, así como el acta de posesión de abril de 1991 de la Secretaría de Educación Pública de Nariño[14]. También se anexó la Resolución 0915 de 2009 expedida por la Secretaría de Educación de Pasto[15] en la que se ordenó la reubicación del señor Burbano en el Centro de Educación Popular incorporado en el cargo de auxiliar de servicios generales código 470, grado 03, existente en la planta global de cargos administrativos del nivel central de la Alcaldía de Pasto[16].
27. Adicionalmente, la Corte Constitucional ha reiterado que de acuerdo con los artículos 6.2.3[17] y 37[18] de la Ley 715 de 2001, el artículo 67 del Decreto Ley 1278 de 2002[19] y el artículo 1 de la Ley 909 de 2004[20], en el caso de las instituciones educativas del orden territorial, «la regla general de vinculación [ ] es la de empleado público, exclusivamente».
28. Así pues, de conformidad con las pruebas aportadas y la regla general de vinculación de las instituciones educativas del orden territorial es posible afirmar de manera preliminar que el demandante ostentaba una vinculación legal y reglamentaria y, por tanto, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer el asunto de la referencia.
29. En este escenario, en el que la controversia planteada recae sobre un acto administrativo que dio por terminada la vinculación en propiedad del demandante con la Secretaría de Educación de Pasto, cuestionado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, deben aplicarse los artículos 104.4 y 155.2 del CPACA, que atribuyen la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
30. Sin perjuicio de lo anterior, teniendo en cuenta que en este caso se advierten elementos que pueden cambiar la naturaleza de la vinculación del demandante y la forma en la que estaba vinculado al cargo si en propiedad o en provisionalidad la Sala estima que ello escapa a la determinación de la competencia de la jurisdicción. Asunto encomendado en esta oportunidad. De modo que, cualquier análisis relacionado con dichos temas, corresponde al juez de conocimiento.
Regla de decisión. Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el conocimiento de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se pretende dejar sin efectos los actos administrativos que dan por terminado un nombramiento en propiedad y/o provisionalidad de un empleado público. Lo anterior, de conformidad con los artículos 104.4 y 155.2 del CPACA.
IV. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado 4 Administrativo del Circuito de y el Juzgado 1 Laboral del Circuito de Pasto, en el sentido de DECLARAR que su conocimiento corresponde al Juzgado 4 Administrativo del Circuito de Pasto y debe reasumir la competencia del referido proceso.
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5519 al Juzgado 4 Administrativo del Circuito de Pasto para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 1 Laboral del Circuito de Pasto y a los demás interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Ausente con permiso
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Ver folio 3 del expediente digital. (001Demanda.pdf).
[2] Ver folio 5 del expediente digital. (001Demanda.pdf).
[3] Ver folio 1 del expediente digital (005AutoDeclaraFaltaCompetencia.pdf).
[4] Ver folio 1 del expediente digital (010AutoDeclaraFaltaJurisdiccion.pdf).
[5] Ver folio 2 del expediente digital (010AutoDeclaraFaltaJurisdiccion.pdf).
[6] Ver folios 1 del expediente digital (02CJU-5519 Correo Remisoriopdf).
[7] Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 041 de 2021.
[8] Magistrada ponente Gloria Ortiz Delgado.
[9] Magistrada ponente Gloria Ortiz Delgado.
[10] por el cual se expide el Código de Régimen Municipal.
[11] «Artículo 2.1 de Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: 1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo.»
[12] En el Auto 1070 de 2021, la Sala Plenas citó el siguiente aparte del auto 492 de 2021: En efecto, cuando existe certeza de la existencia de un vínculo laboral y no se discute que había una relación de subordinación entre la entidad pública y el trabajador o empleado, resulta válido definir la jurisdicción competente para conocer de estos asuntos con base en las funciones que dice haber ejercido el empleado o trabajador (criterio funcional) y la entidad a la cual se encontraba vinculado (criterio orgánico), para establecer si se trata de un trabajador oficial, que puede ejercitar la acción laboral ante la jurisdicción ordinaria del trabajo, o de un empleado público, caso en el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la que debe definir el asunto.
[13] Ver folio 41 del expediente digital. (001Demanda.pdf).
[14] Ver folio 47 del expediente digital. (001Demanda.pdf).
[15] Ver folios 48 y 49 del expediente digital. (001Demanda.pdf).
[16] En la Resolución 0915 de 2009, la Secretaría de Educación de Pasto expuso que en virtud de la Ley 715 de 2001 y la Ordenanza 050 del 12 de diciembre de 1997, el Municipio de Pasto adquirió autonomía presupuestal y administrativa en materia educativa, convirtiéndose éste en un municipio certificado, lo cual implica que posee independencia en el manejo del personal docente, directivo docente, y administrativo, dejando de considerar su anterior tipo o forma de vinculación, teniendo en cuenta que hoy dichos funcionarios son Municipales, motivo por el cual el personal se administra ordenando su desempeño laboral y acorde con las necesidades educativas, dejando constancia que la naturaleza de vinculación se respetará para efectos prestacionales. Ver folio 48 del expediente digital. (001Demanda.pdf).
[17] Artículo 6. Competencias de los departamentos. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias: [ ] 6.2.3. Administrar [ ] las instituciones educativas y el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley.
[18] Artículo 37. Organización de plantas. Las plantas de cargos docentes y de los administrativos de las instituciones educativas serán organizadas conjuntamente por la Nación, departamentos, distritos y municipios, en un periodo máximo de dos años, teniendo en cuenta los criterios establecidos en la presente ley.
[19] Artículo 67. Personal administrativo. El personal administrativo de los establecimientos educativos estatales se regirá por las normas que regulan la vinculación y administración del personal de carrera administrativa, conforme a lo dispuesto por la Ley 443 de 1998 y demás normas que la modifiquen, sustituyan y reglamenten [ ].
[20] Gran parte del articulado de la Ley 443 de 1998 fue mayoritariamente derogado por la Ley 909 de 2004, salvo los artículos 24, 58, 81 y 82. El artículo 1 de la Ley 909 de 2004 señala que el objeto de esta es la regulación del sistema de empleo público y que sus destinatarios son quienes prestan servicios personales remunerados, con vinculación legal y reglamentaria, en los organismos y entidades de la administración pública.