Sentencia A. 1585/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1585/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Conflictos sobre sistema de seguridad social integral de trabajadores oficiales, independientes o del sector privado

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

AUTO 1585 DE 2025

 

 

Referencia: expediente CJU-6919

Asunto: conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 005 Laboral del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander.

Magistrado ponente:

Héctor Alfonso Carvajal Londoño

 

 

Bogotá D.C., catorce (14) de octubre de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

 

AUTO

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.                 Mediante Resolución No. 891 del 11 de noviembre de 2005, la Secretaría de Hacienda del Municipio de Bucaramanga reconoció la pensión de jubilación en favor del señor Luis Eduardo Poveda Colmenares por sus servicios prestados a diferentes entidades del sector público como trabajador oficial, ocupando el cargo de celador, con cargo a la E.S.E. Instituto de Salud de Bucaramanga – ISABU[1].

 

2.                 En virtud del fallecimiento del señor Luis Eduardo Poveda Colmenares, mediante la Resolución 2346 del 05 de junio de 2009, la Secretaría de Hacienda de Bucaramanga en calidad de Administradora del Fondo Territorial de Pensiones, reconoció la sustitución pensional en favor de la señora María de Jesús Colmenares Álvarez, en calidad de madre del causante[2].

 

3.                 En diciembre de 2015, la E.S.E. Instituto de Salud de Bucaramanga – ISABU instauró, ante el Tribunal Administrativo de Santander, demanda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de Bucaramanga, requiriendo como litisconsortes necesarios a Colpensiones, al Departamento de Santander, al Fondo Territorial de Pensiones del Departamento de Santander y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público[3].

 

4.                 Como pretensiones, la entidad demandante solicitó:

 

(i)   Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 891 de 2005, mediante la cual se reconoció la pensión de jubilación a favor del señor Luis Eduardo Poveda Colmenares;

(ii) Que se declare la nulidad parcial del artículo 2 de la misma resolución, en cuanto señaló que el valor de la pensión está a cargo de la E.S.E. Instituto de Salud de Bucaramanga – ISABU;

(iii)          Que, en consecuencia, se declare que el valor de la pensión está a cargo de todas las entidades en las que el señor Luis Eduardo Poveda Colmenares prestó sus servicios;

(iv)           Que se declare la inexistencia de la obligación pensional a cargo de la ESE Instituto de Salud de Bucaramanga – ISABU;

(v) Que se condene al Municipio de Bucaramanga – Secretaría de Hacienda y al Fondo Territorial de Pensiones del Municipio de Bucaramanga a reconocer y pagar a la E.S.E. Instituto de Salud de Bucaramanga – ISABU, de manera retroactiva, todas las mesadas pensionales canceladas a favor del señor Luis Eduardo Poveda Colmenares;

(vi)           Que se ordene a las entidades demandadas asumir la pensión de jubilación a la que pueda tener derecho el señor Luis Eduardo Poveda Colmenares;

(vii)        Que se ordene a la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumir el pasivo pensional causado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993;

(viii)      Que se ordene a Colpensiones “asumir el riesgo de vejez a partir del momento en que se causen los derechos del señor Luis Eduardo Poveda Colmenares, es decir, por tiempo y edad”; y

(ix)           Que, “en el evento hipotético de que se conmine a la E.S.E. Instituto de Salud de Bucaramanga – ISABU al pago de algún tipo de aporte, cuota parte y/o obligación pensional respecto del señor Luis Eduardo Poveda Colmenares, se acoja la figura de la compartibilidad pensional”[4].

 

5.                 La E.S.E. Instituto de Salud de Bucaramanga – ISABU afirmó que el señor Luis Eduardo Poveda Colmenares trabajó durante un total de 8621 días distribuidos así[5]:

 

Tabla 1. Tiempo laborado por el señor Poveda Colmenares

 

 

 

6.                 Asimismo, la entidad demandante agregó que: (i) el señor Poveda Colmenares estuvo afiliado a la Caja de Previsión Social Municipal desde el 1º de enero de 1996 hasta la fecha de su retiro (abril de 2000), dentro del Régimen de Prima Media con Prestación Definida; (ii) que viene disfrutando de una pensión de jubilación a partir del 5 de febrero de 2005, otorgada por el Fondo Territorial de Pensiones del Municipio de Bucaramanga; (iii) que la E.S.E. – ISABU nunca recibió por parte del señor Poveda Colmenares solicitud de reconocimiento de la pensión de jubilación pactada en la Convención Colectiva de Trabajo; (iv) que el señor Poveda Colmenares se afilió al Sistema General de Pensiones (S.G.P.), el 29 de diciembre de 1995, por intermedio del Instituto de Salud de Bucaramanga, motivo por el cual “se subrogó la obligación de pensionar”; y (v) que la E.S.E. – ISABU ha intentado, de manera infructuosa, que las entidades obligadas por ley a asumir la pensión del señor Poveda Colmenares cumplan con dicha obligación[6]. 

 

7.                 El Tribunal Administrativo de Santander, mediante Auto del 14 de febrero de 2024, declaró su falta de jurisdicción para conocer de este asunto, al considerar que en el estudio de la pretensión principal de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho necesariamente se debatiría el derecho pensional del cual era titular el señor Luis Eduardo Poveda Colmenares (q.e.p.d.), hoy en cabeza de la señora María de Jesús Colmenares Álvarez, con el fin de determinar la entidad competente para su reconocimiento y pago. Lo anterior, por cuanto la categoría laboral que ostentaba el exservidor público como trabajador oficial impide que la jurisdicción de lo contencioso administrativa se pronuncie sobre el tema, tratándose de una pensión de jubilación de origen convencional, reconocida en virtud de un contrato individual de trabajo. En consecuencia, invocó lo dispuesto en los artículos 4, 104.4 y 105.4 del CPACA, el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo y los numerales 1° y 4° del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[7]. 

 

8.                 El expediente fue repartido al Juzgado 004 Laboral del Circuito de Bucaramanga; sin embargo, mediante informe secretarial del 13 de mayo de 2025, dicho despacho declaró su impedimento para conocer del asunto, con fundamento en lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 140 y el numeral 12 del artículo 141 del Código General del Proceso, ordenando la remisión del expediente al Juzgado 005 Laboral del Circuito de Bucaramanga[8].

 

9.                 Mediante Auto del 10 de junio de 2025, el Juzgado 005 Laboral del Circuito de Bucaramanga aceptó el impedimento declarado por el Juzgado 004 Laboral del mismo circuito, al considerar que existía un factor subjetivo que podía afectar la imparcialidad del juez de conocimiento para decidir sobre la causa, en razón de su vinculación con el Municipio de Bucaramanga y su relación con la entidad demandante, E.S.E. Instituto de Salud de Bucaramanga – ISABU[9].

 

10.             Mediante Auto del 25 de junio de 2025, el Juzgado 005 Laboral del Circuito de Bucaramanga declaró su falta de jurisdicción para conocer de este asunto y propuso conflicto negativo de jurisdicción, al estimar que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de las controversias relacionadas con las actuaciones, decisiones y omisiones de las autoridades administrativas. En esa misma línea, indicó que dicha especialidad se erige como la jurisdicción natural para examinar la legalidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades públicas, sin distinción de su nivel territorial. Adicionalmente, señaló que el debate jurídico no versa sobre derechos individuales derivados de la relación laboral ni sobre la prestación directa de servicios de seguridad social, sino sobre la validez y los efectos jurídicos de una decisión administrativa adoptada por una autoridad municipal, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 104 y 155 del CPACA, así como en el Auto 946 de 2023 de la Corte Constitucional[10].

 

11.             A través de Auto del 07 de julio de 2025, el Juzgado 005 Laboral del Circuito de Bucaramanga ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional[11]. Por su parte, la Secretaría General de esta Corporación, mediante constancia secretarial, informó que el presente expediente fue asignado al despacho del suscrito magistrado sustanciador, de conformidad con el reparto efectuado en reunión virtual el 22 de julio de 2025[12].

 

II.   CONSIDERACIONES

 

1.   Competencia de la Corte Constitucional

 

12.             La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política^[13], adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

2.     Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

13.             Este Tribunal ha determinado que los conflictos de jurisdicciones existen cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[14].

 

14.             Asimismo, mediante el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren de tres presupuestos para que se configure el conflicto de jurisdicciones: (i) el presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones, (ii) el presupuesto objetivo, determina que debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional y (iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional, legal o jurisprudencial por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

 

15.             En el presente caso, la Sala constata que se cumplen los presupuestos exigidos, toda vez que: (i) el conflicto se suscitó entre dos autoridades judiciales de distinta jurisdicción, en este caso, el Tribunal Administrativo de Santander, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y el Juzgado 005 Laboral del Circuito de Bucaramanga, de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral (presupuesto subjetivo); (ii) el conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda presentada por la E.S.E. – ISABU contra el Municipio de Bucaramanga y otros (presupuesto objetivo); y (iii) ambas autoridades expusieron los fundamentos de índole constitucional y legal por los cuales consideran carecer de competencia para conocer del asunto, consignados en los fundamentos jurídicos 7 y 10 del acápite de antecedentes.

 

3.     Criterios que determinan la competencia jurisdiccional para resolver controversias relacionadas con la seguridad social[15]

 

16.             La Corte Constitucional, en los Autos 746 y 1021 de 2021, reiteró que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de las controversias relacionadas con la prestación del servicio de seguridad social, cuando estas se susciten entre empleados públicos y las entidades estatales administrativas del respectivo régimen. Lo anterior, de conformidad con el inciso primero del artículo 104 del CPACA, según el cual corresponde a esta jurisdicción conocer “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. En particular, el numeral 4 del mismo artículo dispone que conocerá de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.

 

17.             Por su parte, en relación con la competencia de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social establece en su numeral 4 que corresponde a esta jurisdicción conocer de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.

 

18.             Ahora bien, al respecto la Corte Constitucional estableció en el Auto 746 de 2021:

 

“respecto de la jurisdicción para resolver las controversias relacionadas con la seguridad social se prevén dos reglas. Una especial, que exige la acreditación de dos factores concurrentes para asignar el conocimiento del asunto a la jurisdicción contencioso-administrativa. Estos son: la calidad de empleado público del demandante y que una persona de derecho público administre el régimen que le aplica. Asimismo, una residual, según la cual, cuando la controversia involucra a un trabajador del sector privado o a un trabajador oficial, la competencia radica en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y seguridad social”[16].

 

19.             Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional ha atribuido a la Jurisdicción Ordinaria Laboral el conocimiento de las controversias relacionadas con: (i) las reliquidaciones pensionales de jubilación solicitadas por trabajadores oficiales y decididas por entidades territoriales[17], y (ii) los actos administrativos mediante los cuales la UGPP ha resuelto reclamos de reliquidación de pensiones respecto de personas cuya última vinculación laboral fue en el sector privado[18].

 

20.             Asimismo, en el Auto 710 de 2021, la Sala Plena precisó que la competencia para conocer de un asunto de esta naturaleza no se define únicamente por el acto demandado, sino que resulta determinante establecer, en la medida de lo posible, la naturaleza de la vinculación laboral del solicitante al momento en que se causó la prestación.

 

21.             En consecuencia, con base en los presupuestos normativos y jurisprudenciales expuestos, se concluye que, de acuerdo con la cláusula general de competencia prevista en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral conocer de los procesos judiciales relativos a la seguridad social de los trabajadores oficiales, independientes o vinculados al sector privado. Por su parte, conforme a lo establecido en el artículo 4 del CPACA, compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de las controversias en materia de seguridad social de los empleados públicos, siempre que su régimen sea administrado por una entidad de derecho público.

 

4.     Análisis del caso concreto

 

22.             La Sala Plena considera que la competencia para conocer la demanda presentada por la E.S.E. – ISABU es de la jurisdicción ordinaria es su especialidad laboral y de la seguridad social.

 

23.             La E.S.E. – ISABU, mediante la demanda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó dejar sin efectos la Resolución No. 891 de 2005, por medio de la cual se reconoció la pensión de jubilación al señor Luis Eduardo Poveda Colmenares (de la que actualmente se beneficia la señora María de Jesús Colmenares Álvarez). La demanda tiene el propósito de que se determine la entidad competente para su reconocimiento y pago, al considerar que la E.S.E. no tiene competencia para efectuar dicho reconocimiento. Además, la demandante pretende que se declare que no existe obligación alguna a su cargo, dado que el señor Poveda Colmenares se afilió al ISS el 29 de diciembre de 1995, subrogándose así la obligación pensional.

 

24.             Como se mencionó previamente, esta Corporación ha precisado que la competencia en los procesos relacionados con la seguridad social, como en el presente caso sobre el reconocimiento de una pensión de vejez, no se determina únicamente por el acto administrativo demandado, sino por la calidad del trabajador que reclama la prestación[19]. Aunque aquí no se trata de un trabajador que solicite directamente el reconocimiento de su derecho pensional, sí se discute la pensión de vejez de un trabajador oficial del Municipio de Bucaramanga dependiente de la Secretaría de Salud Municipal[20] , cuyo pago ha venido asumiendo, según se afirma, la E.S.E. – ISABU. En ese sentido, al tratarse de un derecho vinculado a la seguridad social de un trabajador oficial, la competencia corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, pues la resolución demandada no determina por sí misma la naturaleza de la controversia.

 

25.             Adicionalmente, la competencia de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, se activa en este caso porque la pensión de vejez cuya discusión se plantea corresponde a un trabajador que ostentaba la calidad de trabajador oficial. Por lo dicho anteriormente, dicha jurisdicción es la llamada a conocer de las controversias en materia de seguridad social que involucren a trabajadores oficiales, independientes o del sector privado, independientemente de que la entidad administradora tenga naturaleza pública o privada[21].

 

26.             Por tanto, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado 005 Laboral del Circuito de Bucaramanga conocer la demanda presentada por la E.S.E. – ISABU.

 

27.             Regla de decisión. Reiteración del Auto 1021 de 2021. “La Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social es competente para conocer de las controversias relacionadas con la seguridad social de trabajadores oficiales, independientes o del sector privado, sin perjuicio de si la entidad administradora es de derecho público o privado”[22].

 

III.                       DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado 005 Laboral del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander para conocer la demanda presentada por la E.S.E. – ISABU, en contra de la Resolución 891 de 2005, mediante la cual se reconoció la pensión de jubilación a favor del señor Luis Eduardo Poveda Colmenares (q.e.p.d.), en el sentido de DECLARAR que su conocimiento corresponde al Juzgado 005 Laboral del Circuito de Bucaramanga.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6919 al Juzgado 005 Laboral del Circuito de Bucaramanga para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los demás interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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