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Auto A-1619/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas sin certeza de existencia de contrato estatal como causa del título a ejecutar

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1619 DE 2024

 

Referencia: expediente CJU-5791.

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Civil Municipal de Yopal y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo.

 

Bogotá D. C., dos (02) de octubre de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

AUTO.

 

I.      ANTECEDENTES

 

1. El 23 de abril de 2024, el Instituto Financiero del Casanare presentó una demanda ejecutiva de mínima cuantía contra la señora Angy Katerine Fajardo Sánchez y el señor Juan de Dios Nocua Solano[1]. A través de esta acción ejecutiva, la demandante pretende que se libre mandamiento de pago por concepto de una deuda adquirida con la suscripción de un pagaré. Asimismo, el Instituto Financiero del Casanare pretende el pago de los intereses causados y las costas y agencias en derecho resultantes en el proceso. Como prueba de la existencia de la obligación, la demandante aportó un pagaré suscrito por los señores Fajardo y Nocua el 14 de noviembre de 2019[2] y un documento denominado “solicitud de crédito persona natural” igualmente suscrito por los demandados.

 

2. El asunto le correspondió por reparto al Juzgado Segundo Civil Municipal de Yopal[3]. El despacho, mediante auto del 20 de mayo de 2024, inadmitió la demanda[4]. Posteriormente, mediante comunicación del 28 de mayo de 2024, el accionante subsanó la demanda[5]. En su escrito de subsanación, la demandante aseguró que la fuente de la obligación es un contrato de mutuo garantizado con título valor, sin embargo, tal contrato no fue allegado al proceso.

 

3. El 15 de julio de 2024, el Juzgado Segundo Civil Municipal de Yopal emitió un auto mediante el cual rechazó la competencia para conocer el asunto[6]. Para sustentar su posición, el despacho hizo referencia a los artículos 104 y 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) y, entre otros, a los autos 403 de 2021, 554 y 609 de 2023 y 855 de 2024 de la Corte Constitucional. En concreto, la autoridad judicial sostuvo que la obligación que se busca cobrar en el proceso proviene de un contrato de mutuo garantizado con un pagaré. En ese sentido, el hecho de que el contrato de mutuo sea de naturaleza comercial no significa que la competencia recaiga en la especialidad civil de la jurisdicción ordinaria. Asimismo, planteó que, dado que el Fondo Financiero del Casanare no es una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera, la jurisdicción administrativa no está excluida del conocimiento de la demanda. En esa medida, sostuvo que le corresponde a esa jurisdicción el conocimiento del asunto.

 

4. Realizado el nuevo reparto, el asunto le correspondió al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal[7]. Esta autoridad, mediante auto del 2 de agosto de 2024, declaró su falta de jurisdicción y ordenó enviar el asunto a la Corte Constitucional para que dirima el conflicto[8]. Para el despacho, esta determinación encuentra su fundamento en los dispuesto en los artículos 104 y 297 del CPACA y 15 y 139 del Código General del Proceso (en adelante CGP), así como en los autos 403 de 2021, 648 de 2022 y 554 de 2023 de la Corte Constitucional. A juicio de esta autoridad, la deuda que se busca cobrar en este caso deviene de un “título de préstamo o crédito”, asunto que no está enlistado en el artículo 297 del CPACA como uno de los documentos ejecutables ante esa jurisdicción. En esa medida, para el despacho el asunto no tiene origen en una actividad contractual estatal.

 

5. El 6 de agosto de 2024, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal remitió el expediente a la Corte Constitucional[9]. El 23 de agosto de 2024 el asunto fue asignado a la magistrada Natalia Ángel Cabo[10] y, el 27 de agosto siguiente, la Secretaría General de la Corte remitió el expediente al despacho[11].

 

II.   CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

6. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el artículo 241.11 de la Constitución Política de 1991[12].

 

Requisitos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

 

7. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones^[13]: (i) presupuesto subjetivo[14]; (ii) presupuesto objetivo[15] y (iii) presupuesto normativo[16]. En caso de que uno de estos presupuestos no se acredite la Corte debe declararse inhibida.

 

8. En el presente caso se reúnen los tres requisitos antes mencionados, tal y como se demuestra en el siguiente cuadro:

 

 

Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de la jurisdicción ordinaria en materia de procesos ejecutivos[17]

 

9. El artículo 104.6 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos ejecutivos derivados de: (i) las condenas impuestas a la administración, (ii) las conciliaciones aprobadas, (iii) los laudos arbitrales y (iv) los contratos celebrados con entidades estatales. En el similar sentido, el artículo 297 de la misma Ley dispone que constituyen título ejecutivo ejecutables ante la jurisdicción administrativa: (1) las sentencias ejecutoriadas y proferidas por esa jurisdicción, (2) las decisiones proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, (3) los contratos y los documentos en que consten sus garantías, así como los actos administrativos que declaran el incumplimiento, el acta de liquidación, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual y (4) las copias auténticas de los actos administrativos ejecutoriados, en los que conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible, a cargo de la respectiva autoridad administrativa.

 

10. En el auto 403 de 2021, la Corte estableció que, en los procesos ejecutivos derivados de facturas, la jurisdicción de lo contencioso administrativo solo es competente en los eventos en los que la obligación se derive de un contrato Estatal. Para llegar a esa conclusión, la Sala Plena estudió cuestiones como: (i) la naturaleza de los contratos que suscriben las entidades estatales, (ii) la jurisprudencia nacional relacionada con la competencia de la jurisdicción administrativa para conocer procesos ejecutivos por títulos valores y (iii) el principio de autonomía de los títulos valores. Al respecto, precisó que, en primer lugar, la jurisprudencia de la Corte Constitucional[18] y del Consejo de Estado[19] reconocen que, bajo las normas vigentes, un contrato estatal es todo aquel en el que una de las partes es una entidad pública.

 

11. Al respecto, ante la disparidad de criterios existentes sobre este asunto[20], la Sala Plena se decantó por señalar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos por títulos valores derivados de contratos Estatales siempre que las partes que incorporan sus derechos y obligaciones en el título sean las mismas del contrato estatal. En efecto, en el caso opuesto, esto es cuando las partes del litigio son distintas a las del contrato que dio origen a la emisión y/o transferencia del título valor, surge la autonomía del mismo. Esto es así porque, por haber ocurrido la transferencia a través de endoso, el derecho incorporado en el título se desliga del contrato estatal.

 

12. Ahora bien, de acuerdo con la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, establecida en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del CGP, cuando el proceso ejecutivo por títulos valores no cumpla con las características antes reseñadas, la autoridad competente para conocer el asunto será la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.

 

13. La regla establecida en el auto 403 de 2021 fue reiterada, entre otros, en los autos 797 de 2021 y 871 de 2021. Adicionalmente, en el auto 788 de 2021, la Sala Plena señaló que:

 

“los ejecutivos cambiarios derivados de facturas pueden ser conocidos por la jurisdicción contenciosa administrativa, sin embargo, dicha premisa solo se aplica cuando la obligación se origina de una relación contractual estatal. De allí que, en los casos donde no se advierta alguno de dichos supuestos de hecho, se activará la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria en materia de procesos ejecutivos, de conformidad con el artículo 12 de la Ley 270 de 1996”[21].

 

14. Posteriormente la Corte Constitucional profirió el auto 553 de 2022. A través de esta providencia, la Sala definió la siguiente regla de decisión:

 

“La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos en contra de entidades públicas, sujetas a las disposiciones del Estatuto General de Contratación Pública, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar”.

 

15. Para sustentar esta conclusión, la Sala Plena también reiteró las consideraciones establecidas en el auto 403 de 2021. Además, en el análisis del caso concreto, precisó que no existía claridad sobre la existencia o no del contrato estatal respecto del cual se habrían derivado las facturas que pretendían ser ejecutadas. Por esa razón, la Sala sostuvo que, con el fin de propender por la protección de los recursos e intereses públicos, el asunto debía ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

16. Finalmente, tal y como se señaló en párrafos anteriores, la Corte Constitucional, entre otros a través de las sentencias C-288 de 1993 y SU-242 de 2012 y del auto 403 de 2021, precisó que “independientemente del régimen aplicable, aquellos contratos, en los que sea parte una entidad pública, son, por definición, contratos estatales”[22]. Asimismo, la Sala Plena recalcó que el régimen sustancial que resulte aplicable al contrato no hace mutar su condición de contrato público[23]. En ese orden de ideas, para definir la competencia en materia de procesos ejecutivos relacionados con contratos estatales resulta indiferente el régimen aplicable al contrato. Así, aunque la naturaleza de la entidad contratante sea la de entidad o sociedad pública exenta de la aplicación del régimen de contratación pública, bajo las normas vigentes, sus contratos se consideran contratos estatales.

 

17. Ahora bien, en el auto 1209 de 2024^[24], la Sala Plena estudió un conflicto de competencias entre la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil y la jurisdicción de lo contencioso administrativo relacionado con una demanda ejecutiva, por títulos valores, que promovió el Fondo Financiero del Casanare contra unos particulares. En esa oportunidad, la Sala Plena definió la competencia en cabeza de la jurisdicción administrativa en aplicación de la regla establecida en el auto 553 de 2022. Lo anterior porque consideró que existían dudas sobre la existencia o no de un contrato estatal del cual se derivaran los títulos valores objeto de la ejecución.

 

Naturaleza jurídica del Instituto Financiero de Casanare. Reiteración de jurisprudencia[25]

 

18. En decisiones previas emitidas, entre otros, a través de los autos 554 y 618 de 2023 y 1209 de 2024, la Corte analizó la naturaleza jurídica del Instituto Financiero del Casanare. En esas decisiones la Sala Plena encontró que, según lo dispuesto en el Acuerdo No.009 del 16 de agosto de 2022^[26], por medio del cual se realizaron algunas modificaciones a los Estatutos Sociales del Instituto^[27], esta entidad es una empresa de gestión económica de carácter departamental, sometida al régimen jurídico de las empresas industriales y comerciales del Estado, dotada con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio y vinculada a la Secretaría de desarrollo económico, agricultura, ganadería y medio ambiente de la Gobernación de Casanare.

 

19. Además, el Instituto tiene por objeto el fomento del desarrollo económico y social del departamento de Casanare, a través de la prestación de servicios financieros, empresariales y de gestión de proyectos. Bajo ese supuesto, se puede concluir que el Instituto Financiero de Casanare es una entidad departamental que ejecuta acciones y operaciones relacionadas con la promoción de proyectos para el desarrollo económico y social del departamento de Casanare.

 

20. Al respecto, en los autos 554^[28] y 618 de 2023^[29], en los que esta Corte conoció de unas demandas interpuestas por el Instituto contra unas personas naturales. En ambos casos se asignó la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo puesto que, en el acto de constitución de la entidad, no constaba que su naturaleza fuera financiera ni que se encontrara vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia; por lo que no resultaba procedente aplicar la excepción dispuesta en el artículo 105.1 del CPACA.

 

Caso concreto

 

21. En el presente caso la competencia para conocer la demanda ejecutiva presentada por el Instituto Financiero del Casanare debe ser asignada a la autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto porque la Corte no cuenta con elementos suficientes para verificar la existencia o inexistencia de un contrato estatal entre las partes. De esta forma, la controversia presentada puede involucrar actos o contratos suscritos por una entidad pública, los cuales se encontrarían sujetos al derecho administrativo y, por consiguiente, a la competencia de la jurisdicción administrativa.

 

22. Al respecto, la Sala Plena advierte que el demandante, si bien aseguró en su escrito de subsanación que la fuente de la obligación es un contrato de mutuo garantizado con título valor, tal contrato no fue allegado al proceso. En esa medida, no existe certeza sobre la existencia de dicho contrato y, en consecuencia, tampoco es posible determinar si el mismo corresponde a un contrato estatal. En ese orden de ideas, ante tales dudas, la jurisdicción administrativa es quien debe conocer el asunto. Esto porque, de acuerdo con la regla establecida en el auto 553 de 2022, cuando el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar, la competencia recae en esa jurisdicción.

 

23. Finalmente, de acuerdo con la postura recogida, entre otras, en los autos 1209 de 2024 y 554 de 2023, es claro que la naturaleza del IFC es la de una entidad pública que no goza de la calidad de entidad financiera y tampoco se encuentra vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia. Por esa razón, sus actos o contratos no se encontrarían incursos dentro de la excepción dispuesta en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA.

 

24. En consecuencia, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que le corresponde al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal, Casanare, conocer de la demanda presentada por el Instituto Financiero de Casanare en contra la señora Angy Katerine Fajardo Sánchez y el señor Juan de Dios Nocua Solano. En consecuencia, la Sala ordenará remitir el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

Regla de decisión. “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar”[30].

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo Civil Municipal de Yopal y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal es la autoridad competente para conocer la demanda ejecutiva promovida por el Instituto Financiero del Casanare contra la señora Angy Katerine Fajardo Sánchez y el señor Juan de Dios Nocua Solano.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5791 al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal para que proceda con lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Segundo Civil Municipal de Yopal, a las partes y a los demás interesados en el proceso.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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