Sentencia A. 1537/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1537/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 1537 de 2025

Referencia: expedientes CJU-7094 y CJU-7095 AC

Asunto: conflictos de jurisdicciones entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 001 Administrativo de la misma ciudad

Magistrado ponente:

Lina Marcela Escobar Martínez

Bogotá D.C., primero (1°) de octubre de dos mil veinticinco (2025)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en especial de la prevista en el artículo 241.11[1] de la Constitución Política, profiere el presente auto, con fundamento en los siguientes

I.                  ANTECEDENTES

1.                 Causas judiciales que suscitan los conflictos de competencia entre jurisdicciones. En el siguiente cuadro se resumen los hechos que soportan los conflictos de competencia entre jurisdicciones remitidos a esta Corporación.

Tabla 1. Antecedentes de los conflictos entre jurisdicciones

2.                 Remisión de los expedientes a la Corte Constitucional. Los expedientes CJU-7094[22] y CJU-7095[23] fueron remitidos a esta Corporación el 18 de junio de 2025, repartidos a la magistrada ponente el 2 de septiembre de 2025, y remitidos a ese despacho al día siguiente, para su conocimiento y respectivo trámite[24][25].

II.               CONSIDERACIONES

1.                 Competencia

3.                 La Corte Constitucional es competente para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones de acuerdo con el artículo 241.11 de la Constitución Política de 1991.

4.                 Por su parte, dadas las atribuciones constitucionales y legales otorgadas a la Corte Constitucional, la Sala Plena es competente para: (i) disponer la acumulación de los conflictos de competencia entre jurisdicciones cuando exista unidad de materia y (ii) para pronunciarse sobre su competencia para conocer de los conflictos de competencia que sean remitidos a esta Corporación. De esa manera, este Tribunal puede materializar los principios de celeridad procesal y acceso efectivo a la administración de justicia.

5.                 En este caso, los conflictos de competencia entre jurisdicciones contenidos en los expedientes CJU 7095 y CJU 7094 tienen identidad de materia, pues se originan en demandas ejecutivas promovidas por el IFC en contra de particulares, mediante las cuales la demandante pretende la ejecución de sumas de dinero derivadas de obligaciones contenidas en pagarés. A su vez, las autoridades judiciales, que son las mismas en los dos expedientes, pertenecen a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil y a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Así las cosas, ante la configuración de los requisitos necesarios previstos en el artículo 105 del Reglamento Interno de esta Corporación[26], la acumulación de los citados expedientes resulta procedente y así será definido en la parte resolutiva de esta providencia.

2.                 Presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones

6.                 Esta Corporación ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[27] : (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[28]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[29] y; (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[30].

3.                 Naturaleza jurídica, régimen jurídico y contratación del Instituto Financiero del Casanare (IFC)

7.                 El IFC es una entidad descentralizada del nivel departamental, creada mediante el Decreto No. 107 del 27 de julio de 1992 y reorganizada por el Decreto N° 0073 de 30 de mayo de 2002, expedidos por la Gobernación de Casanare. Según lo dispuesto en el artículo 2 del Acuerdo No.009 del 16 de agosto de 2022, en el que se realizaron algunas modificaciones a los Estatutos Sociales del IFC, esta entidad corresponde a una empresa de gestión económica de carácter departamental, sometida al régimen jurídico de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, dotada con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio y vinculada a la Secretaría de desarrollo económico, agricultura, ganadería y medio ambiente de la Gobernación de Casanare.

8.                 Además, tiene por objeto el fomento del desarrollo económico y social del departamento de Casanare, a través de la prestación de servicios financieros, empresariales y de gestión de proyectos. Bajo ese supuesto, y, conforme al material obrante en el expediente, se puede concluir que el IFC es una entidad departamental que ejecuta acciones y operaciones relacionadas con la promoción de proyectos para el desarrollo económico y social del departamento de Casanare. Finalmente, es preciso recordar que la Entidad no está vigilada por la Superintendencia Financiera, pues son la Contraloría General de la República, la Contraloría Departamental de Casanare, la Procuraduría General de la Nación y la Contaduría General de la Nación, quienes ejercen control sobre la Entidad[31].

4.                 Naturaleza de los contratos en que es parte una entidad pública, como criterio para definir el juez competente[32]

9.                 En el Auto 403 de 2021, la Corte estableció que, independientemente del régimen aplicable, aquellos contratos en los que sea parte una entidad pública son, por definición, contratos estatales.

10.             Por su parte, la jurisprudencia del Consejo de Estado, reseñada en el Auto 2014 de 2024, ha indicado que la naturaleza estatal de un contrato no depende de su régimen jurídico, pues el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 adoptó un criterio orgánico o subjetivo al considerar como contrato estatal todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades que tengan la calidad de tal, con independencia de que se rijan por las reglas de la Ley 80 de 1993 o por regímenes especiales. 

5.                 Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer demandas ejecutivas instauradas por el IFC. Reiteración del Auto 554 de 2023

11.             El numeral 6 del artículo 104 del CPACA enuncia los procesos ejecutivos que son de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y determina que se trata de aquellos fundados en títulos ejecutivos derivados de condenas impuestas a la administración por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, las conciliaciones aprobadas por la misma jurisdicción, laudos arbitrales en los que fue parte una entidad pública y contratos celebrados por entidades estatales. Por su parte, el parágrafo del artículo 104 prevé que se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.

12.             La regla en comento admite una excepción dispuesta en el artículo 105.1 del CPACA, según la cual, las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, no son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sino que su conocimiento corresponderá a la Jurisdicción Ordinaria.

13.             Atendiendo las disposiciones normativas en comento, en el Auto 554 de 2023, la Sala Plena, al resolver un conflicto suscitado en el trámite de una demanda ejecutiva presentada por el IFC contra una persona natural para ejecutar un contrato de ganado en participación, estableció que “la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios”.

6.                 Caso concreto

14.             En los asuntos objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, puesto que, como se puede observar en el antecedente 1:

(i)                    Presupuesto subjetivo: los conflictos se suscitaron entre autoridades que pertenecen a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y a la Jurisdicción Ordinaria, en ambos casos el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 001 Administrativo de la misma ciudad.

(ii)                  Presupuesto objetivo: Se acreditó la existencia de procesos judiciales en los cuales se alegó la falta de jurisdicción para su resolución. En particular, se trata de demandas ejecutivas de mínima cuantía promovidas por el IFC contra particulares. Aunque en un inicio los juzgados ordenaron seguir adelante con la ejecución, posteriormente declararon la nulidad de lo actuado a partir de dicha orden —incluyéndola—y dispusieron remitir lo actuado al reparto de los Juzgados Administrativos de Yopal.

(iii)               Presupuesto normativo: las autoridades judiciales que suscitaron los conflictos entre jurisdicciones justificaron su falta de jurisdicción en argumentos jurídicos y normativos, como puede evidenciarse en el antecedente 1 de esta decisión.

En concreto, al analizar la situación de cada expediente, la autoridad judicial explicó que, conforme al principio de perpetuatio jurisdictionis, la competencia del juez no puede modificarse una vez admitida la demanda y tramitado el proceso hasta su culminación, por lo que, en su criterio, no resulta procedente alterar la competencia del despacho que lo conoció desde la expedición del mandamiento ejecutivo de pago, ni mucho menos declarar la nulidad de lo actuado[33]. Asimismo, citó jurisprudencia de la Corte Constitucional, en especial el Auto 629 de 2025, que retoma la línea aplicada por este tribunal en asuntos similares, la cual sostiene que cuando ya se ha librado mandamiento de pago, ordenado seguir con la ejecución y aprobado liquidaciones, la causa judicial se encuentra agotada y, por tanto, no se acredita el elemento objetivo requerido para configurar un conflicto entre jurisdicciones.

Al respecto, la Sala resalta que, recientemente, en el Auto 765 de 2025 esta Corporación unificó las reglas aplicables al análisis del elemento normativo en materia de conflictos de jurisdicciones. En particular, se determinó que la argumentación dirigida a plantear un conflicto de jurisdicciones debe cumplir con dos exigencias. Por un lado, debe ser clara[34], es decir, contener razonamientos coherentes y comprensibles que permitan identificar los motivos por los cuales el juez rechaza o asume conocimiento del asunto y por el otro lado, debe ser idónea[35], en cuanto tenga la capacidad real de convertir la competencia jurisdiccional de las autoridades involucradas. Finalmente, también se aclaró que las decisiones que se limiten a invocar la perpetuatio jurisdictionis como fundamento único no satisfacen la carga argumentativa requerida para trabar propiamente un conflicto, sin perjuicio de que, en determinados casos, sea posible flexibilizar este presupuesto a partir de subreglas jurisprudenciales.

En este sentido, “no se satisface el elemento normativo cuando la autoridad judicial (i) no plantea argumento alguno o este resulta incomprensible; (ii) presenta argumentos de pura conveniencia; (iii) se limita a exponer hechos sin desarrollar una justificación jurídica; o (iv) se refiere normas o conceptos de naturaleza jurídica sin que estos permitan derivar un argumento para reclamar o rechazar el conocimiento del asunto”[36].

Al revisar los argumentos expuestos por las autoridades judiciales de la jurisdicción ordinaria, la Sala observa que estas aludieron a normas y precedentes que atribuyen el conocimiento de este tipo de asuntos a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En igual sentido, lo hizo el Juzgado 001 Administrativo de Yopal al sustentar su decisión.

En efecto, esta última autoridad judicial no se limitó a invocar de manera aislada el principio de perpetuatio jurisdictionis, sino que lo articuló con el artículo 29 de la Constitución Política y con la jurisprudencia del Consejo de Estado, otorgándole un contenido normativo adicional. Así, el argumento no se presentó como un criterio de conveniencia procesal, sino como una manifestación del derecho fundamental al debido proceso que vincula directamente la competencia judicial con un mandato constitucional.

De igual forma, el juez fundamentó su decisión en precedentes recientes de esta Corte, en particular el Auto 629 de 2025 y otros de similar alcance[37], en los cuales se precisó que, una vez librada la orden de seguir adelante la ejecución y aprobadas las liquidaciones, la causa judicial queda agotada y corresponde al mismo juez continuar con el trámite. Sobre la obligatoriedad del precedente establecido en sede de conflicto entre jurisdicciones, recientemente la Sala Plena en el Auto 1450 de 2025[38] recordó que las reglas establecidas en estos autos “son vinculantes para decidir casos futuros que, en sus hechos esenciales, resulten comparables. El hecho de que estas decisiones no resuelvan de fondo las controversias planteadas por demandantes y demandados, no excluyen su condición de precedente”.

Así, a pesar de que esta autoridad judicial no transcribió ni se refirió de manera literal a disposiciones normativas sobre la competencia de las distintas jurisdicciones implicadas, de su argumentación se extrae que la discusión sobre la competencia se enmarca en la tensión entre las reglas desarrolladas por la Corte Constitucional, que atribuyen el conocimiento de este tipo de procesos ejecutivos. Esa confrontación normativa resulta suficiente para tener por acreditado el elemento, pues lo exigido por la jurisprudencia no es la cita textual de disposiciones, sino la existencia de un razonamiento fundado en reglas jurídicas de atribución de competencia.

En suma, la Sala considera que en este caso el elemento normativo sí se encuentra satisfecho, toda vez que el juez administrativo sustentó su posición en normas constitucionales, en principios procesales con fuerza normativa y en jurisprudencia de esta Corte que establece reglas específicas de competencia, configurándose así un debate jurídico material sobre la jurisdicción competente para conocer del proceso.

15.             Superado el análisis preliminar, la Sala Plena de la Corte Constitucional considera que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la autoridad competente para conocer de las demandas promovidas por el Instituto Financiero de Casanare (IFC) contra (i) Oscar Andrés Corredor Umaña y Gloria Mercedes Umaña, y (ii) Mayerlin Torres González y Gregorio Perilla Ramírez, con las cuales se pretende que se libre mandamiento de pago por las sumas contenidas en los pagarés No. (i) 4107806 y (ii) 4107204, cuyo pago se encuentra insoluto.

16.             Lo anterior, porque las obligaciones insolutas cuyo cumplimiento se persigue están contenidas en los pagarés No. 4107806 y 4107204, los cuales, de acuerdo con la narración de la entidad demandante, se emitieron como consecuencia de un contrato de mutuo, que no consta por escrito, celebrado entre el IFC y las personas naturales demandadas. Esto es aceptable si se tiene en cuenta que las empresas industriales y comerciales del Estado, conforme a los artículos 85 y 93 de la Ley 498 de 1998 y el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, se rigen por el derecho privado en el desarrollo de sus funciones y/o actividades comerciales y, por ende, en su contratación; así, al momento de autorizar un crédito, como ocurrió en el caso concreto, no debía mediar un contrato escrito pues conforme a los artículos 2221 y 2222 del Código Civil (aplicables al mutuo comercial conforme a la remisión del artículo 822 del Código de Comercio) basta con la entrega de la cosa dada en préstamo para el perfeccionamiento del negocio jurídico.

17.             Aunque el contrato de mutuo celebrado entre el IFC y los demandados se rige por el derecho privado, no deja de ser un contrato estatal y, en consecuencia, las controversias derivadas del mismo son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, conforme al artículo 104.2 del CPACA. De esta manera, la competencia para conocer de los procesos ejecutivos resultado de dicho contrato de mutuo también son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conforme al artículo 104.6 del CPACA.

18.             Los títulos ejecutivos base de la ejecución fueron firmados por los demandados como consecuencia de un contrato de mutuo celebrado con el IFC, de manera que los pagarés No. 4124504 y 8002355 son documentos suscritos por una de las partes del negocio subyacente (mutuo) en el que consta una obligación clara, expresa y exigible en contra de esta, lo que corresponde a un título ejecutivo por ser uno de los documentos a los que se refiere el numeral 3 del artículo 297 del CPACA.

19.             El IFC no es una entidad de carácter financiero vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, de manera que no se configura la excepción del artículo 105.1 del CPACA, por lo que las controversias derivadas de sus actos y contratos, incluyendo los procesos ejecutivos, no son competencia de la Jurisdicción Ordinaria, sino que son competencia del Juez de lo Contencioso Administrativo.

20.             Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá los expedientes CJU 7094 y 7095 al Juzgado 001 Administrativo de Yopal para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

7.                 Regla de decisión

21.             Dadas las circunstancias, la Corte reitera la regla de decisión del Auto 554 de 2023, a saber, “la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA”[39].

III.           DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

PRIMERO. ACUMULAR los conflictos de jurisdicciones identificados con los expedientes CJU-7094 y 7095, por presentar unidad de materia.

SEGUNDO. En el proceso CJU-7094, DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Yopal y el Juzgado 002 Civil Municipal de la misma ciudad, y DECLARAR que el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Yopal es la autoridad competente para conocer de la demanda promovida por el Instituto Financiero del Casanare en contra Oscar Andrés Corredor Umaña y Gloria Mercedes Umaña.

TERCERO. REMITIR el expediente CJU-7094 al Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Yopal para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo el Juzgado 002 Civil Municipal de la misma ciudad.

CUARTO. En el proceso CJU-7095, DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Yopal y el Juzgado 002 Civil Municipal de la misma ciudad, y DECLARAR que el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Yopal es la autoridad competente para conocer de la demanda promovida por el Instituto Financiero del Casanare en contra de Mayerlin Torres González y Gregorio Perilla Ramírez.

QUINTO. REMITIR el expediente CJU-7095 al Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Yopal para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo el Juzgado 002 Civil Municipal de la misma ciudad.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Ausente con excusa

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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