Sentencia A. 1582/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1582/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1582 DE 2025

 

Referencia: Expediente CJU-6879

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Superior de Cali – Sala Laboral y el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A.

 

Magistrado sustanciador:

Héctor Alfonso Carvajal Londoño

 

 

Bogotá D. C., catorce (14) de octubre de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, y el Acuerdo 001 de 2025, profiere el siguiente

                                                                                 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 Rafael Antonio Larenas Libreros prestó sus servicios en las Empresas Municipales de Cali – EMCALI por 20 años, 8 meses y 15 días, siendo el último cargo Jefe de Grupo Mercadeo Teléfonos, código cargo 132.065. De acuerdo con el libelo de la demanda, las funciones desempeñadas por el demandado correspondieron a cargos de dirección, confianza y manejo; y se encontraba inscrito en el registro público de la carrera administrativa, lo que implica clasificarlo como “empleado público”[1].

 

2.                 El demandado fue retirado del servicio mediante la Resolución 0690 de 2002, expedida por la Gerencia Administrativa de Empresas Municipales de Cali – EMCALI, por la cual se aceptó la renuncia a partir del día 4 de enero de 2002 al cargo de Jefe de Grupo Mercadeo Teléfonos, código cargo 132.065, para acogerse al beneficio de jubilación[2].

 

3.                 Mediante la Resolución No. 01839 del 15 de julio de 2002, expedida por la Gerencia Administrativa de Empresas Municipales de Cali – EMCALI, se reconoció a favor del demandado pensión de jubilación por valor de dos millones seiscientos treinta mil cuatrocientos pesos ($2.630.400) a partir del 4 de enero de 2002, teniendo en cuenta en la liquidación además de la asignación salarial, las doceavas partes (1/12) de todas las primas legales y extralegales devengadas en el último año de servicio. El reconocimiento de la pensión correspondió al noventa por ciento (90%) de todo lo devengado en el último año de servicio, de conformidad con los beneficios de la convención colectiva de trabajo suscrita entre “EMCALI y SINTRAEMCALI 01/01/1999 – 31/12/2000”[3].

 

4.                 Ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, Empresas Municipales de Cali - EMCALI E.I.C.E. E.S.P. promovió demanda de nulidad y restablecimiento en la modalidad de acción de lesividad, con el objeto de que se declarara la nulidad de la Resolución No. 001839 del 15 de julio de 2002, expedida por la Gerencia Administrativa de la entidad, a través de la cual se reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación en favor de Rafael Antonio Larenas Libreros. Adicionalmente solicitó la suspensión provisional del acto demandado[4].

 

5.                 El proceso se tramitó bajo el radicado único 76001233100020100136100, y a través de Auto Interlocutorio No. 486 del 24 de agosto de 2010, el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, decidió admitir la demanda y negar la suspensión provisional solicitada[5].

 

6.                 En el término de ley, EMCALI E.I.C.E E.S.P., formuló recurso de apelación contra dicha negativa y, en virtud de ello, a través de Auto No. 719 del 12 noviembre de 2010, el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca concedió en efecto suspensivo la alzada ante el Consejo de Estado[6].

 

7.                 La parte demandada presentó incidente de nulidad por falta de jurisdicción del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca. Se corrió traslado por el despacho mediante Auto 228 del 2 de marzo de 2012 para que se pronuncie la parte actora y demás entidades vinculadas al proceso[7].

 

8.                 A través de Auto interlocutorio 425 del 19 de junio de 2012, procedió el despacho a pronunciarse en los siguientes términos:

 

“(…) observando que la presente causa corresponde a una acción de nulidad y restablecimiento del derecho impetrada por la administración  demandando su propio acto, conocida en la jurisdicción como acción de lesividad, debe manifestar esta instancia juzgadora que es esta jurisdicción la competente para conocer de esta clase de acciones, pues en efecto, además de ser la legalidad de un acto administrativo proferido por una empresa industrial y comercial del Estado como lo es EMCALI EICE, se trata de un asunto donde la misma administración pública demanda su propio acto administrativo, lo cual va en consonancia con el objeto de la jurisdicción, y desnaturalizaría la esencia y fundamento de la jurisdicción ordinaria laboral.[8]”

 

9.                 Adicionalmente, citó jurisprudencia del Consejo de Estado indicando que al tratarse de un acto expedido de forma irregular por la administración, la declaratoria de nulidad de este corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa. En consecuencia, negó la solicitud de nulidad impetrada.

 

10.             Mediante Sentencia No. 344 del 7 de noviembre de 2013, el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca falló:

 

“PRIMERO. Declarar no probadas las excepciones propuestas por el apoderado del demandado de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

 

SEGUNDO. Declarar la nulidad parcial de la Resolución No. 001839 del 15 de julio de 2002, expedido por la Gerencia Administrativa del Establecimiento Público Empresas Municipales de Cali – EMCALI EICE ESP, por la cual se reconoce y ordena el pago de una pensión de jubilación al demandado; de conformidad con la parte motiva.”

 

11.             Concluyó el Tribunal que el acto demandado es abiertamente violatorio del ordenamiento jurídico al contravenir las normas que rigen sobre la materia, razón por la cual habrá de decretarse su nulidad en este aspecto, ordenando que se profiera una nueva resolución ajustada a la Ley. Asimismo, indicó que, respecto de las sumas pagadas de buena fe al demandado, estas no deberán ser reintegradas conforme lo dispuesto en Jurisprudencia del Consejo de Estado[9].

 

12.             Contra la anterior decisión, la parte demandada presentó recurso de apelación y reiteró la formulación del incidente de nulidad por falta de jurisdicción. Con ocasión de ello, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, por Auto del 13 de agosto de 2016 se pronunció en los siguientes términos[10]:

 

13.             En primer lugar, adujo a la variación en la naturaleza jurídica de una entidad y al régimen laboral que ello implica para sus servidores, para lo cual trajo a colación, entre otras, la sentencia del 19 de junio de 1997[11] en la cual se precisó que la modificación a los estatutos de una entidad estatal cambia automáticamente la naturaleza del vínculo de sus servidores pues la norma entra a regir de inmediato.

 

14.             Por otro lado, indica el Alto Tribunal que conforme a lo dispuesto en la Sentencia del 1 de julio de 1999, Exp. 3134-98[12], una empresa industrial y comercial del estado tendrá por regla general trabajadores oficiales y excepcionalmente empleados públicos en cargos de dirección y confianza.

 

15.             Para el caso concreto, el Alto Tribunal entiende que:

 

“(…) el cargo de jefe de grupo de mercadeo ocupado por el señor Rafael Antonio Larenas Libreros fue afectado por el cambio de naturaleza de la entidad. Por tal razón, su retiro de EMCALI E.I.C.E. E.S.P. para efectos del trámite de su pensión se realizó bajo la condición de trabajador oficial, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 5 del Decreto Ley 3135 de 1968. Además, porque no se evidencia que el cargo desempeñado se haya consagrado en los estatutos de la entidad como empleado público, ni mucho menos sea de aquellos de dirección o de confianza dentro de la empresa. Así se puede establecer tras la lectura del artículo 16 del Acuerdo 34 del 15 de enero de 1999, mediante el cual se adopta el estatuto orgánico de la entidad demandante.

 

(…) se concluye que la acción impetrada por la entidad demandante mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no puede ser conocida por esta corporación, pues la condición del demandado como trabajador oficial excluye cualquier pronunciamiento al respecto por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

Para este despacho la condición de trabajador oficial interesa a efectos de definir la jurisdicción pues lo que pretende controvertirse en la demanda es la validez del acto mediante el cual se realizó el reconocimiento de la pensión de jubilación. Con tal fin es necesario analizar el régimen pensional aplicable y por consiguiente, la naturaleza del vinculo laboral que tenia el demandado con EMCALI E.I.C.E. E.S.P. En ese orden de ideas, no resultaría viable efectuar un análisis aislado en el que el tipo de vinculación laboral no sea un referente esencial no solo para desatar de fondo el asunto sino también a efectos de establecer la jurisdicción a que corresponde su conocimiento.

 

16.             Precisado lo anterior, el despacho estima que es a la jurisdicción ordinaria laboral a quien compete resolver el presente asunto, de conformidad con lo señalado en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Con fundamento en lo anterior, este Alto Tribunal decide:

 

“PRIMERO: Declarar la falta de jurisdicción para conocer de la demanda interpuesta por Empresas Municipales de Cali – EMCALI E.I.C.E. E.S.P. en contra del señor Rafael Antonio Larenas Libreros, advirtiendo que lo actuado hasta antes de proferirse la sentencia de primera instancia conserva plena validez.

 

SEGUNDO: Declarar la nulidad de la sentencia de primera instancia proferida el 7 de noviembre de 2013 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y de todas actuaciones procesales posteriores a ella.

 

TERCERO: Por Secretaría, envíese el expediente a los Juzgados Laborales del Circuito de Cali para que avoquen conocimiento del mismo.

 

CUARTO: Abstenerse de resolver el recurso de apelación instaurado por la parte demandante contra el auto del 24 de agosto de 2010 proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca mediante el cual se negó la suspensión provisional solicitada”.

 

17.            En virtud de lo anterior, el expediente fue remitido a los Juzgados Laborales del Circuito de Cali. El proceso se asignó por reparto al Juzgado 011 Laboral del Circuito de Cali, autoridad que, a través de sentencia del 14 de febrero de 2023, declaró probada la excepción de inexistencia de la obligación que formuló el demandado, lo absolvió de todas las pretensiones y condenó en costas a EMCALI EICE.

 

18.            La entidad demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, que fue concedido por el a quo en efecto suspensivo.

 

19.            Mediante Auto de 9 de mayo de 2024, el Tribunal admitió el recurso de apelación y ordenó la remisión del expediente a la Sala Sexta de Decisión Laboral.

 

20.            Por Auto del 4 de junio de 2024, la Sala Sexta de Decisión Laboral avocó conocimiento del trámite judicial y corrió traslado a las partes para presentar sus alegatos de conclusión.

 

21.            En el citado auto, la Sala Sexta de Decisión Laboral estimó que al tratarse de un proceso en el cual la entidad pública busca anular un acto administrativo que ella misma expidió, la jurisdicción competente para resolver el litigio es la contencioso administrativa y no la ordinaria laboral. Al respecto este despacho consideró:

 

22.            En lo relativo a la revocación de actos de carácter particular y concreto, el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo – en adelante CCA, vigente a la fecha de la presentación de la demanda, preveía: «Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.»

 

23.            Así mismo, trae a colación el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, que establecía que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la llamada a resolver «las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado.»

 

24.            Con base en ello, para el Tribunal Superior - Sala Sexta de Decisión Laboral, las disposiciones precitadas establecen con claridad que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y resolver las demandas que las entidades públicas promuevan con el objetivo de nulitar los actos administrativos que ellas mismas hayan expedido.

 

25.            Al respecto trae a colación lo dispuesto por la Corte Constitucional en múltiples providencias, especialmente el Auto 1169-2021, mediante el cual la Corte asignó competencia a la jurisdicción contencioso-administrativa para conocer de un proceso que EMCALI EICE promovió bajo la vigencia del Código Contencioso Administrativo (en adelante “CCA”), en el que la entidad pretendía la nulidad de un acto administrativo que expidió su gerencia mediante el cual se reconoció una pensión de jubilación a uno de sus trabajadores.

 

26.            En la citada providencia la Corte Constitucional consideró que “la competencia para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, promovido por una entidad pública, como ocurre en este caso con EMCALI EICE ESP, será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo incluso cuando la norma aplicable sea el CCA. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 73, 82 y 136 del CCA.”

 

27.            Como consecuencia de lo anterior, el Tribunal resolvió:

 

“Primero: Declarar la falta de jurisdicción en este trámite judicial, por las razones expuestas.

 

Segundo: Declarar la nulidad de la sentencia que el Juzgado Once Laboral del Circuito de Cali profirió el 14 de febrero de 2023, conforme a los anteriores motivos.

 

Tercero: Dejar sin efecto los autos del 9 de mayo de 2024 y del 4 de junio del mismo año, en los cuales el Tribunal admitió el recurso de alzada contra la sentencia de primer grado y avocó conocimiento del asunto, respectivamente.

 

Cuarto: Proponer el conflicto negativo de competencia con el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección A.

 

Quinto: Ordenar que por Secretaría se remita el expediente a la Corte Constitucional, con el fin de que dirima el conflicto.”[13]

 

II.               CONSIDERACIONES

 

Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones

 

28.             La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[14], y el literal f del artículo 5° del Acuerdo 01 de 2025.

 

Presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones

 

29.             La jurisprudencia constitucional ha considerado que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que concurran el presupuesto subjetivo, objetivo y normativo^[15]. De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia debe suscitarse, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y que hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa judicial^[16], y el presupuesto normativo es aquél, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.

 

30.             Así pues, en el caso concreto, la Sala Plena de la Corte Constitucional encuentra que está frente a un conflicto de competencia entre jurisdicciones, como se explica a continuación:

 

-                     El presupuesto subjetivo está acreditado, en tanto el Tribunal Superior de Cali – Sala Sexta de Decisión Laboral y el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “A” (quienes rechazan asumir el conocimiento del asunto) son dos autoridades que administran justicia dentro de distintas jurisdicciones. El Consejo de Estado como parte de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa; y el Tribunal Superior de Cali – Sala Sexta de Decisión Laboral, dentro de la Jurisdicción Ordinaria. Así, comoquiera que dos autoridades de distintas jurisdicciones rechazan su competencia, el presupuesto subjetivo está satisfecho.

 

-                     El presupuesto objetivo también está acreditado. La controversia que originó el conflicto interjurisdiccional no es de naturaleza política ni administrativa, sino jurisdiccional. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho propuesta por las Empresas Municipales de Cali – EMCALI E.I.C.E. E.S.P. es un trámite de naturaleza jurisdiccional que no ha sido resuelto todavía, sino que está en curso.

 

-                     El presupuesto normativo está acreditado. Como se explicó en los antecedentes de esta providencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A manifestó, expresamente, las razones de índole legal que, en su criterio, le impiden asumir el conocimiento de este proceso (cfr., antecedente 11); y el Tribunal Superior de Cali – Sala Sexta de Decisión Laboral hizo lo propio (cfr. antecedente 16).

 

31.             Ya que se acreditan los presupuestos que configuran un conflicto de competencia entre jurisdicciones, corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional dirimirlo, en los términos que se expresan a continuación:

 

Jurisdicción competente para conocer de las demandas que presenta la administración solicitando la anulación de sus propios actos administrativos. Reiteración Auto 316 de 2021 y Auto 1169 de 2021.

 

32.             Mediante el Auto 316 de 2021 la Sala Plena de la Corte Constitucional fijó una regla de decisión en virtud de la cual “cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011”. El primero de estos artículos establece que “[s]alvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo […] haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. || Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (…)”

 

33.             Así, al dictar el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional recordó que, en concordancia con lo anterior, el artículo 104[17] del CPACA, dispuso que el juez administrativo es el competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos (acción de lesividad)[18], de contenido particular y concreto, en el que el titular del derecho no haya dado su consentimiento para revocarlo.

 

34.             Ahora bien, mediante el Auto 1169 de 2021 la Sala Plena de la Corte extendió la regla de decisión del Auto 316 de 2021 a las acciones de lesividad que la administración presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo (o “CCA”). La Sala Plena de esta Corporación encontró que el CCA también preveía la posibilidad de que la administración demandara su propio acto administrativo. Advirtió que el artículo 136.7 del CCA establecía que “[c]uando una persona de derecho público demande su propio acto la caducidad será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de su expedición”. En ese sentido, encontró ajustado a derecho atribuirle a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo el conocimiento de las acciones de lesividad presentadas en vigencia del CCA.

 

35.             Con todo, la Sala reiterará la Regla de Decisión fijada en el Auto 1169 de 2021, que resulta aplicable al caso concreto por cuanto la acción de lesividad se presentó en vigencia del CCA.

 

CASO CONCRETO

 

36.             La Jurisdicción de lo contencioso-administrativo es la competente para asumir el conocimiento de la demanda que formuló EMCALI EICE en contra de RAFAEL ANTONIO LARENAS LIBREROS. La razón de ello es que esa demanda consiste en el ejercicio de la acción de lesividad por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Esto se deduce del hecho de que la administración persigue dos cosas:

 

●                   Que se declare la nulidad de la “Resolución No. 001839 de Julio 15 de 2002”^[19], expedida por la Gerencia Administrativa de EMCALI por la cual se reconoció y ordenó el pago de una pensión de sobrevivientes a Rafael Antonio Larenas Libreros^[20].

 

●                   Que, a título de restablecimiento del derecho, se ordene el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación conforme a las leyes 33 y 62 de 1985 y al extremo demandado reembolsarle a EMCALI E.I.C.E E.S.P. la totalidad de las sumas de dinero que haya recibido de más por concepto del reconocimiento irregular, ya que no tendría motivo para haberlas recibido^[21].

 

37.             La administración está ejerciendo el medio de control descrito en el artículo 136.7 del CCA. En esa medida, comoquiera que la administración está solicitando que se anule un acto administrativo propio, ha de entenderse que la jurisdicción competente es la de lo contencioso-administrativo. Por ende, la Sala dirimirá el conflicto de competencia entre jurisdicciones de la referencia en el sentido de atribuirle el conocimiento de este asunto al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, para que siga con lo de su competencia.

 

38.             Regla de decisión: “la competencia para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento contra un acto propio, promovido por una entidad pública será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, incluso, si la demanda se presentó en vigencia del CCA, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 73, 82 y 136 de esa normativa”^[22].

 

DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO.  DIRIMIR el conflicto de competencia entre la Jurisdicción de lo contencioso-administrativo y la Jurisdicción Ordinaria, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que formuló Empresas Municipales de Cali – EMCALI en contra de Rafael Antonio Larenas Libreros a raíz de la Resolución No. 001839 de Julio 15 de 2002”, expedida por la Gerencia Administrativa de EMCALI.

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-6879 al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, para lo de su competencia, y para que –en la etapa procesal que corresponda– notifique esta decisión a las partes interesadas.

 

TERCERO. ORDENAR a la Secretaría General de esta Corporación para que comunique esta decisión al Tribunal Superior de Cali – Sala Sexta de Decisión Laboral.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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