Sentencia A. 1633/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1633/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1633 DE 2025

 

Referencia: CJU – 7101 y 7113

Asunto: conflictos de jurisdicciones suscitados entre el Juzgado 001 Administrativo de Yopal y el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal.

 

Magistrado ponente:

Héctor Alfonso Carvajal Londoño

 

Bogotá D. C., catorce (14) de octubre de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

AUTO ACUMULADO

 

I. ANTECEDENTES

 

1.                 Expediente CJU-7101. El Instituto Financiero de Casanare – IFC promovió demanda ejecutiva singular de mínima cuantía en contra de la señora Rosalba Torres León[1]. Lo anterior, con la finalidad de que se librara mandamiento ejecutivo de pago en contra de la demandada por las siguientes sumas de dinero: i) tres millones de pesos ($3.000.000) por concepto de saldo de capital adeudado, ii) ciento ochenta mil pesos ($180.000) por concepto de intereses corrientes y iii) trescientos catorce mil seiscientos dieciséis pesos ($314.616) por concepto de intereses moratorios. Además, solicitó que se condenara a la demandada al pago de costas, gastos del procesos y agencias en derecho.

 

2.                 Como fundamento señaló que, en el año 2013, la demandada suscribió el pagaré No. 4113404 por la suma de nueve millones de pesos ($9.000.000) en favor del IFC. Agregó que el título valor se suscribió para garantizar un crédito que se pagaría en un término de 60 meses, en cuotas semestrales consecutivas. Sin embargo, aseguró que la demandada dejó de pagar las respectivas cuotas a partir del 4 de julio de 2016.

 

3.                 Una vez realizado el correspondiente reparto al Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal[2], este adelantó las siguientes actuaciones:

 

a.      El 23 de enero de 2017, decidió librar orden de pago ejecutiva de mínima cuantía en contra de la demandada[3].

b.     El 26 de octubre de 2017, ordenó seguir adelante con la ejecución librada en favor del IFC, el remate y avalúo de los bienes embargados, la práctica de la liquidación del crédito y la condena en costas a la parte ejecutada[4].

c.      El 6 de junio de 2019, aprobó la liquidación del crédito[5].

 

4.                 Sin embargo, el 18 de noviembre de 2024, el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto, declaró la nulidad de lo actuado desde la orden de seguir adelante con la ejecución, incluyéndola; y remitió el expediente a los Juzgados Administrativos de Yopal[6]. Para fundamentar su decisión, citó el numeral 6 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 el cual establece que la ejecución de los contratos en los que participe una entidad pública corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, además de acudir a lo mencionado en el artículo 16 de la Ley 1564 de 2012 y los autos 1354 y 1623 de 2024. En consecuencia, resaltó que la entidad demandante no era de carácter financiero y que se trataba de la ejecución de un título valor.

 

5.                 Finalmente, y teniendo en cuenta que ya se había dictado auto en el que se ordenaba seguir adelante con la ejecución, acudió a lo dispuesto en el artículo 138 del Código General del Proceso (en adelante, CGP) para justificar la declaratoria de nulidad desde dicha orden.

 

6.                 Una vez realizado el nuevo reparto, el 18 de junio de 2025, el Juzgado 001 Administrativo de Yopal declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda, promovió conflicto negativo y ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional[7]. Al respecto, señaló que el principio de la perpetuatio jurisdictionis establece que las autoridades judiciales deben continuar con el trámite de los procesos que se encuentran a su cargo desde la admisión de la demanda. Además, resaltó lo dicho por la Corte Constitucional en el Auto 629 de 2025, en el que resolvió un asunto similar y declaró que estaba inhibida para resolver el conflicto pues ya se había ordenado seguir adelante con la ejecución. Dicho lo anterior, afirmó que la primera autoridad judicial ya había ordenado seguir adelante con la ejecución por lo que no era aceptable que hubiese declarado la nulidad de lo actuado, pues se trataba de una causa judicial agotada.

 

7.                 El 28 de agosto de 2025, el expediente fue remitido a esta Corporación[8]. El 2 de septiembre de 2025, en sesión virtual el expediente fue repartido al suscrito magistrado[9].

 

8.                 Expediente CJU-7113. El Instituto Financiero de Casanare -IFC promovió demanda ejecutiva singular en contra de las señoras Claudia Tatiana Ríos Cahueño y Nydia Cahueño de Ríos[10]. Lo anterior, con la finalidad de que se librara mandamiento ejecutivo de pago en contra de las demandadas por las siguientes sumas de dinero: i) cuatro millones cincuenta y cuatro mil quinientos setenta y seis pesos ($4.054.576) por concepto de capital adeudado, ii) sesenta y siete mil quinientos setenta y seis pesos ($67.576) por concepto de intereses corrientes e iii) intereses moratorios. Además, solicitó que se condenara a las demandadas al pago de costas y agencias en derecho.

 

9.                 Como fundamento señaló que, en el año 2014, las demandadas recibieron en préstamo una suma de cinco millones doscientos cuatro mil sesenta y nueve pesos ($5.204.069). Agregó que, para garantizar dicho crédito las demandadas suscribieron el pagaré No. 8000710 en favor del IFC, el cual sería pagado en un término de 48 meses. Sin embargo, aseguró que las demandadas dejaron de pagar las respectivas cuotas.

 

10.              Una vez realizado el respectivo reparto[11] al Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal, este adelantó las siguientes actuaciones:

 

a.      El 7 de febrero de 2019, ordenó librar mandamiento de pago en contra de las demandadas[12].

b.     El 23 de junio de 2022, ordenó seguir adelante con la ejecución, el remate y avaluó de los bienes objeto de cautela, la práctica de la liquidación de crédito y condenó en costas a la parte demandada[13].

c.      El 8 de abril de 2024, reconoció personería jurídica a la apoderada de la parte demandante, modificó oficiosamente la liquidación del crédito y aprobó la liquidación del crédito[14].

 

11.             Sin embargo, el 12 de noviembre de 2024, el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto, declaró la nulidad de lo actuado desde la orden de seguir adelante con la ejecución, incluyéndola; y remitió el expediente a los Juzgados Administrativos de Yopal[15]. Para fundamentar su decisión, citó el numeral 6 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 el cual establece que la ejecución de los contratos en los que participe una entidad pública corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, además de acudir a lo mencionado en el artículo 16 de la Ley 1564 de 2012 y los autos 1354 y 1623 de 2024. En consecuencia, resaltó que la entidad demandante no era de carácter financiero y que se trataba de la ejecución de un título valor.

 

12.             Finalmente, y teniendo en cuenta que ya se había dictado auto en el que se ordenaba seguir adelante con la ejecución, acudió a lo dispuesto en el artículo 138 del CGP para justificar la declaratoria de nulidad desde dicha orden.

 

13.             Una vez realizado el nuevo reparto, el 18 de junio de 2025, el Juzgado 001 Administrativo de Yopal declaró su falta de jurisdicción, promovió conflicto negativo y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional[16].  Al respecto, señaló que el principio de la perpetuatio jurisdictionis establece que las autoridades judiciales deben continuar con el trámite de los procesos que se encuentran a su cargo desde la admisión de la demanda. Además, resaltó lo dicho por la Corte Constitucional en el Auto 629 de 2025, en el que resolvió un asunto similar y declaró que estaba inhibida para resolver el conflicto pues ya se había ordenado seguir adelante con la ejecución. Por lo tanto, afirmó que la primera autoridad judicial ya había ordenado seguir adelante con la ejecución por lo que no era aceptable que hubiese declarado la nulidad de lo actuado, pues se trataba de una causa judicial agotada.

 

14.             El 28 de agosto de 2025, el expediente fue remitido a esta Corporación[17]. El 2 de septiembre de 2025, en sesión virtual el expediente fue repartido al suscrito magistrado[18].

 

II. CONSIDERACIONES

 

1. Competencia

 

15.              La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[19].

 

16.              Adicionalmente[20], y de conformidad con lo establecido en el artículo 241.11 de la Constitución Política, los literales a) y v) del artículo 5 y el artículo 49 del Acuerdo 02 de 2015, el artículo 5 del Decreto 2067 de 1991, el artículo 148 y el inciso final del artículo 150 de Ley 1564 de 2012, y el principio de celeridad y el acceso a la administración de justicia, la Corte Constitucional es competente para: i) disponer la acumulación de los conflictos de jurisdicciones por presentar unidad de materia; y ii) resolver los mencionados conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

17.              En línea con lo mencionado, la Sala evidencia que los conflictos de jurisdicciones CJU 7101 y 7113 guardan identidad de materia, pues: i) se suscitan entre las mismas autoridades judiciales, las cuales pertenecen a distintas jurisdicciones y, ii) ambos versan sobre demandas ejecutivas promovidas por el IFC en contra de particulares y en donde pretende la ejecución de sumas de dinero; motivo por el cual pueden ser acumulados para ser dirimidos en una sola providencia.

 

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones

 

18.        Esta Corporación ha definido el conflicto de jurisdicciones como aquel escenario en el que “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[21].

 

19.        En ese sentido, son tres los presupuestos necesarios para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, a saber: i) presupuesto subjetivo, es decir, que la disputa se suscite entre, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a jurisdicciones distintas^[22]; ii) presupuesto objetivo, que implica que la controversia suscitada refiera a una causa judicial en curso^[23]; iii) presupuesto normativo: el cual exige que las autoridades hayan manifestado, de manera expresa, los fundamentos legales o constitucionales por los cuales consideran que deben o no conocer de la causa en disputa^[24].

 

20.        Descendiendo al caso bajo estudio, esta Corporación encuentra que se cumple con los presupuestos necesarios para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, puesto que:

 

i.       Presupuesto subjetivo: el Juzgado 001 Administrativo de Yopal y el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal son autoridades judiciales que pertenecen, respectivamente, a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y a la Jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.

 

ii.     Presupuestos objetivo: las dos controversias hacen alusión a las demandas ejecutivas de mínima cuantía presentadas por el Instituto Financiero de Casanare – IFC en contra de Rosalba Torres León y, de Claudia Tatiana Ríos Cahueño y Nydia Cahueño de Ríos. Al respecto, la Sala precisa que las causas judiciales no han culminado, puesto que, si bien en el CJU-7101, el 26 de octubre de 2017, el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal ordenó seguir adelante con la ejecución[25], lo cierto es que, mediante Auto del 18 de noviembre de 2024, declaró la nulidad de todo lo actuado desde dicha orden, incluyéndola[26]. De igual manera sucedió en el CJU 7113, en el cual, el 23 de junio de 2022, el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal ordenó seguir adelante con la ejecución[27], pero el 12 de noviembre de 2024, declaró la nulidad de todo lo actuado desde la mencionada orden[28].

 

iii.  Presupuesto normativo: Ambas autoridades judiciales señalaron fundamentos normativos y jurisprudenciales para justificar su decisión. Así, en ambos expedientes, el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal acudió al numeral 6 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 16 de la Ley 1564 de 2012 y a los autos 1354 y 1623 de 2024. A su vez, el Juzgado 001 Administrativo de Yopal mencionó el principio de la perpetuatio jurisdictionis y el Auto 629 de 2025.

 

En lo referente al Juzgado 001 Administrativo de Yopal, se hará la siguiente aclaración[29].  

 

Recientemente, en el Auto 765 de 2025, esta Corporación unificó las reglas aplicables al análisis del elemento normativo en materia de conflictos de jurisdicciones. En particular, se determinó que la argumentación dirigida a plantear un conflicto de jurisdicciones debe cumplir con dos exigencias. Por un lado, debe ser clara, es decir, contener razonamientos coherentes y comprensibles que permitan identificar los motivos por los cuales el juez rechaza o asume conocimiento del asunto y por el otro lado, debe ser idónea, en cuanto tenga la capacidad real de convertir la competencia jurisdiccional de las autoridades involucradas. Finalmente, también se aclaró que las decisiones que se limiten a invocar la perpetuatio jurisdictionis como fundamento único no satisfacen la carga argumentativa requerida para trabar propiamente un conflicto, sin perjuicio de que, en determinados casos, sea posible flexibilizar este presupuesto a partir de subreglas jurisprudenciales. 

 

En este sentido, “no se satisface el elemento normativo cuando la autoridad judicial (i) no plantea argumento alguno o este resulta incomprensible; (ii) presenta argumentos de pura conveniencia; (iii) se limita a exponer hechos sin desarrollar una justificación jurídica; o (iv) se refiere normas o conceptos de naturaleza jurídica sin que estos permitan derivar un argumento para reclamar o rechazar el conocimiento del asunto”[30]. 

  

Así las cosas, la Sala considera que el Juzgado 001 Administrativo de Yopal no se limitó a invocar de manera aislada el principio de perpetuatio jurisdictionis, sino que lo articuló con el artículo 29 de la Constitución Política y con la jurisprudencia del Consejo de Estado, otorgándole un contenido normativo adicional. Así, el argumento no se presentó como un criterio de conveniencia procesal, sino como una manifestación del derecho fundamental al debido proceso que vincula directamente la competencia judicial con un mandato constitucional. 

 

De igual forma, el juez fundamentó su decisión en precedentes recientes de esta Corte, en particular el Auto 629 de 2025, en el que se precisó que, una vez librada la orden de seguir adelante la ejecución y aprobadas las liquidaciones, la causa judicial queda agotada y corresponde al mismo juez continuar con el trámite. Sobre la obligatoriedad del precedente establecido en sede de conflicto entre jurisdicciones, recientemente la Sala Plena en el Auto 1450 de 2025 recordó que las reglas establecidas en estos autos “son vinculantes para decidir casos futuros que, en sus hechos esenciales, resulten comparables. El hecho de que estas decisiones no resuelvan de fondo las controversias planteadas por demandantes y demandados, no excluyen su condición de precedente”. 

 

Así, esa confrontación normativa resulta suficiente para tener por acreditado el elemento, pues lo exigido por la jurisprudencia no es la cita textual de disposiciones, sino la existencia de un razonamiento fundado en reglas jurídicas de atribución de competencia.  

 

3. Competencia para conocer de las demandas ejecutivas promovidas por el Instituto Financiero de Casanare. Reiteración de la jurisprudencia.

 

21.        La Corte Constitucional ha señalado que la Jurisdicción Contencioso-Administrativa es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se originen en la celebración de contratos por parte de entidades públicas[31]; esto, con base en lo dispuesto en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA)[32]. En ese sentido, tanto esta Corporación como el Consejo de Estado han establecido que los contratos celebrados por entidades públicas son de carácter estatal.

 

22.        Ahora bien, esta Corte ha analizado varios conflictos de jurisdicción relativos a demandas promovidas por el IFC. Así, en línea con lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 105 del CPACA[33], ha mencionado que el IFC es una entidad pública del orden departamental, descentralizada, con personería jurídica, organizada como empresa industrial y comercial del Estado, creada mediante el Decreto 107 de 1992 y reorganizada a través el Decreto 073 de 2002[34]. Además, el IFC es una empresa de gestión económica de carácter departamental sometido al régimen jurídico de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y tiene como objetivo principal el fomento del desarrollo económico y social del departamento de Casanare a través de servicios financieros, empresariales y de gestión de proyectos[35].

 

23.        Dicho lo anterior, la Corte Constitucional ha señalado expresamente que el IFC no es una entidad de carácter financiero ni está sometido a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera, por lo que los actos que realice no están comprendidos dentro de la excepción enunciada en el numeral 1° del artículo 105 del CPACA[36]. Así, por ejemplo, en el Auto 554 de 2023, la Corte estableció que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo el conocimiento de las demandas presentadas por el Instituto Financiero de Casanare en el marco de la ejecución de los contratos que celebra en desarrollo de su objeto social. Esto, se repite, habida cuenta de que no se trata de una institución financiera sometida a la inspección, vigilancia o control de la Superintendencia Financiera de Colombia; por lo que no es aplicable la excepción del artículo 105.1 del CPACA. Esto fue recordado recientemente en el Auto 1540 de 2025.

 

4. Solución del caso concreto

 

24.        En el presente caso, y atendiendo a los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo se suscitaron dos conflictos de jurisdicciones entre una autoridad de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (Juzgado 001 Administrativo de Yopal) y una autoridad de la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal). En particular, las autoridades judiciales rechazaron su jurisdicción para conocer de dos demandas ejecutivas presentadas por el IFC en contra de personas naturales con fundamento en la falta de pago de dos créditos concedidos a los demandados.

 

25.        Ahora bien, siguiendo la jurisprudencia citada anteriormente, en el caso de la referencia la Sala encuentra que el Juzgado 001 Administrativo de Yopal es la autoridad competente para conocer de las dos demandas de la referencia. Lo anterior, en tanto:

 

a.      Las obligaciones que origina los procesos ejecutivos de la referencia están contenidas en dos pagarés suscritos por los demandados en favor del IFC.

b.     El Instituto Financiero de Casanare es una empresa de gestión económica de carácter departamental sometida al régimen jurídico de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, y la cual no es de carácter financiero ni está objeto de inspección y vigilancia por parte de la Superintendencia Financiera.

c.      En ambas demandas el IFC indicó que estos títulos valores se suscribieron a partir de los créditos concedidos a los demandados. Así, la Sala puede concluir que en estos casos se habrían celebrado dos contratos de mutuo. De conformidad con los artículos 85 y 93 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, las empresas industriales y comerciales del Estado se rigen por el derecho privado en el desarrollo de sus actividades comerciales y en su contratación. Así, en este caso no era necesaria la solemnidad consistente en extender un contrato escrito para entender perfeccionado el contrato estatal de mutuo. Recuérdese que los artículos 2221 y 2222 del Código Civil –aplicables al mutuo comercial por remisión del artículo 822 del Código de Comercio– prevén que dicho contrato se perfecciona con la sola entrega de la cosa prestada. De modo que no era necesaria ninguna solemnidad para predicar la existencia del contrato estatal de mutuo.

 

26.              Bajo esta línea, se remitirán los expedientes CJU – 7101 y 7113 al Juzgado 001 Administrativo de Yopal para que tramite lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal, a la parte demandante y a los demás interesados en los procesos.

 

Regla de decisión: “La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA”[37].

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. ACUMULAR los conflictos de jurisdicciones CJU – 7101 y 7113 por presentar unanimidad de materia.

 

SEGUNDO. DIRIMIR los conflictos de jurisdicciones suscitados entre el Juzgado 001 Administrativo de Yopal y el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 001 Administrativo de Yopal es la autoridad competente para conocer de las demandas ejecutivas promovidas por el Instituto Financiero de Casanare – IFC en contra de Rosalba Torres León y, de Claudia Tatiana Ríos Cahueño y Nydia Cahueño de Ríos.

 

TERCERO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR los expedientes CJU – 7101 y 7113 al Juzgado 001 Administrativo de Yopal para que proceda en lo referente a su competencia y comunique la presente decisión al Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal[38], a la parte demandante[39] y a los demás interesados en los procesos.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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