Sentencia A. 1634/25

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1634/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 AUTO 1634 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-7109

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Yopal, Casanare, y el Juzgado 002 Civil Municipal de la misma ciudad

 

Magistrada ponente:

Paola Andrea Meneses Mosquera

 

Bogotá D. C., catorce (14) de octubre de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                  La acción judicial. El 28 de junio de 2016, el Instituto Financiero de Casanare (en adelante, IFC) presentó demanda ejecutiva de mínima cuantía en contra de Aristo José Salamanca Cerón y Dilia Jacinta Pérez Suarez^[1]. La parte demandante indicó que los demandados otorgaron a su favor el pagare No. 4113732 del 22 de noviembre de 2012 por la suma de $6.000.000, como garantía de pago de un crédito. No obstante, de conformidad con la certificación expedida por la oficina jurídica del IFC, la obligación crediticia entró en mora a partir del 22 de julio de 2015. Por lo anterior, el demandante pretende que se libre mandamiento de pago por las siguientes sumas de dinero: (i) $921.225 por concepto de capital adeudado, representado en el pagaré No. 4113732; y (ii) $9.734 y $250.301 por concepto de intereses corriente y moratorios, respectivamente, causados sobre el monto adeudado^[2].

 

2.                 Actuaciones de la jurisdicción ordinaria. El proceso fue asignado al Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal, Casanare. En auto del 5 de diciembre de 2016[3], la autoridad judicial (i) libró mandamiento de pago a favor del IFC y, (ii) ordenó el avalúo y remate de los bienes embargados[4]. Además, el 13 de julio de 2023, aprobó la liquidación de crédito realizada por la parte demandante[5]. Posteriormente, a través de auto del 18 de noviembre de 2024^[6], el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal (i) declaró su falta de jurisdicción; (ii) declaró la nulidad del proceso desde la orden de seguir adelante con la ejecución y, (iii) ordenó remitir el proceso a los juzgados administrativos de Yopal, Casanare. Argumentó que de conformidad con los artículos 104.6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) y 53 del Decreto 663 de 1993, así como de los autos 1354 y 1623 de 2024 de la Corte Constitucional, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por un lado, precisó que la Corte Constitucional estableció que (i) “el IFC es una entidad pública del orden departamental que ejecuta acciones y operaciones de crédito financiero; [que] no está sujeta a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera, lo cual es un presupuesto para la aplicación de la excepción a la competencia de la JCA establecida en el artículo 105.1 del CPACA”[7] y, (ii) cuando se trata de una controversia que involucra contratos suscritos por una entidad pública la competencia del asunto se debe asignar a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[8].

 

3.                 Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Yopal, Casanare, autoridad judicial que mediante auto del 10 de julio de 2025^[9], (i) declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto; (ii) propuso conflicto de competencia negativo con el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal, Casanare y, (iii) ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que dirima el conflicto. Sostuvo que la Corte Constitucional en el Auto 629 de 2025, entre otros[10], estableció que cuando un proceso ejecutivo avanza desde el libramiento del mandamiento de pago hasta la aprobación de la liquidación de costas judiciales, la controversia que dio origen al proceso ya ha sido resuelta y, por tanto, no subsiste una causa judicial pendiente que justifique la intervención de esa Corporación[11].

 

4.                 Actuaciones en la Corte Constitucional. El proceso fue remitido a esta corporación el 28 de agosto de 2025^[12]. Posteriormente, el 3 de septiembre de 2025, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente al despacho de la magistrada sustanciadora, de acuerdo con el reparto efectuado el 2 de septiembre del mismo año^[13].

 

II.                   CONSIDERACIONES

 

1.      Competencia

 

5.            La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[14].

 

2.     Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

 

6.            La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Yopal, Casanare, y el Juzgado 002 Civil Municipal de la misma ciudad, respecto de la jurisdicción que debe conocer la demanda interpuesta por el IFC en contra de Aristo José Salamanca Cerón y Dilia Jacinta Pérez Suarez. Para ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, hará referencia a la competencia para conocer procesos ejecutivos en el que sea parte una entidad pública que no tenga carácter financiero (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir el conocimiento del proceso (II.5 infra).

 

3.     Verificación de los presupuestos para la configuración de conflictos de jurisdicciones

 

7.            Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningún[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[15]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[16].

 

Tabla única. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

 

8.            La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones por las siguientes razones:

 

(i)          Satisface el presupuesto subjetivo porque enfrenta a dos autoridades que administran justicia y pertenecen a jurisdicciones diferentes. A saber: (a) el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Yopal, Casanare, que forma parte de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y (b) el Juzgado 002 Civil Municipal de la misma ciudad, que pertenece a la jurisdicción ordinaria^[20].

 

(ii)        Cumple el presupuesto objetivo porque la demanda interpuesta por el IFC en contra de Aristo José Salamanca Cerón y Dilia Jacinta Pérez Suarez debe resolverse mediante un trámite de naturaleza judicial (Ver párr. 1 supra). Al respecto, se destaca que mediante auto del 18 de noviembre de 2024, el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal, Casanare, dejó sin efectos todas las actuaciones posteriores al auto del 5 de diciembre de 2016, mediante el cual se libró mandamiento de pago en favor del IFC y en contra de Aristo José Salamanca Cerón y Dilia Jacinta Pérez Suarez. Esta nulidad incluye, entre otras, la decisión que libró mandamiento de pago a favor del demandante, así como la providencia del 16 de julio de 2023, por la cual se aprobó la liquidación de costas. En consecuencia, no puede predicarse la culminación de la causa que dio lugar al presente conflicto.

 

(iii)      Acredita el presupuesto normativo porque ambas autoridades judiciales indicaron los fundamentos jurídicos, constitucionales y legales, con base en los cuales consideran que carecen de competencia para conocer el asunto (ver párrs. 2 y 3 supra). Esto es así por las siguientes razones:

 

La Corte Constitucional, en el Auto 765 de 2025, precisó que (a) los argumentos en los que una autoridad judicial fundamenta su rechazo o reclamación de competencia deben estar dirigidos a demostrar por qué una de las autoridades judiciales involucradas tiene o no la competencia jurisdiccional para conocer del asunto; y (b) los argumentos como la perpetuación de la jurisdicción, la configuración de la cosa juzgada o el rechazo de competencia dentro de una misma jurisdicción, por sí solos, no cumplen con las exigencias argumentativas necesarias para configurar válidamente un conflicto de jurisdicciones.

 

En ese sentido, la Sala encuentra que el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Yopal, Casanare, en el auto del 10 de julio de 2025, fundamentó su falta de competencia en el principio de perpetuación de la jurisdicción y en la inexistencia de una causa judicial activa, dado que el proceso ejecutivo se encontraba en una etapa posterior a su culminación. Esto, porque el juez ordinario había ordenado seguir adelante con la ejecución y había aprobado las liquidaciones del crédito, lo que, en su criterio, impedía modificar la competencia inicialmente asumida[21]. Por lo anterior, la Sala Plena considera que si bien la argumentación pudo haber sido más sólida, se cumple con la carga mínima exigida por el Auto 765 de 2025, al no basarse exclusivamente en la perpetuación de la jurisdicción, sino también en un argumento complementario claro y pertinente, esto es la inexistencia de un proceso judicial vigente que justificara un conflicto de competencia.

 

4.     Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer demandas ejecutivas instauradas por el IFC. Reiteración de los Autos 554 de 2023

 

9.                 El numeral 6 del artículo 104 del CPACA enuncia los procesos ejecutivos que son de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y determina que se trata de aquellos fundados en títulos derivados de condenas impuestas a la administración por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, las conciliaciones aprobadas por la misma jurisdicción, laudos arbitrales en los que fue parte una entidad pública y contratos celebrados por entidades estatales. Por su parte, el parágrafo del artículo 104 prevé que se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.

 

10.             La regla en comento admite una excepción dispuesta en el artículo 105.1 del CPACA, según la cual, las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, no son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sino que su conocimiento corresponderá a la Jurisdicción Ordinaria.

 

11.             Atendiendo a las disposiciones normativas en comento, en el Auto 554 de 2023, la Sala Plena, al resolver un conflicto suscitado en el trámite de una demanda ejecutiva presentada por el IFC en contra de una persona natural para ejecutar un contrato de ganado en participación, estableció que “la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA”.

 

12.             Finalmente, a través del Auto 820 de 2025, en el marco del análisis de un caso similar al presente, la Corte Constitucional asignó la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo tras concluir que el contrato de mutuo celebrado entre el IFC y los demandados era un contrato estatal y que el IFC no era una entidad de carácter financiero vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, de manera que no se configuraba la excepción del artículo 105.1 del CPACA.

 

5.     Caso concreto

 

13.             La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del asunto sub examine. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para resolver la demanda presentada por el IFC en contra de Aristo José Salamanca Cerón y Dilia Jacinta Pérez Suarez, en atención a la extensión de la regla de decisión contenida en el Auto 554 de 2025 y, por las razones que se exponen a continuación. 

 

14.             En primer lugar, porque en el caso concreto se pretende el pago de una obligación insoluta contenida en el pagaré No. 4123512. Si bien del contenido de la demanda no se puede inferir que el pagaré fue emitido como garantía de un contrato de mutuo celebrado entre las partes, dicho título valor indica expresamente que los demandados recibieron el dinero a “título de mutuo”[22]. En ese contexto, dado que el pagaré fue suscrito por el IFC, que es una “empresa comercial y de gestión económica del departamento del Casanare”, se concluye que la obligación tiene origen en un contrato estatal.

 

15.             En segundo lugar, la Sala Plena precisa que las empresas industriales y comerciales del Estado, conforme a los artículos 85 y 93 de la Ley 498 de 1998 y el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, se rigen por el derecho privado en el desarrollo de sus funciones y/o actividades comerciales y, por ende, en su contratación. Sin embargo, no deja de tratarse de la contratación de una entidad estatal y, en consecuencia, las controversias derivadas esos contratos o actos son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, conforme al artículo 104.2 del CPACA. En tal sentido, la competencia para conocer de la ejecución de títulos ejecutivos contenidos en pagarés suscritos como garantía de contratos de mutuo, es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conforme al artículo 104.6 del CPACA.

 

16.             En tercer lugar, la Corte advierte que el IFC no es una entidad pública de carácter financiero ni es vigilada por la Superintendencia Financiera. En efecto, el IFC es una “empresa comercial y de gestión económica del departamento del Casanare, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, vinculada a la Secretaría de Desarrollo Económico del departamento del Casanare”[23]. Si bien desarrolla actividades de financiamiento en cumplimiento de su objeto social, la entidad no fue constituida como una entidad de carácter financiero. Adicionalmente, el IFC no es una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera, por cuanto (i) en ninguno de los actos administrativos de creación se instituyó que será una entidad vigilada y (ii) no se encuentra en el listado oficial de entidades vigiladas publicado por la Superintendencia Financiera. En consecuencia, no se configura la excepción de la que trata el artículo 105.1 del CPACA.

 

17.             Por lo anterior, le corresponde el conocimiento del asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, se ordenará remitir el expediente CJU-7109 al Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Yopal, Casanare para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

 

18.             Reiteración de la regla de decisión del Auto 554 de 2023. “La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA”.

 

 

 

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Yopal, Casanare, y el Juzgado 002 Civil Municipal de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Yopal, Casanare, es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por el IFC en contra de Aristo José Salamanca Cerón y Dilia Jacinta Pérez Suarez.

 

SEGUNDO. - REMITIR el expediente CJU-7109 al Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Yopal, Casanare, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 002 Civil Municipal Yopal, Casanare.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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