Sentencia A. 1611/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1611/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1611 de 2025

 

Referencia: expediente CJU-7023.

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones presentado entre el Juzgado 002 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 002 Administrativo de la misma ciudad.

 

Magistrado ponente:

Carlos Camargo Assis.

 

Bogotá D.C., catorce (14) de octubre de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                  El 11 de junio de 2015[1], la entidad promotora de salud (EPS) Salud Total EPS S.A., a través de apoderado judicial, presentó demanda ordinaria laboral contra la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otras entidades[2]. La demanda pretende que: (i) se declare la responsabilidad solidaria de las demandadas respecto al pago de la suma de $57.271.504, debidamente indexada, por concepto de recobros por el suministro de medicamentos no incluidos en el POS[3], hoy PBS[4] y; (ii) en consecuencia, se les condene al pago de los intereses moratorios, las costas y los gastos administrativos generados por la gestión y manejo de las prestaciones excluidas en el POS que fueron suministradas y que, según Salud Total EPS, ascienden a $5.727.150.

 

2.                  El 18 de junio de 2015, el expediente fue repartido al Juzgado 002 Laboral del Circuito de Bogotá[5], el cual, mediante Auto del 1 de julio de 2015, rechazó la demanda por falta de competencia y ordenó la remisión del asunto, ya que el caso correspondía al cobro de facturas de venta, competencia que el legislador le atribuyó a la jurisdicción civil de la jurisdicción ordinaria[6].

 

3.                 El 6 de julio de 2015, la apoderada judicial de Salud Total EPS presentó recurso de reposición en contra de la decisión anterior y solicitó que, en lugar de que se remitiera el asunto a los jueces civiles, el expediente se remita a los juzgados administrativos de Bogotá. El Juzgado 002 Laboral del Circuito de Bogotá, a través de Auto del 21 de julio de 2015, decidió no reponer el Auto del 1 de julio de 2015. Y ordenó efectuar la remisión a los jueces civiles del circuito de Bogotá.

 

4.                  El 30 de julio de 2015 se realizó un nuevo reparto del expediente[7]. En esta oportunidad, el conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado 017 Civil del Circuito de Bogotá, quien en Auto del 4 de agosto de 2015 propuso conflicto negativo de competencia respecto del Juzgado 002 Laboral del Circuito de Bogotá y ordenó la remisión del expediente al Tribunal Superior de Bogotá[8]. Como fundamento de su decisión, señaló que la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura en providencia del 11 de agosto de 2014 definió que este tipo de asuntos son de competencia de la especialidad laboral[9]. El 23 de septiembre de 2015, la mencionada corporación dirimió el conflicto de competencia y determinó que la autoridad competente para conocer de la demanda era el Juzgado 002 Laboral del Circuito de Bogotá[10].

 

5.                  El 25 de noviembre de 2015, el Juzgado 002 Laboral del Circuito de Bogotá admitió la demanda presentada por Salud Total EPS contra la Nación- Ministerio de Salud y Protección Social y otras entidades[11]. No obstante, en Auto del 25 de noviembre de 2019, el Juzgado 002 Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia para mantener el conocimiento del asunto. Según señaló, el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019, reconoció la función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer y fallar, entre otros, los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud. En consecuencia, el Juzgado 002 Laboral del Circuito de Bogotá ordenó remitir el proceso a la Superintendencia Nacional de Salud.

 

6.                  El 1 de julio de 2021, la Superintendencia Nacional de Salud declaró su falta de competencia sobre el asunto y propuso conflicto negativo de jurisdicción respecto del Juzgado 002 Laboral del Circuito de Bogotá. Según señaló, la asignación de funciones jurisdiccionales a la Superintendencia Nacional de Salud no excluye la de las autoridades de la jurisdicción ordinaria laboral. Lo anterior en la medida en que la competencia “es de carácter concurrente y no privativa, y su conocimiento compete, tanto al juez laboral, como a la Superintendencia Nacional de Salud, a prevención”[12].

 

7.                  Al respecto, indicó que la Sentencia C-119 de 2008, que se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Corte Constitucional fue enfática respecto del carácter a prevención de la competencia de los jueces laborales del circuito y la Superintendencia Nacional de Salud frente a los supuestos previstos en la norma objeto de control constitucional. En este contexto, la Superintendencia Nacional de Salud puntualizó que una vez el asunto objeto de la controversia fue puesto en conocimiento del Juzgado 002 Laboral del Circuito de Bogotá, se descartó la competencia de las demás autoridades que también serían competentes para tramitarlo. En este orden de ideas, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional a fin de que se pronunciara sobre el conflicto negativo de jurisdicción.

 

8.                  En el Auto 1823 de 2022[13], esta Corporación se declaró inhibida para proferir un pronunciamiento de fondo sobre la controversia suscitada entre el Juzgado 002 Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud al advertir que dicho asunto no correspondía a un conflicto entre jurisdicciones, sino un conflicto interno de competencia dentro de la jurisdicción ordinaria laboral, dado que la Superintendencia, cuando ejerce funciones jurisdiccionales, desplaza a prevención a los jueces laboral del circuito. En consecuencia, la Sala ordenó la remisión del expediente a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá para resolver la controversia de acuerdo con lo previsto en el artículo 139 del Código General del Proceso y con el precedente fijado en los autos 1008 y 1071 de 2021.

 

9.                  Mediante Auto del 4 de julio de 2023[14], la Sala Quinta de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Bogotá resolvió el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado 002 Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud. Allí el Tribunal ordenó remitir el expediente al Juzgado 002 Laboral del Circuito de Bogotá al considerar que la competencia ya había sido definida con anterioridad por la autoridad competente y, en consecuencia, esa decisión se tornó definitiva, inmodificable e inmutable en aras de la seguridad jurídica y la cosa juzgada procesal.

 

10.             A pesar de lo anterior, a través del Auto del 21 de marzo de 2024[15], el Juzgado 002 Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia para seguir conociendo la demanda de recobros judiciales al Estado por servicios en salud no incluidos en el POS/PBS, al acoger lo dispuesto por la Corte Constitucional en los Autos 389 de 2021 y 1942 de 2023, que asignó estos asuntos a la jurisdicción contencioso administrativo y fijaron reglas de transición para los procesos en curso. En efecto, al evidenciar que el caso se encontraba dentro de los supuestos previstos por dichas providencias y que no existía decisión previa del Consejo Superior de la Judicatura con efectos de cosa juzgada sobre la jurisdicción, ordenó remitir el expediente a la Oficina de Reparto para su asignación a los juzgados administrativos de Bogotá.

 

11.             Efectuado el reparto, el proceso fue asignado al Juzgado 002 Administrativo de Bogotá, quien mediante Auto del 22 de octubre de 2024[16] ordenó devolver el expediente al Juzgado 002 Laboral del Circuito de Bogotá. Advirtió que ya existían decisiones previstas por la “Corte Suprema de Justicia”[17] que asignó la competencia a la jurisdicción laboral, las cuales hicieron tránsito a cosa juzgada y no pueden ser desconocidas. Además, resaltó lo señalado por la Corte Constitucional en el Auto 1942 de 2023 sobre la intangibilidad de esas decisiones y advirtió que, si el juzgado laboral insiste en declararse incompetente, se planteará un nuevo conflicto de competencias.

 

12.             El 28 de abril de 2025[18], el Juzgado 002 Laboral del Circuito de Bogotá, mediante auto indicó no compartir lo analizado por el juzgado administrativo sobre la existencia de cosa juzgada. Fundó su postura en el Auto 525 de 2024 de la Corte Constitucional, que aclaró que en estos casos no se configura dicho fenómeno porque se trata de conflictos de jurisdicción y no de competencia. En igual sentido, reiteró que, según el Auto 389 de 2021 y normas aplicables, los litigios sobre recobros corresponden a la jurisdicción contencioso administrativo. Por ello, el juzgado laboral decidió abstenerse de avocar conocimiento y devolvió el expediente al Juzgado 002 Administrativo de Bogotá para que continuara con el trámite o, en su defecto, propusiera el conflicto de jurisdicción ante la Corte Constitucional.

 

13.             Por medio de Auto del 8 de julio de 2025[19], el Juzgado 002 Administrativo de Bogotá propuso conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional. El juez contencioso administrativo señaló que el Tribunal Superior de Bogotá ya había resuelto en 2015 y reiterado en 2023 que la competencia correspondía a la jurisdicción ordinaria laboral, lo cual constituye cosa juzgada y debe ser acatado. Sin embargo, ante la insistencia del juzgado laboral en no asumir el conocimiento del asunto, el despacho decidió remitir el expediente a la Corte Constitucional a fin de dirimir el conflicto, conforme al numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

14.             Una vez recibido el asunto en la Corte Constitucional, el expediente de la referencia le fue repartido al magistrado sustanciador el 2 de septiembre de 2025 y remitido al despacho el 3 de septiembre de 2025 siguiente[20].

 

II.   CONSIDERACIONES

 

1.      Competencia

 

15. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionada por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015. 

 

2.      Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

16. La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[21] En tal sentido, para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones la Sala Plena de la Corte ha precisado que son necesarios los siguientes tres presupuestos[22], cuya acreditación en el presente caso se expone a continuación. 

 

17. El presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[23]. Al respecto, en este caso, el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, correspondientes a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado 002 Laboral del Circuito de Bogotá) y a la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado 002 Administrativo del Bogotá).

 

18. Por otra parte, sobre el presupuesto objetivo se ha indicado que este implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[24]. El conflicto suscitado entre las dos autoridades judiciales identificadas implica la existencia de una causa judicial concreta, referida al recobro solicitado por la entidad promotora de salud (EPS) Salud Total EPS S.A. a la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otras entidades[25] por el valor de $57.271.504 por el pago de suministro de medicamentos no incluidos en el POS[26], hoy PBS[27], los cuales fueron suministrados por la EPS demandante en favor de sus afiliados.

 

19. Por último, el presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expresa, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer la causa. En relación con este criterio, en el Auto 765 de 2025 se establecieron algunas subreglas para la verificación del elemento normativo, las cuales puedes resumirse de la siguiente manera:

 

(i)                    El presupuesto normativo requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, razones de índole jurídica, esto es, de orden constitucional, legal o jurisprudencial, por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

 

(ii)                  Para que pueda entenderse satisfecho el elemento normativo es necesario que las razones aducidas por las autoridades judiciales sean: (a) idóneas para cuestionar la competencia jurisdiccional de las autoridades involucradas; y (b) los suficientemente claras como para permitir que esta Corporación comprenda razonablemente los motivos que llevaron al juez a rechazar o reclamar la competencia sobre el asunto.

 

(iii)               Es necesario que los argumentos que se presenten estén direccionados a cuestionar la competencia jurisdiccional de las autoridades involucradas en el conflicto. En ese sentido, cuando una autoridad judicial presente argumentos que no hagan referencia a la competencia jurisdiccional, el elemento normativo debe entenderse insatisfecho a pesar de que formalmente se haga referencia a normas o precedentes judiciales.

 

(iv)                Argumentos como: (a) la perpetuación de la jurisdicción; (b) la configuración de la cosa juzgada; O (c) el rechazo de competencia dentro de una misma jurisdicción, no son argumentos que cuestionen la competencia de las autoridades jurisdiccionales involucradas y, por tanto, no satisfacen por sí mismos las exigencias argumentativas propias del elemento normativo para poder entender configurado un conflicto de jurisdicciones.

 

20. En esta misma decisión se advirtió que esta Corporación debe adoptar las medidas que permitan la materialización de los postulados de la Constitución como el acceso a la administración de justicia y los principios de una adecuada función pública, como la celeridad y eficacia, cuando resuelve un conflicto entre jurisdicciones, lo que la habilita para flexibilizar el análisis del elemento normativo cuando no se cumple con la carga argumentativa que exige la jurisprudencia.

 

21. Según dicha providencia, para que proceda la flexibilización del requisito normativo la Corte debe estudiar las circunstancias que dieron origen al conflicto y valorar los siguientes elementos, los cuales deberán verificarse de forma concurrente:

 

(i)                    Que las circunstancias del proceso[28] ameriten la aplicación de los principios de celeridad y acceso a la administración de justicia de las partes mediante una decisión que resuelva de fondo el conflicto[29].

 

(ii)                  Que el otro despacho judicial involucrado en el conflicto sí haya presentado argumentos legales, jurisprudenciales o constitucionales que satisfagan los requisitos de claridad e idoneidad referidos con anterioridad.

 

(iii)                Que existan premisas jurídicas mínimas que le permitan a esta Corte identificar las razones por las cuales la autoridad judicial que no cumplió con la carga argumentativa decidió reclamar o rechazar el conocimiento del asunto. En otras palabras, debe haberse planteado al menos un fundamento básico o rudimentario que haga posible inferir razonablemente porque esa autoridad judicial considera que tiene, o no competencia para conocer del caso.

 

22. Así las cosas, la Sala Plena evidenció que, en principio, el Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Bogotá no satisfizo la carga argumentativa necesaria para hallar acreditado el elemento normativo de los conflictos entre jurisdicciones. En efecto, la autoridad judicial rechazó la competencia del asunto con fundamento en la existencia de la cosa juzgada, argumento que, en sí mismo, carece de capacidad de provocar un conflicto entre jurisdicciones en los términos expuesto por el Auto 765 de 2025.

 

23. Sin embargo, la Sala estima que es posible flexibilizar el requisito normativo, al hallar satisfechas todas las circunstancias exigidas en el Auto 765 de 2025 para proceder de esta manera. Esto, toda vez que (i) las circunstancias del proceso ameritan la aplicación de los principios de celeridad y acceso a la administración de justicia, en atención a que la demanda fue radicada hace más de 10 años sin que a la fecha se haya definido la autoridad competente para conocer del asunto; (ii) el otro despacho judicial involucrado -el Juzgado 002 Laboral del Circuito de Bogotá- sí presentó argumentos idóneos y claros para declarar su falta de jurisdicción, al invocar el Auto 389 de 2021, en el que se asignó la competencia de un caso similar a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en virtud del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011; y (iii) existen premisas jurídicas mínimas que le permiten a esta Corte identificar las razones por las cuales la autoridad judicial que no cumplió con la carga argumentativa decidió reclamar o rechazar el conocimiento del asunto, pues el juez administrativo aludió al Auto 1942 de 2023, del que interpretó que la expedición del Auto 389 de 2021 no le permite a los funcionarios judiciales “proveer nuevamente sobre lo ya resuelto”, es decir, entendió que la regla de decisión del Auto 389 de 2021 no operaba en eventos de cosa juzgada.

 

24. A partir de esta flexibilización, la Sala tendrá como satisfecho el cumplimiento del requisito normativo y, al mismo tiempo, requerirá al Juzgado 002 Administrativo del Circuito para que, en lo sucesivo, exponga expresamente las razones de índole jurídica en las que sustenta su postura cuando proponga conflictos entre jurisdicciones[30].

 

3.     Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de recobros judiciales al Estado por servicios médicos excluidos del Plan de Beneficios de Salud (PBS). Reiteración del Auto 389 de 2021 

 

26. Esta Corporación ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre conflictos similares al presente, entre otros, en los Autos 389 de 2021,[31]369 de 2022[32]y 647 de 2022[33]. 

 

27. Principalmente, en el Auto 389 de 2021, esta Corporación estudió un conflicto entre la Jurisdicción Contencioso Administrativa y la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Esto, con ocasión de una demanda ordinaria laboral interpuesta por la EPS Sanitas contra la ADRES, dirigida a obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas por concepto de servicios y procedimientos prestados a diferentes pacientes que no se encontraban incluidos en el PBS. La Corte concluyó que la competencia correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y estableció la siguiente regla de decisión[34]: 

 

“El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. 

 

Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”. 

 

28. A esta conclusión se llegó, con base en los siguientes tres argumentos: (i) el procedimiento del recobro no corresponde a una controversia relativa a la prestación de servicios de seguridad social, en tanto únicamente busca resolver un desequilibrio económico entre el Estado y una EPS, de manera que esta última pretende recuperar los recursos que debió destinar para cubrir asistencias a las que no se está obligada a sufragar porque no hacen parte de la cobertura del PBS. Sumado al hecho que, (ii) las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS vinculan, en principio, a las EPS y a la ADRES. En este tipo de controversias, en consecuencia, no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores, es decir, los sujetos que integran la hipótesis normativa del artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001 y (iii) los recursos para cubrir los recobros se obtienen del Presupuesto General de la Nación, ya que según el artículo 42[35] de la Ley 715 de 2001, le corresponde a la Nación “la dirección del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio Nacional”. 

 

29. En consecuencia, se determinó que, para efectos de determinar la competencia frente a este tipo de controversias, es necesario acudir a la cláusula que trae el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, dado que, los procedimientos de recobro son la expresión de actuaciones administrativas regladas en cabeza de una entidad pública, de manera que su control debe estar a cargo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Aunado a ello, el procedimiento del recobro no es un simple cobro de facturas, sino que constituye un verdadero trámite administrativo que busca garantizar el propósito de la ADRES consistente en administrar las fuentes y el uso de los recursos que financian el Sistema General de Seguridad Social en Salud, bajo los principios de eficiencia, transparencia y calidad, en el que, además, es posible considerar que expide actos administrativos que logran consolidar o negar la existencia de la obligación.  

 

30. Cabe precisar que la regla de decisión del Auto 389 de 2021 ha sido aplicada incluso a los procesos iniciados en contra del Ministerio de Salud y Protección Social[36] y/o otros consorcios y fiduciarias encargadas previamente del trámite de recobros. Esto es posible porque (i) conforme al artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES está adscrita a ese Ministerio y los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016, le transfirieron el deber de ejercer la defensa en los procesos judiciales, así como ejercer los derechos y asumir las obligaciones que con anterioridad había adquirido la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del FOSYGA y (ii) el proceso administrativo que se adelantaba para el reconocimiento de los recobros antes de la entrada de funcionamiento de la ADRES[37] se puede equiparar en gran medida al que se adelanta actualmente[38]. Asimismo, esta Corporación ha observado frente al procedimiento de recobros estipulado antes de que la ADRES asumiría dicha función, que la solicitud de recobro ante el FOSYGA debía presentarse a través de la dependencia de correo y radicación del Ministerio de la Protección Social. De tal forma, se evidencia que el procedimiento especial de recobro se ha regulado de forma similar desde el año 2006. Dado que aún no existía la ADRES, las demandas se dirigían generalmente frente al Ministerio de Salud y/o los diferentes consorcios y/o entidades encargadas de la administración fiduciaria del FOSYGA, lo que no obsta para que se pueda reiterar en estos casos la metodología y la regla del Auto 389 de 2021. 

 

31. Finalmente, es importante tener en cuenta que, mediante el Auto 1942 de 2023[39], la Sala Plena de esta Corporación decidió adoptar unas reglas de transición para los procesos cobijados por la regla fijada en el citado Auto 389 de 2021. Esto, teniendo en cuenta las dificultades que ha generado el cambio de jurisprudencia suscitado en relación con la jurisdicción competente para conocer los recobros judiciales al Estado por prestación de servicios de salud no incluidos en el plan obligatorio de salud. Las reglas de transición fijadas en esta providencia cobijan cinco (5)[40] supuestos de hecho determinados por esta Corporación y que se establecieron con el fin de evitar la imposición de una carga excesivamente gravosa a la parte demandante en este tipo de procesos, especialmente en lo que respecta a sus derechos al debido proceso, de acción y de acceso a la jurisdicción, así como a las garantías de confianza legítima, seguridad jurídica y la prevalencia del derecho sustancial como fin principal de la administración de justicia; mandatos superiores que esta Corporación debe garantizar, incluso al resolver conflictos entre jurisdicciones. En el cuadro que se expone a continuación se sintetizan las citadas reglas de transición[41]: 

Tabla 2. Síntesis de las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023

 

 

 

32. En consecuencia, la Sala Plena de esta Corporación aclara que, a la demanda presentada por la entidad promotora de salud (EPS) Salud Total EPS S.A., objeto de la presente providencia, se aplicarán las reglas de transición expuestas en el Auto 1942 de 2023. Ello por cuanto que el auto por medio del cual el Juzgado 002 Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción fue emitido el 21 de marzo de 2024, dentro de los seis meses siguiente a la publicación del Auto 1942 de 2023 (12 de septiembre de 2023). Con todo, se precisa que, la determinación de las reglas de transición que aplican en el caso concreto es un asunto que corresponde analizar a la respectiva autoridad judicial, por lo que se le remite a la integridad del Auto 1942 de 2023.

 

4.     Caso concreto

 

33. Ahora bien, es importante tener en cuenta que el presente caso, la Sala Quinta de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Bogotá emitió Auto del 4 de julio de 2023, en el que resolvió el conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado 002 Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud, ordenando que la autoridad competente para conocer de la demanda presentando por Salud Total EPS S.A contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otras entidades, era precisamente el Juzgado 002 Laboral del Circuito de Bogotá.

 

34. En el caso bajo estudio, no existe cosa juzgada material, puesto que no se evidencia que las partes del conflicto de jurisdicción actualmente analizado sean idénticas a las del conflicto que resolvió el Tribunal Superior de Bogotá en el Auto del 4 de julio de 2023. Como se mencionó anteriormente, el conflicto dirimido en esa oportunidad fue entre el Juzgado 002 Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud, mientras que en el presente conflicto intervienen autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones, esto es: de un lado, el Juzgado 002 Laboral del Circuito de Bogotá, que pertenece a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, y de otro, el Juzgado 002 Administrativo de Bogotá, perteneciente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

35. Por esta razón, no se acreditan las tres condiciones enunciadas en el Auto 1071 de 2021 para que se configure el fenómeno de la cosa juzgada en estos asuntos: “(i) identidad de objeto[, que] quiere decir que la controversia se trabe respecto del mismo proceso judicial; (ii) identidad de causa petendi[, la cual] supone que las razones que fundamentan el conflicto de competencia sean similares; y (iii) identidad de partes[,] que se refiere a que [en el conflicto de competencia] estén involucradas las mismas autoridades judiciales”.

 

36. A partir de lo anterior, la Sala Plena considera que el Juzgado 002 Administrativo de Bogotá es la autoridad judicial competente para conocer de la demanda ordinaria laboral interpuesta por Salud Total EPS S.A. contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otras entidades, encaminada al reembolso de $57.271.504 derivados del suministro de medicamentos no incluidos en el POS (hoy PBS).

 

37. Esto, de acuerdo con la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021, en el que se indicó que aquellas controversias en las que una EPS demande a la ADRES o al Ministerio de Salud, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), son de competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, conforme con lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

38. En efecto, en el presente caso se está frente a un recobro reclamado por Salud Total EPS S.A. en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, que corresponde a un procedimiento de naturaleza administrativa, no relacionado directamente con la prestación de los servicios de la seguridad social, al no implicar conflictos entre afiliados, beneficiarios o empleadores. Por el contrario, se trata de una controversia entre entidades administradoras y prestadoras del Sistema General de Seguridad Social en Salud, razón por la cual resulta procedente aplicar la regla general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

39. En consecuencia, se ordenará remitir el expediente CJU-7023 al Juzgado 002 Administrativo de Bogotá para lo de su competencia. Adicionalmente, se instará a esta autoridad judicial para que imprima celeridad a la resolución del asunto, teniendo en cuenta que la demanda fue radicada inicialmente en el año 2015, y que el primer pronunciamiento en el que se declaró la falta de jurisdicción se profirió el 21 de marzo de 2024, es decir, han transcurrido cerca de 1 año y medio sin que se haya definido de manera definitiva la autoridad competente.

 

5.     Regla de decisión

40. Se reitera la regla de decisión del Auto 389 de 2021. “El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”.

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Juzgado 002 Administrativo de Bogotá y el Juzgado 002 Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 002 Administrativo de Bogotá es la autoridad judicial competente para conocer de la demanda presentada por Salud Total EPS S.A. contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otras entidades.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente al Juzgado 002 Administrativo de Bogotá, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y a la otra autoridad judicial en conflicto.

 

Tercero. REQUERIR al Juzgado 002 Administrativo de Bogotá, para que, en lo sucesivo, cuando plantee conflictos entre jurisdicciones, exponga expresamente las razones de índole jurídica en las que sustenta su postura.

 

Cuarto. INSTAR al Juzgado 002 Administrativo de Bogotá para que imprima celeridad a la resolución del asunto sometido a su conocimiento.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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