Auto 1613/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: Expediente CJU-1856
Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 10 Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Cali
Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, de las prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 7 de septiembre de 2018, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) instauró ante los Juzgados Administrativos de Cali el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución GNR 207931 del 9 de junio de 2014, mediante la cual la entidad reconoció y pagó una pensión de invalidez en favor del señor José Nicolás Mondragón.[1] Colpensiones le solicitó al juez decretar la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución GNR 207931 en tanto el reconocimiento allí efectuado no se ajusta al derecho y vulnera el ordenamiento jurídico[2] y declarar la nulidad de la referida resolución, pues no es la entidad competente para el reconocimiento de la pensión de invalidez al demandado.[3] Finalmente, a título de restablecimiento del derecho, instó a que se declare: (i) que Colpensiones no es la entidad competente para reconocer la pensión de invalidez; (ii) que el señor José Nicolás Mondragón no es beneficiario de las sumas reconocidas mediante la Resolución GNR 207931 y (iii) que la AFP Horizonte es la entidad que debió reconocer y liquidar la pensión en favor del señor Mondragón.[4]
2. El 7 de septiembre de 2018, el expediente fue repartido al Juzgado 10 Administrativo Oral del Circuito de Cali,[5] quien por medio de Auto No. 813 del 19 de septiembre de 2018, admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.[6]
3. En Auto No. 21 del 22 de enero de 2021, el Juzgado 10 declaró su falta de jurisdicción y competencia para continuar tramitando el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y consideró competentes para conocer del asunto a los Jueces Laborales del Circuito de Cali.[7] Para sustentar su decisión, sostuvo que las normas de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en particular aquellas contenidas en el numeral 4 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA (Ley 1437 de 2011), establecen que, en materia laboral, solo los asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de estos cuando la administración del régimen la ejerce una persona de derecho público, son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.[8] Seguidamente, señaló que en virtud de los numerales 1 y 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (Ley 712 de 2003), la jurisdicción ordinaria laboral conocerá de los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo y de las controversias que se deriven de los servicios de seguridad social entre afiliados, beneficiarios o usuarios y los empleadores y las entidades administradoras.[9]
4. En este sentido, concluyó que no es competente para conocer de este asunto por falta de jurisdicción, pues el objeto de la litis recae sobre el derecho pensional de un trabajador del sector privado, pues el señor José Nicolás Mondragón trabajaba en la empresa La mejor del Campo CTA. Si bien la pretensión es declarar la nulidad de un acto administrativo, el Juzgado advirtió que el objeto de la controversia no se limita a ello, sino que se extiende a definir si el señor José Nicolás Mondragón tiene derecho al reconocimiento de la pensión de invalidez, para lo cual deberá analizarse el régimen que debe aplicársele en su condición de trabajador del sector privado.[10] Por ello, a juicio del Juzgado, la competencia para conocer de asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral no se determina por la naturaleza del acto, sino por la calidad del beneficiario y el vínculo laboral.[11] En consecuencia, al caso en concreto le aplica el conocimiento del régimen general de seguridad social, siendo competentes para ello los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de Cali.[12]
5. El 28 de julio de 2021, el Juzgado 10 Administrativo Oral del Circuito de Cali por medio de Auto No. 227, resolvió el recurso de reposición interpuesto por la demandante en contra del Auto No. 21 del 22 de enero de 2021 y decidió no revocar el auto recurrido.[13] El Juzgado reiteró que, para definir el juez natural, es necesario remitirse al objeto de la litis, es decir, a una controversia de índole pensional y de la seguridad social, contrario a lo sostenido por la recurrente.[14]
6. El 27 de agosto de 2021, el Juzgado 10 remitió el expediente a los Juzgados Laborales del Circuito de Cali, a través de Oficio No. JA10-195.[15]
7. El 30 de agosto de 2021, el expediente fue repartido al Juzgado 17 Laboral del Circuito de Cali,[16] quien a través de Auto Interlocutorio No. 141 del 20 de enero de 2022, declaró el conflicto negativo de jurisdicción y remitió el expediente a la Corte Constitucional para que determine cuál despacho es el competente para conocer del asunto.[17] Fundamentó su decisión en que la pretensión del demandante es atacar su propio acto, figura judicial denominada acción de lesividad según lo dispuesto en el artículo 97 del CPACA, con independencia de la calidad en la cual el causante realizó las cotizaciones al sistema de seguridad social.[18] Por ello, el Juzgado concluyó que no es posible asumir el conocimiento del asunto, pues de acuerdo con el numeral 4 del artículo 104 del CPACA, para fijar la competencia en cabeza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se debe acudir al criterio orgánico, esto es, aquel que le da prelación a la naturaleza jurídica de la entidad de seguridad social, la cual puede coincidir o no con la naturaleza jurídica del vínculo del administrado y la pretensión, que para este caso es la declaratoria de nulidad y restablecimiento del derecho.[19]
8. El 15 de julio de 2022, en sesión virtual de la Sala Plena de la Corte Constitucional, se repartió el expediente del asunto al Magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar, el cual fue enviado a su despacho el 19 de julio de 2022.[20]
9. Mediante correo electrónico del 16 de septiembre de 2022, la señora Gloria Alexandra Gallego Chalarca, apoderada sustituta de Colpensiones, solicitó el impulso procesal del proceso con el fin de continuar con su trámite.[21]
10. En correo del 27 de septiembre de 2022, la Secretaría General de la Corte Constitucional dio respuesta a la abogada Gloria Alexandra Gallego Chalarca, en el que se le informa sobre el estado del proceso, el trámite impartido y el mecanismo para hacerle seguimiento al proceso.[22]
II. CONSIDERACIONES
Competencia
11. De conformidad con lo previsto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[23] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre jurisdicciones.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
12. Esta Corte ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando ( ) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).[24]
13. En ese sentido, la Sala, por medio del Auto 155 de 2019, precisó que se requieren tres presupuestos para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones. A continuación, se explica en qué consisten y cómo se acreditan en el caso concreto.
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Presupuesto |
Contenido |
Constatación |
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Subjetivo |
La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[25] |
El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y otra de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. |
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Objetivo |
Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[26] |
Existe una controversia entre el Juzgado 10 Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Cali con respecto a cuál jurisdicción es la competente para conocer y resolver el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones. |
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Normativo |
Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones manifiesten expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[27] |
Tanto el Juzgado 10 Administrativo Oral del Circuito de Cali como el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Cali, acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. La primera autoridad judicial señaló que, en virtud de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 104 del CPACA y el artículo 2 de la Ley 712 de 2003, el asunto no es de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo sino de los jueces laborales, habida cuenta de que el objeto de la litis recae sobre el derecho pensional de un trabajador del sector privado. Por su parte, la segunda autoridad judicial manifestó que la demanda pretende la nulidad de un acto administrativo propio, mediante la acción de lesividad, siendo competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, según lo dispuesto en los artículos 97 y 104 del CPACA. |
Asunto objeto de decisión y metodología
14. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones trabado entre el Juzgado 10 Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Cali. Para tal efecto, i) reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa en acciones en las cuales se pretenda la declaración de nulidad y el restablecimiento del derecho de un acto propio y ii) resolverá el caso concreto.
La competencia para conocer de la demanda de Colpensiones es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
15. Esta Sala ha establecido que en el evento de que una entidad pública demande, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, un acto administrativo propio, tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, el asunto es de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales.[28] La Corte ha llegado a esta conclusión con base en los artículos 97 y 104 del CPACA. Según el primero de ellos, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[29] A su vez, según el artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con actos ( ) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas ( ).[30]
16. En el Auto 316 de 2021,[31] esta Corporación indicó que, en los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública, que pretendan la nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta regla se reiteró en los Autos 437,[32] 454,[33] y 384[34] de 2021, entre otros.
Caso concreto
17. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 10 Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Cali.
18. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto a favor del Juzgado 10 Administrativo Oral del Circuito de Cali, pues es la autoridad competente para conocer del presente asunto.
19. Lo anterior, siguiendo la regla de decisión establecida en el Auto 316 de 2021, reiterada en Autos 437[35] y 384 de 2021,[36] entre otros, según la cual las entidades públicas deberán acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que el objeto de la litis verse sobre la nulidad de su propio acto, aun cuando aquel defina asuntos de derecho laboral y de la seguridad social. En consecuencia, el medio de control interpuesto por parte de Colpensiones en contra de la Resolución GNR 207932 del 9 de junio de 2014, mediante la cual la entidad reconoció y pagó una pensión de invalidez en favor del señor José Nicolás Mondragón, es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
20. Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en los artículos 97 y 104 del CPACA, ordenará remitir el expediente al Juzgado 10 Administrativo Oral del Circuito de Cali y ordena comunicar la presente decisión a los interesados.
21. Regla de decisión. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de una demanda presentada por una entidad pública, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra un acto administrativo propio, tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales.
III. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción que se suscitó entre el Juzgado 10 Administrativo Oral del Circuito de Cali y el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Cali, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 10 Administrativo Oral del Circuito de Cali es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por Colpensiones.
SEGUNDO. Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1856 al Juzgado 10 Administrativo Oral del Circuito de Cali para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique la presente actuación al Juzgado 17 Laboral del Circuito de Cali, y a los sujetos procesales e interesados en el proceso judicial.
Notifíquese y comuníquese.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente Digital CJU-1856 contenido en Siicor, documento denominado 01DemandaPoderAnexos.pdf, pp. 16 y 17.
[2] Expediente Digital CJU-1856 contenido en Siicor, documento denominado 01DemandaPoderAnexos.pdf, p. 17.
[3] Expediente Digital CJU-1856 contenido en Siicor, documento denominado 01DemandaPoderAnexos.pdf, pp. 18 y 19.
[4] Expediente Digital CJU-1856 contenido en Siicor, documento denominado 01DemandaPoderAnexos.pdf, p. 17.
[5] Expediente Digital CJU-1856 contenido en Siicor, documento denominado 02AutoAdmisorioGastosProcesalesNotificaciones.pdf, p. 1.
[6] Expediente Digital CJU-1856 contenido en Siicor, documento denominado 02AutoAdmisorioGastosProcesalesNotificaciones.pdf, p. 4.
[7] Expediente Digital CJU-1856 contenido en Siicor, documento denominado 03EscritosProvidencias.pdf, p. 46.
[8] Expediente Digital CJU-1856 contenido en Siicor, documento denominado 03EscritosProvidencias.pdf, pp. 38 y 39.
[9] Expediente Digital CJU-1856 contenido en Siicor, documento denominado 03EscritosProvidencias.pdf, p. 39.
[10] Ibidem.
[11] Expediente Digital CJU-1856 contenido en Siicor, documento denominado 03EscritosProvidencias.pdf, pp. 39 y 40.
[12] Expediente Digital CJU-1856 contenido en Siicor, documento denominado 03EscritosProvidencias.pdf, pp. 45 y 46.
[13] Expediente Digital CJU-1856 contenido en Siicor, documento denominado 09Auto 227 Decide Recurso y Ordena Remitir por Competencia.pdf, p. 4.
[14] Expediente Digital CJU-1856 contenido en Siicor, documento denominado 09Auto 227 Decide Recurso y Ordena Remitir por Competencia.pdf, p. 3.
[15] Expediente Digital CJU-1856 contenido en Siicor, documento denominado 10Oficio JA10-195 ( ).pdf, p. 1.
[16] Expediente Digital CJU-1856 contenido en Siicor, documento denominado 12ActaIndividualReparto.pdf, p. 1.
[17] Expediente Digital CJU-1856 contenido en Siicor, documento denominado 13AutoConflictoCompetencia.pdf, p. 4.
[18] Expediente Digital CJU-1856 contenido en Siicor, documento denominado 13AutoConflictoCompetencia.pdf, p. 3.
[19] Expediente Digital CJU-1856 contenido en Siicor, documento denominado 13AutoConflictoCompetencia.pdf, p. 4.
[20] Expediente Digital CJU-1856 contenido en Siicor, documento denominado 04CJU-1856 Constancia de Repartoa.pdf, p. 1.
[21] Expediente Digital CJU-1856 contenido en Siicor, documento denominado 02SOLICITUD IMPULSO PROCESAL ( ).pdf, p. 1.
[22] Expediente Digital CJU-1856 contenido en Siicor, documento denominado 01Correo 16-Sep-22 Gloria Gallego.pdf, p. 1.
[23] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[24] Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[25] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[26] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).
[27] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[28] Esta postura de la Corte Constitucional fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines.
[29] Ley 1437 de 2011, artículo 97.
[30] Ley 1437 de 2011, artículo 104.
[31] Expediente CJU-489.
[32] Expediente CJU 838.
[33] Expediente CJU 866.
[34] Expediente CJU-377.
[35] Expediente CJU 838.
[36] Expediente CJU-377.