SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA NATALIA ÁNGEL CABO AL AUTO 1580/24 Referencia: expediente D-16043 Magistrada ponente: Cristina Pardo Schlesinger A continuación, presentaré las razones que me llevaron a salvar el voto en el Auto 1580 de 2024. En esa decisión, la Corte rechazó el recurso de súplica interpuesto en contra del auto del 9 de agosto de 2024 en el que la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera resolvió rechazar la demanda de inconstitucionalidad presentada por los ciudadanos Juan Felipe Parra Rosas y Natalia Ramírez Bustamante en contra del artículo 6° de la Ley 2101 de 2021 que reduce la jornada laboral de manera gradual. La norma demandada exonera a los empleadores del sector privado de dar aplicación al artículo 3°de la Ley 1857 de 2017 que establece que deberán gestionar una jornada semestral en la que sus empleados puedan compartir con su familia, en un espacio suministrado por la caja de compensación familiar, sin afectar los días de descanso. Para los demandantes, este precepto desconoce el derecho a la igualdad y el principio de progresividad y prohibición de regresividad en materia de derechos laborales. Para la Sala Plena, el recurso de súplica interpuesto en contra del auto de rechazo no cumplió con el requisito de carga argumentativa exigido para estudiarla de fondo, pues el solicitante no demostró que en la decisión de rechazo la magistrada sustanciadora hubiera incurrido en un yerro o en una arbitrariedad al no dar por acreditados los requisitos de admisibilidad de la demanda. Me aparto de la decisión de la mayoría de la Sala Plena porque considero que el recurrente sí cumplió con la carga argumentativa, de forma que la Sala Plena ha debido estudiar la súplica de fondo. Además, estimo que los actores sí formularon dos cargos aptos en contra del artículo 6 de la Ley 2101 de 2021, relacionados con la violación del principio de progresividad y la prohibición de regresividad, por un lado, la vulneración del principio de igualdad, por otro lado. A continuación, en primer lugar me referiré al requisito de carga argumentativa del recurso de súplica y expondré algunas estadísticas que demuestran el excesivo rigor con el que la Sala Plena está decidiendo la procedencia de este tipo de recursos. También explicaré las razones por las cuales, en el caso analizado, la Sala Plena debió analizar de fondo el recurso y ordenar que se continuara el trámite de admisión de la demanda. En segundo lugar, plantearé una reflexión sobre el rigor excesivo con el que la Corte se está aproximando a las demandas de inconstitucionalidad, para lo cual presentaré algunos datos y consideraciones sobre la aplicación desigual que puede surgir de los requisitos exigidos.
1. Sobre la carga argumentativa en el recurso de súplica y el análisis del caso concreto La carga argumentativa es uno de los requisitos de procedencia del recurso de súplica en virtud del cual se exige que el recurrente exponga de forma clara y suficiente las razones concretas por las cuales cuestiona los fundamentos jurídicos y fácticos del auto de rechazo de una acción pública de inconstitucionalidad40. En virtud de esa exigencia, el accionante debe identificar el error en el que incurrió la magistrada o magistrado sustanciador al rechazar la demanda41. A pesar de que según la jurisprudencia constitucional la carga argumentativa debe ser mínima, la Sala Plena está analizando el cumplimiento de ese requisito de una manera muy estricta. En esas circunstancias, en la mayoría de los casos, la Corte se abstiene de analizar si una magistrada o magistrado sustanciador incurrió en un error o en una arbitrariedad en la fase de admisión de las acciones públicas de inconstitucionalidad. Así lo demuestran las estadísticas, pues de los 513 recursos de súplica presentados entre enero de 2017 y marzo del 2024, 440 han sido rechazados por incumplir alguno de los requisitos de procedencia42, tal como el de carga argumentativa. Esto significa que el porcentaje de rechazo de los recursos de súplica es del 86%. En este caso, la mayoría de la Sala consideró que el señor Parra Rosas incumplió el requisito de carga argumentativa porque en la súplica reiteró los argumentos de la demanda y del escrito de corrección. No obstante, al analizar el recurso, se concluye que el accionante sí aportó una argumentación mínima suficiente a partir de la cual era posible evidenciar que la magistrada sustanciadora incurrió en un error al haber rechazado la demanda, por cuanto en esta y en el escrito de corrección se aportaron los elementos exigidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional para admitir la acción pública de inconstitucionalidad presentada en contra del artículo 6° de la Ley 2101 de 2021. Al respecto, estimo que, si bien es cierto que el recurrente reiteró los argumentos expuestos en la demanda, lo hizo con el propósito específico de demostrar de qué manera la demanda y la corrección plantearon dos cargos aptos. De ello dan cuenta las siguientes razones: Primero, frente al cargo de desconocimiento del principio de progresividad y prohibición de regresividad en materia de derechos laborales la magistrada sustanciadora en el auto de rechazo consideró que los demandantes no establecieron con claridad cuál era el parámetro de constitucionalidad, toda vez que en el escrito de corrección hicieron referencia a los artículos 25 y 53 de la Constitución y al derecho al trabajo, los cuales no fueron mencionados en la demanda original. A mi juicio, esa referencia no impide comprender el reproche de inconstitucionalidad ni el parámetro de control, pues los demandantes siempre aclararon que los cargos propuestos estaban relacionados con el desconocimiento del derecho a la igualdad y la vulneración del principio de progresividad y la prohibición de regresividad. Esta Corporación ha señalado que el requisito de claridad busca que se entienda el planteamiento del ciudadano y las razones por las que, a su juicio, la disposición acusada viola la Constitución Política. Por lo anterior, considero que el despacho sustanciador sí incurrió en un error al no considerar acreditado este requisito en el caso analizado. Segundo, el despacho sustanciador indicó que los actores no explicaron las razones de la inconstitucionalidad de la norma acusada. No obstante, revisado el escrito de corrección, encontré que los ciudadanos adujeron que la medida demandada constituye una reducción injustificada del nivel de protección alcanzado frente a los derechos labores que ya fueron reconocidos. Para demostrarlo, hicieron referencia a distintos pronunciamientos de esta Corporación como las sentencias C-671 de 2002, C-991 de 2004 y C-372 de 2011 e indicaron que: "[l]a libre configuración del Legislador se reduce en materia de estos derechos, en tanto que cuando éste adopte una medida que produzca una disminución en el nivel de protección alcanzado, tiene el deber de justificación conforme al principio de proporcionalidad, aun cuando exista un amplio margen de configuración; cuestión que nunca se señala expresamente en la exposición de motivos de la disposición demandada..."43. Contrario a lo apreciado en los autos de inadmisión y rechazo y posteriormente en el auto que negó la súplica, creo que los ciudadanos sí señalaron las razones por las que consideran que la disposición demandada desconoce el derecho al trabajo y que desarrollaron argumentos precisos y concretos para fundamentar los motivos por los cuales estiman que la medida cuestionada constituye un retroceso en las garantías laborales de los trabajadores del sector privado. Además, explicaron por qué la exoneración demandada es injustificada e irrazonable y tomaron en consideración la deliberación democrática adelantada en el Congreso de la República. Tercero, para la magistrada sustanciadora, el cargo no era pertinente porque los accionantes indicaron que la medida acusada era contraria al objeto de la Ley 2101 de 2021 que señala que la reducción de la jornada laboral no podrá disminuir el salario ni afectar los derechos y las garantías adquiridas. A su juicio, no era posible utilizar argumentos legales para exponer las razones de la inconstitucionalidad. La Sala, aunque no abordó de fondo el estudio de este asunto, al negar el recurso de súplica implícitamente sí avaló la conclusión a la que llegó la magistrada sustanciadora. A mi juicio, en este punto el auto de rechazo también incurrió en un error, pues la exposición de este argumento legal complementa los argumentos de naturaleza constitucional expuestos. Por tanto, no puede concluirse que, por el hecho de contener esta mención, la demanda y su corrección carezcan de pertinencia. Cuarto, la magistrada sustanciadora en el auto de rechazo consideró que los accionantes incumplieron las exigencias argumentativas específicas para estructurar cargos por vulneración del derecho a la igualdad. Al respecto, la Sala Plena consideró que, en efecto, dichas exigencias eran respaldadas pacíficamente por la jurisprudencia de la Corte. Sin embargo, difiero de esa conclusión, pues al revisar el escrito de corrección, evidencio que la parte actora sí construyó un cargo por igualdad apto y que, por ello, la Sala Plena debía conocer de fondo el recurso de súplica interpuesto. En efecto, los ciudadanos manifestaron en la corrección de la demanda que los dos grupos objeto de comparación eran, por un lado, los empleados públicos y, por el otro, los trabajadores del sector privado. Además, indicaron que eran comparables debido que los dos grupos de trabajadores antes de la expedición de la Ley 2101 de 2021 contaban con la garantía de disfrutar de un "día de la familia" organizado por el empleador. Igualmente, se trataba de trabajadores subordinados y expuestos a la potestad del empleador. En síntesis, considero que la magistrada sustanciadora sí incurrió en errores que fueron señalados en el recurso de súplica. Adicionalmente, encuentro pertinente resaltar que este tipo de casos demuestran la tensión existente entre el carácter público y democrático de la acción de inconstitucionalidad y el excesivo rigor procesal con el que se evalúan las demandas de inconstitucionalidad en la fase de admisión, incluido el recurso de súplica. En efecto, como se expuso, en la mayoría de las ocasiones estos recursos no son estudiados de fondo porque no superan el análisis estricto de procedibilidad que está aplicando la Sala Plena.
2. Sobre el excesivo rigor de los criterios de admisión de las demandas de inconstitucionalidad y su aplicación heterogénea Ahora bien, considero que el análisis de este caso es una oportunidad para reiterar algunos datos estadísticos y estudios académicos, ya expuestos en otras aclaraciones de voto44, que demuestran que, en términos generales, la Corte aplica con un rigor muy severo, que no es propio de una acción pública, los requisitos de admisión de las demandas de inconstitucionalidad. Un reciente estudio empírico, realizado sobre las prácticas de esta Corporación ocurridas entre 1992 y 2017, demuestra que, cuando el ciudadano es abogado, es probable que en más de la mitad de las ocasiones se admita su demanda (51%). En cambio, cuando el ciudadano no es abogado, la probabilidad de admisión de la acción pública es de aproximadamente una tercera parte de las veces (33%)45. Esas estadísticas ya dejan a la vista desigualdades frente al ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad. No obstante, lo más revelador es el análisis de los datos específicos de rechazos e inhibiciones después de la sentencia C-1052 de 2001. En este último fallo, la Corte Constitucional sistematizó los requisitos de aptitud de las acciones públicas. Después de 2001, cuando esta Corporación empezó disciplinadamente a analizar la aptitud de las demandas con las nociones de la sentencia C-1052 de 2001, la probabilidad de que a un ciudadano abogado le admitan la demanda se redujo hasta llegar a menos de la mitad de las ocasiones (41%), y la de que a un ciudadano no abogado se la admitan bajó hasta llegar a menos de una cuarta parte de los casos (23%)46. Asimismo, a partir del 2001, se invirtió la tendencia según la cual las demandas presentadas por mujeres tenían una mayor probabilidad de ser admitidas47. Además, según datos de esta Corporación, en el 2023 la Corte rechazó el 75% de las demandas presentadas. Aunque solo el 13% de los y las ciudadanas presentaron una súplica, la Corte únicamente revocó el 14% de los autos de rechazo. Estas cifras demuestran que la Corte ha hecho más estrictas las exigencias de argumentación de las demandas. Podría pensarse que esta rigurosidad es eficaz en la medida en que evita que la Corte Constitucional profiera sentencias inhibitorias por falta de aptitud de los cargos de inconstitucionalidad. Sin embargo, los datos muestran que en el 2023 el 23% de las sentencias de constitucionalidad de la Corte. Más allá de las causas de la situación descrita, en las cuales pueden incidir la capacidad institucional limitada que tiene la Corte Constitucional, la jurisprudencia y la actitud judicial que se adopta al aplicarla, los datos disponibles son preocupantes y merecen la atención de la Sala Plena. Por ello, estimo que la Corte debe contemplar la posibilidad de reorientar los requisitos de admisión, fijados esencialmente desde la sentencia C-1052 de 2001. En la actualidad, las categorizaciones que usa la jurisprudencia se han complejizado a tal punto que son de difícil comprensión incluso para una persona especializada en derecho constitucional. Además, con independencia de si decide o no modificar su jurisprudencia o el rigor que usa para analizar la aptitud sustantiva de las demandas, considero que la Corte debería empezar a desarrollar herramientas pedagógicas que le permitan a la ciudadanía saber y entender previamente cuáles son las cargas argumentativas que se deben cumplir para formular una acción pública de inconstitucionalidad que pueda ser admitida y fallada de fondo. Finalmente, considero que la actitud de la Corte Constitucional hacia las demandas es un elemento fundamental en el cambio. Esta Corporación debe ver, a través de una serie de exigencias de aptitud, si existe un problema de inconstitucionalidad de normas legales, sobre el que se pueda debatir razonablemente. Es esto, en esencia, lo que torna apta una demanda. Todos los elementos expuestos previamente me llevaron a salvar el voto en el Auto 1580 de 2024, en el cual la Corte decidió negar el recurso de súplica contra el auto del dos (2) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024), que rechazó la demanda presentada por los ciudadanos Natalia Ramírez Bustamante y Juan Felipe Parra Rosas contra el artículo 6° de la Ley 2101 de 2021. En esos términos salvo el voto en el presente asunto. Fecha up supra, NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada 1 "Artículo 2
1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.
2. Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar el ejercicio de los derechos que en él se enuncian, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.
3. Los países en desarrollo, teniendo debidamente en cuenta los derechos humanos y su economía nacional, podrán determinar en qué medida garantizarán los derechos económicos reconocidos en el presente Pacto a personas que no sean nacionales suyos". 2 "Artículo 11
1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento". 3 Escrito de demanda, folio 10 4 Auto de inadmisión de la demanda, folios 1 al 14 5 Auto de inadmisión de la demanda, folio 8 6 Auto de corrección de la demanda, folio 6 7Ibidem, folio 13 8 Sentencias C-671 de 2002, C-991 de 2004 y C-372 de 2011 9 Auto de corrección de la demanda, folio 16 10 Ibidem, folio 17 11Ibidem 12 Ibidem, folio 21 13 Auto de rechazo, folio 6 14Ibidem, folio 8 15 Ibidem 16Ibidem, folio 10 17Solicitud de súplica, folio 2 18Ibidem, folio 5 19 Ibidem, folio 6 20 Ibidem, folios 6 al 10 21 Ibidem, Folios 11 al 13 22 Ibidem, folio 13 23 Ibidem, folios 14 al 18 24 Ibidem, folios 18 al 19 25 Corte Constitucional, Auto 021 de 2007 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). 26 Corte Constitucional, Auto 097 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). 27 Ver Auto 015 de 2016. 28 Se pueden consultar, entre muchos otros, los autos 738, 720 y 694 y de 2018, que reiteraron los autos los Autos 164 de 2006, 129 de 2005 y 024 de 1997. 29 Auto 553 de 2018. 30 Auto 027 de 2016. 31 Auto 083 de 2016 32 Informe de Secretaría del 11 de septiembre de 2024 33 Escrito de súplica, folio 10 34 Ibidem, folio 13 35 Ibidem, folios 13 al 18 36 Ibidem, folios 18 al 19 37 Fundamentos jurídicos 22 al 24; y 30 al 33 del auto inadmisorio de la demanda 38 "Sentencias C-096 de 2013 y C-247 de 2017" 39 Corte Constitucional, Auto 033 de 2005 40 Ver Autos 962 de 2021, 467 de 2020 y Autos 514 de 2017 entre otros. 41 Autos 553 de 2018 y 1169 de 2022. 42 Datos recolectados por la Corte Constitucional. 43 Ibid, folio 7. 44 Ver, por ejemplo,