Sentencia A. 1595/22

Auto 1595/22

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre declaratoria de existencia de vinculación laboral propia de un empleado público

 

UNIDADES MUNICIPALES DE ASISTENCIA TÉCNICA AGROPECUARIA-UMATA-Naturaleza jurídica

 

 

Referencia: Expediente CJU-629

 

Conflicto de jurisdicción suscitado por el Juzgado 3º Administrativo de Quibdó y el Juzgado 1º Civil del Circuito de Istmina (con funciones laborales)

 

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá D.C., veinte (20) de octubre de dos mil veintidós (2022)

 

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en particular, de la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El 23 de abril de 2019, el señor Jesús Anilio Perea Benítez presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de Istmina, Departamento del Chocó. En el escrito del medio de control habría solicitado el pago de las cesantías definitivas y los intereses moratorios de la Ley 244 de 1995, en favor suyo y reconocidas por este municipio mediante la Resolución No. 554 del 10 de mayo de 2000.^[1]

 

2.                  La demanda fue repartida al Juzgado 3º Administrativo de Quibdó, el cual, mediante Auto Interlocutorio 52A del 27 de mayo de 2019, declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó remitir el expediente a los juzgados laborales del Circuito de Quibdó para su reparto. Fundamentó su decisión señalando que las pretensiones referentes al pago de cesantías y la sanción moratoria, no son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Seguidamente, citó jurisprudencia del Consejo de Estado en la que ese alto tribunal señaló que el acto administrativo puede servir como título ejecutivo ante los juzgados laborales, para que se reclame las prestaciones solicitadas. También señaló que la jurisdicción de lo contencioso administrativo solo conoce de asuntos laborales cuando estos versan sobre la relación legal y reglamentaria de los servidores públicos.^[2]

 

3.                  El 10 de junio de 2019, la demanda fue radicada ante los Juzgados Laborales del Circuito de Quibdó, correspondiéndole su asignación al Juzgado 1º Laboral del mencionado circuito judicial. Este juzgado, mediante Auto Interlocutorio 502 del 11 de junio de 2019, ordenó remitir el asunto a los Juzgados Civiles del Circuito de Istmina, por razón de competencia. De esta manera, el expediente le correspondió al Juzgado 1º Civil del Circuito de Istmina (con funciones laborales), el cual, mediante Auto Interlocutorio No. 435 del 16 de julio de 2019, solicitó adecuar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a la demanda laboral, de conformidad con el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPT y SS).^[3]

 

4.                  En la adecuación del escrito, el señor Jesús Anilio Perea Benítez presentó demanda ordinaria laboral señalando que tuvo una vinculación mediante contrato de trabajo como profesional universitario, con la Unidad Adscrita a la secretaría de medio ambiente y desarrollo rural (UMATA), del Municipio de Istmina, Chocó. Afirmó que, al terminar su contrato de trabajo, por medio de la Resolución No. 554 del 10 de mayo de 2000, dicho municipio liquidó y ordenó el pago de sus cesantías, durante el periodo comprendido entre enero de 1999 y mayo de 2000. Con base en lo anterior, solicita que se condene al referido municipio al pago de las cesantías definitivas y los intereses moratorios de la Ley 244 de 1995, conforme al reconocimiento hecho en la Resolución No. 554 del 10 de mayo de 2000.^[4]

 

5.                  El 5 de agosto de 2019, este despacho judicial aceptó la modificación de la demanda y le dio trámite al proceso.^[5] El 6 de noviembre de 2019, durante la audiencia de conciliación, excepciones previas, saneamiento y fijación del litigio del artículo 77 del CPT y SS, el Juzgado 1º Civil del Circuito de Istmina determinó su falta de jurisdicción y concedió el recurso de apelación presentado por el demandante en contra de esta decisión. Determinó su falta de competencia para conocer del asunto, basado en que “el pago de una cesantía definitiva y sanción moratoria prevista en la ley 244 de 1995, [es] una acreencia laboral que solo está estatuida para los empleados públicos y no para los trabajadores oficiales, de lo cual se deduce que la vinculación laboral del demandante como profesional universitario de la UMATA, fue de carácter legal y reglamentaria y no estuvo regida por un contrato de trabajo.”^[6]  Consecuencia de lo anterior, y basado en la regla de competencia del artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011, el conocimiento de este asunto es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

6.                  El 12 de noviembre de 2019, el expediente fue entregado al Tribunal Superior del Distrito Judicial del Quibdó. El 1º de septiembre de 2020, el tribunal inadmitió el recurso de apelación promovido por el demandante y ordenó remitir el asunto al Consejo Superior de la Judicatura. Sostuvo que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que, contra las decisiones que declaran probada la excepción de falta de jurisdicción en materia laboral, no procede el recurso de apelación, de conformidad con el artículo 145 del CPT y SS. De esta manera, señaló que la colisión originada entre el Juzgado 3º Administrativo de Quibdó y el Juzgado 1º Civil del Circuito de Istmina debe ser resuelto por el Consejo Superior de la Judicatura.^[7]

 

7.                 El 2 de febrero de 2021, se envió el asunto a la Corte Constitucional para resolver el conflicto, de conformidad con el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015. El 25 de mayo de 2021, la Sala Plena repartió el expediente de la referencia al despacho del Magistrado sustanciador, y el 9 de junio de 2021 se lo entregó a dicho despacho.

 

 

II.               CONSIDERACIONES

 

A.      Competencia

 

8.                  De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,^[8] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

 

B.      Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

9.                 Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre autoridades de distintas jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.^[9]

 

10.             En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

 

Presupuesto	Contenido	Constatación
Subjetivo	La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[10]	El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y otra perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil con funciones laborales.
Objetivo	Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[11]	Existe una controversia entre el Juzgado 3º Administrativo de Quibdó y el Juzgado 1º Civil del Circuito de Istmina (con funciones laborales), para resolver la demanda presentada por el señor Jesús Anilio Perea Benítez sobre el pago de cesantías definitivas e intereses moratorios contenidos en un acto administrativo.
Normativo	Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[12]	Tanto el Juzgado 3º Administrativo de Quibdó como el Juzgado 1º Civil del Circuito de Istmina (con funciones laborales), acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. La primera autoridad judicial señaló que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el asunto sobre el pago de cesantías es competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, a menos que esta reclamación tenga origen en una relación legal y reglamentaria, de un empleado público. Por su parte, la segunda autoridad judicial manifestó que las prestaciones de cesantías y la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, hacen referencia a empleados públicos. Por consiguiente, este tipo de asuntos son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 104.4 de la Le 1437 de 2011.

 

 

C.      Asunto objeto de decisión y metodología

 

11.             Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 3º de Administrativo de Quibdó y el Juzgado 1º Civil del Circuito de Istmina (con funciones laborales). En primer lugar, abordará lo dicho por esta Corporación sobre la competencia de la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción contencioso administrativa para conocer asuntos laborales. En segundo lugar, abordará la naturaleza jurídica y el régimen laboral de las Unidades Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria (UMATA). En tercer lugar resolverá el caso concreto.

 

 

Sobre la competencia de la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción contencioso administrativa para conocer asuntos laborales

 

12.             Según el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra. Por su parte, el numeral 1º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo determina, como regla de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, conocerá de “[l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo.” Seguidamente, el numeral 5º Ibidem señala que esta jurisdicción estudiará los casos relacionados con “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad.” Siendo, entonces, una cláusula general de competencia, que opera cuando no hay una norma especial que atribuya el conocimiento de un proceso a otra jurisdicción.^[13]

 

13.             En consecuencia, tratándose de cualquier conflicto jurídico que tenga origen en una relación laboral y que no fuera asignado expresamente por el legislador a otra jurisdicción, corresponde su estudio a la jurisdicción ordinaria y, dentro de ella, a la especialidad laboral, de conformidad con la competencia general que le fue atribuida para asumir el estudio de conflictos laborales. En concreto, debe tenerse en cuenta lo descrito en los numerales 1º y 5º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001.

 

14.             A su turno, el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 establece que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer, entre otros, de los asuntos laborales “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado.”^[14] Paralelamente, el artículo 105 del mismo estatuto excluye de la competencia de esta jurisdicción los “conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.”^[15] De modo que a la jurisdicción de lo contencioso administrativa corresponden los asuntos laborales relativos a la relación laboral existente entre los empleados públicos y el Estado, derivada de una relación legal y reglamentaria.

 

15.             En tal medida, la naturaleza del vínculo del demandante con la entidad pública permite vislumbrar la jurisdicción competente para el caso concreto, siendo necesaria la distinción entre empleado público o trabajador oficial. Para identificar el tipo de servidor público que ocupa el asunto, es necesario analizar la naturaleza del vínculo que tiene con el Estado y las funciones que desarrolla. La Corte Constitucional ha mencionado, por ejemplo, que la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa se determina mediante dos criterios concurrentes: el orgánico y el funcional, esto es, “la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica (determinada por la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña) del sujeto que demanda”.^[16]

 

 

Naturaleza jurídica y régimen laboral de las Unidades Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria (UMATA)

 

16.             De conformidad con el artículo 1º del Decreto 1929 de 1994, “[l]a Unidad Municipal de Asistencia Técnica es el ente encargado de prestar asistencia técnica agropecuaria, en forma directa, a los pequeños productores. La Unidad Municipal de Asistencia Técnica puede ser constituida, en forma individual, por cada municipio o distrito, o por asociación de un grupo de ellos: a) Como parte de su estructura administrativa, con personal profesional y técnico intermedió; b) Contratando el funcionamiento y el servicio, que presta la UMATA, con entidades públicas o privadas especializadas y debidamente acreditadas para tal fin.” Seguidamente, el artículo 2º de la derogada Ley 607 de 2000, señalaba que “[l]a asistencia técnica directa rural, es un servicio público de carácter obligatorio y subsidiado con relación a los pequeños y medianos productores rurales, cuya prestación está a cargo de los municipios en coordinación con los departamentos y los entes nacionales, en particular el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.”

 

17.             Con la entrada en vigencia de la Ley 1876 de 2017, el artículo 38 de la norma en comento estableció que “[l]os municipios y distritos podrán crear Unidades Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria (Umata), dentro de su estructura administrativa, para la participación en la planeación y/o prestación del servicio de extensión agropecuaria, acompañamiento a productores, ejecución de proyectos agropecuarios y de desarrollo rural, articulación institucional, apoyo logístico al sector, levantamiento de información, y demás actividades relacionadas con su naturaleza.”

 

18.             Ahora bien, referente a la vinculación laboral de los funcionarios de la UMATA, el artículo 9º del Decreto 1929 de 1994, compilado en el artículo 2.4.2.7 del Decreto Ley 1071 de 2015, señala que “[l]as Secretarías de Agricultura, o quien desarrolle sus funciones, serán las encargadas de vigilar que el personal profesional y técnico que se vincule a la UMATA como personal de planta del Municipio, lo haga con sujeción a las normas y procedimientos de la carrera administrativa. En ese mismo sentido, el artículo 17 de la derogada Ley Ley 607 de 2000, establecía que “[p]ara ser funcionario de la UMATA se exigirán como requisitos ser profesional en el área de agronomía, veterinaria, zootecnia, biología, ingeniería forestal, agroalimentaria, administración agropecuaria, tecnología agropecuaria, técnico agropecuario, bachiller agropecuario y profesiones afines con el sector agropecuario, medio ambiental y pesquero. Su vinculación se hará de acuerdo a las normas de carrera administrativa.”

 

19.             Actualmente, y en vigencia de la Ley 1876 de 2017, el parágrafo primero del artículo 38 ibídem, determina que “[p]ara ser funcionario de la Umata se exigirán como requisitos ser profesional en el área de agronomía, veterinaria, zootecnia, biología, ingeniería forestal o agroalimentaria, administración agropecuaria, tecnología< /span> agropecuaria, técnico agropecuario, bachiller agropecuario y profesiones afines con el sector agropecuario, medio ambiental y pesquero. Su vinculación se hará de acuerdo a las normas de carrera administrativa.”

 

 

Caso concreto

 

20.             La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 3º Administrativo de Quibdó y el Juzgado 1º Civil del Circuito de Istmina (con funciones laborales). 

 

21.             Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto en señalar que el Juzgado 3º Administrativo de Quibdó es la autoridad competente para conocer del presente asunto.

 

22.             Lo anterior, dado que el señor Jesús Anilio Perea Benítez trabajó bajo el cargo de profesional universitario para la UMATA perteneciente al municipio de Istmina, Chocó, entre los años 1999 y 2000; y producto de la mencionada relación laboral, está solicitando el pago de las cesantías definitivas y los intereses moratorios contenidos en la Ley 244 de 1995, y reconocidas mediante la Resolución No. 554 del 10 de mayo de 2000. En consecuencia, a pesar de que en el escrito de demanda se afirma que el señor Jesús Anilio Perea Benítez fue vinculado por contrato de trabajo con la UMATA, no reposa prueba en el expediente que soporte esta situación.  Por el contrario, el artículo 9º del Decreto 1929 de 1994, vigente al momento de la citada relación laboral, señala que su vinculación debió realizarse de conformidad con las normas de carrera administrativa.

 

En consecuencia, al momento de su posible vinculación con la UMATA, las normas de carrera administrativas que habrían regido al señor Jesús Anilio Perea Benítez, se encontraban establecidas en la, actualmente, derogada Ley 443 de 1998. Respecto de la carrera administrativa, el artículo 1º ibídem señalaba que esta “es un sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración pública y ofrecer igualdad de oportunidades para el acceso al servicio público, la capacitación, la estabilidad en los empleos y la posibilidad de ascenso.” Por consiguiente, su campo de aplicación, conformé lo estipulaba el artículo 3º ibídem, eran “los empleados del Estado que prestan sus servicios en las entidades de la Rama Ejecutiva de los niveles Nacional, Departamental, Distrital, Municipal y sus entes descentralizados; (…)”

 

23.             En consecuencia, el presente asunto, prima facie, se enmarca dentro de los asuntos laborales que son de conocimiento de los jueces administrativos, al tratarse de un conflicto que, en principio, tendría origen en una relación legal y reglamentaria, de acuerdo con el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011. Esto, en aplicación de la regla general de vinculación que regía a la UMATA al momento de causarse las prestaciones sociales demandadas, contenida en el artículo 9º del Decreto 1929 de 1994. En todo caso, esta Sala advierte que el presente análisis se surte con ocasión de dirimir el conflicto suscitado entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sin que la misma tenga incidencia en el fondo del asunto.

 

24.             Así las cosas, la Corte con fundamento en lo previsto en el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011, ordenará remitir el expediente al Juzgado 3º Administrativo de Quibdó para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

Regla de decisión: Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de los procesos en los que se pretenda el reconocimiento y pago de acreencias laborales derivadas, prima facie, de una relación legal y reglamentaria entre un servidor público y el Estado. Lo anterior, de conformidad con el el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011.

 

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE

 

Primero.-                      DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 3º Administrativo de Quibdó y el Juzgado 1º Civil del Circuito de Istmina (con funciones laborales), en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 3º Administrativo de Quibdó es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por el señor Jesús Anilio Perea Benítez.

 

Segundo.-                     Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-629 al Juzgado 3º Administrativo de Quibdó para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique esta decisión al 1º Civil del Circuito de Istmina (con funciones laborales) y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

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