TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1580/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 1580 de 2025
Referencia: expediente CJU-6862
Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado 001 Laboral del Circuito de Valledupar
Magistrado ponente:
Héctor Alfonso Carvajal Londoño
Bogotá D. C., catorce (14) de octubre de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adopta el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (acción de lesividad) contra el señor Andrés José Estrada Contreras. Como pretensiones, solicitó que (i) se declare la nulidad de la Resolución GNR 126028 del 28 de abril de 2016, por la cual Colpensiones reconoció una indemnización sustitutiva de pensión de invalidez a favor del señor Estrada Contreras; (ii) a título de restablecimiento del derecho, se ordene al demandado reintegrar las respectivas sumas por concepto de las mesadas pagadas; (iii) se indexen las sumas reconocidas en favor de Colpensiones; y (iv) se condene al pago de intereses a los que hubiere lugar[1].
2. Como fundamento de lo anterior, expuso que el reconocimiento de la referida indemnización sustitutiva no se ajusta a los requisitos de la normatividad aplicable en la materia, por lo que dicho reconocimiento vulnera el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 y la Sentencia SU-182 de 2019. Explicó que en el Auto de cierre No. 2147 del 18 de diciembre de 2019 se concluyó que el dictamen de calificación de la pérdida de capacidad laboral del señor Estrada Contreras se adulteró (sobrevalorada) con la finalidad de obtener un beneficio económico que en condiciones normales no podría concederse[2].
3. El conocimiento del proceso correspondió al Tribunal Administrativo del Cesar. Mediante Auto[3] del 16 de septiembre de 2021, declaró la falta de jurisdicción. Expuso que el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) confiere a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo competencia para conocer los asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado; no obstante, excluye a esa jurisdicción para conocer las controversias de carácter laboral que se presenten entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales. Agregó que el Decreto Ley 2152 de 1948 establece que la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer los procesos que se sigan contra las entidades que conforman el sistema de seguridad social integral. Precisó que una lectura armónica de esas disposiciones permite concluir que la competencia de la jurisdicción se determina por la condición o vínculo laboral del trabajador, de acuerdo con lo fijado al respecto por el Consejo de Estado en Auto del 28 de marzo.
4. Con base en ello, ese Tribunal concluyó que la demanda formulada por Colpensiones contra el señor Estrada Contreras debe ser conocida por la Jurisdicción Ordinaria Laboral, por cuanto el demandado tiene calidad de trabajador particular, en tanto sus cotizaciones se efectuaron mientras laboró para Arinco Ltda, Industrias Ivor Ltda, Indumecanica Ltda, Omega Construcciones Ltda, Carbones del Cerrejón Limited e Intercor (último empleador). Advirtió que la falta de competencia por el factor funcional es improrrogable, en virtud del artículo 16 del Código General del Proceso. Por consiguiente, remitió el proceso a los Juzgados Laborales del Circuito de Valledupar, Oficina de Reparto.
5. Efectuado nuevamente el reparto, el conocimiento correspondió al Juzgado 001 Laboral del Circuito de Valledupar. Por Auto[4] del 26 de junio de 2025, (i) declaró la falta de jurisdicción y competencia para conocer de la demanda, (ii) propuso el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y (iii) remitió el asunto a la Corte Constitucional para que lo dirimiera.
6. Como fundamento de su decisión, ese juzgado se refirió a los artículos 138 y 104 del CPACA y a los autos 316 de 2021 y 906 de 2022 adoptados por la Corte Constitucional en materia de conflictos de jurisdicciones suscitados entre Tribunales Administrativos y Juzgados Laborales del Circuito sobre la competencia para conocer la acción de lesividad. Indicó que, cuando la administración demanda un acto propio en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, su estudio será competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues esas disposiciones habilitan a las entidades públicas para que demanden los actos propios en interés del patrimonio público y de los derechos colectivos o subjetivos de la administración, sin importar que la temática sea de seguridad social, como acontece en este asunto.
7. Con oficio[5] No. 0829 del 27 de junio de 2025, el Juzgado 001 Laboral del Circuito de Valledupar remitió el expediente a la Corte Constitucional.
8. En sesión del 22 de julio de 2025, y previo sorteo de rigor, el expediente de la referencia se repartió al despacho del magistrado ponente[6].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
9. La Corte Constitucional es competente para dirimir este conflicto de jurisdicciones, según lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 Superior.
2. Delimitación del asunto y metodología de resolución
10. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado 001 Laboral del Circuito de Valledupar. Para tales efectos, la Sala inicialmente verificará si la controversia entre esas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones. De constatar la observancia de esos presupuestos, reiterará la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Con base en ello, dirimirá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso.
3. Verificación de los presupuestos que acreditan el conflicto de jurisdicciones
11. Presupuestos del conflicto de jurisdicciones. El conflicto de competencia entre jurisdicciones se presenta cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[7]. Se ha reiterado que para que este tipo de controversias se configure es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[8], los cuales se ilustran a continuación.
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Presupuestos del conflicto de jurisdicciones |
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Presupuesto subjetivo |
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso[9]. |
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Presupuesto objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[10]. |
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Presupuesto normativo |
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[11]. |
12. La acreditación de esos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de esas exigencias.
13. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda formulada por Colpensiones configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones:
14. Reúne el presupuesto subjetivo, porque la controversia se presenta entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones. Por una parte, el Tribunal Administrativo del Cesar, que hace parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y por otra, el Juzgado 001 Laboral del Circuito de Valledupar, que integra la Jurisdicción Ordinaria Laboral.
15. Cumple con el presupuesto objetivo, ya que esas autoridades judiciales rechazan conocer la demanda de nulidad del acto administrativo, promovida por Colpensiones, a través del cual la misma entidad reconoció la indemnización sustitutiva de pensión de invalidez al señor Estrada Contreras.
16. Acredita el presupuesto normativo, dado que esas autoridades judiciales indicaron las razones legales y jurisprudenciales por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 36 supra).
4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración del Auto 316 de 2021
17. Mediante Auto 316 de 2021, se estableció la regla de decisión según la cual: cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa.
18. En esa oportunidad, se citó el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 que establece que cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Se añadió que si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De modo que, cuando Colpensiones promueve el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo propio que definió una situación jurídica respecto de un particular, pone en marcha la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa[12].
19. De igual manera se reiteró que, cuando se trata de la revocatoria directa del acto administrativo particular, existen dos caminos para efectuarlo, el primero que solicite el consentimiento del beneficiario y este acceda a la revocatoria, en este caso, el consentimiento deberá ser previo, expreso y escrito[13]. Y, el segundo ( ) cuando el ciudadano no está de acuerdo, evento en el cual la administración deberá demandar su propio acto ante las instancias judiciales en ejercicio del medio de control de nulidad[14].
20. En esa misma ocasión, se dirimió el conflicto de jurisdicciones en el sentido de declarar que el conocimiento del asunto estaba a cargo del Juzgado Administrativo, pues se trata de una competencia asignada a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo previsto en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
5. Análisis del caso concreto
21. La Sala Plena evidencia que en el presente caso se generó un conflicto entre una autoridad de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Tribunal Administrativo del Cesar) y otra de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral (Juzgado 001 Laboral del Circuito de Valledupar). Lo anterior, de acuerdo con las consideraciones relativas a la observancia de los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, en los términos de los fundamentos jurídicos 13 a 16 de esta providencia.
22. El conflicto negativo de jurisdicciones sub examine debe dirimirse en el sentido de determinar que la demanda formulada por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y, por ende, es el Tribunal Administrativo del Cesar la autoridad judicial competente para conocerla y tramitarla.
23. Según las piezas procesales que obran dentro del expediente, se encuentra que esa demanda busca la nulidad de una Resolución emitida por Colpensiones donde reconoció y ordenó el pago de la indemnización sustitutiva de pensión de invalidez del señor Andrés José Estrada Contreras, por lo que se trata de un acto administrativo propio.
24. En conclusión, la Sala considera que la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones contra su propio acto, esto es, la Resolución GNR 126028 del 28 de abril de 2016 que concedió la indemnización sustitutiva de pensión de invalidez al señor Andrés José Estrada Contreras, corresponde al juez de lo contencioso administrativo, toda vez que así lo determina le ley.
25. Regla de decisión. Reiteración del Auto 316 de 2021. cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado 001 Laboral del Circuito de Valledupar, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo del Cesar es la autoridad competente para conocer la demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) contra el señor Andrés José Estrada Contreras.
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de esta Corte, REMITIR el expediente CJU-6862 al Tribunal Administrativo del Cesar para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 001 Laboral del Circuito de Valledupar y a los demás interesados en este trámite.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, archivo 02DemandaconAnexos.pdf, p. 2.
[4] Expediente digital, archivo 09AutoDeclaraFaltaDeCompetencia.pdf, p. 1-4.
[5] Expediente digital, archivo 2025-10081 OFICIO 0829 REMITE CORTE POR CONFLICTO DE COMPETENCIA 2020-00695pdf, p. 1.
[6] Expediente digital, archivo, 03CJU-6862 Constancia de Repartopdf, p. 1.
[7] Corte Constitucional, Auto 345 de 2018, reiterado en Autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[8] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado en Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[9] Corte Constitucional, Auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el Auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el Auto 556 de 2018, reiterado por los Autos 691 y 716 de 2018.
[10] Exige verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Art. 116 de la CP). Corte Constitucional, Auto 041 de 2021.
[11] Corte Constitucional, Auto 041 de 2021.
[12] Corte Constitucional, Auto 316 de 2021.
[13] Ibid.
[14] Ibid.