TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1535/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal
(...) La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1535 DE 2025
Referencia: expedientes acumulados CJU 7091, 7100 y 7102.
Asunto: conflictos de jurisdicciones suscitados entre los Juzgados 002 y 003 Civiles Municipales de Yopal, Casanare y el Juzgado 001 Administrativo de la misma ciudad.
Magistrada ponente:
Natalia Ángel Cabo.
Bogotá, D. C., primero (1°) de octubre de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el artículo 241.11 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO.
I. ANTECEDENTES
1. A continuación, se sintetizarán los antecedentes de los expedientes acumulados:
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N°. CJU |
Demanda |
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7091 |
El 16 de marzo de 2015[1], el Instituto Financiero del Casanare (IFC) presentó una demanda ejecutiva singular de mínima cuantía en contra de Santiago Oros Lombada[2]. El IFC expuso que el demandando el 6 de septiembre de 2006 suscribió a su orden título ejecutivo representado en el pagaré No. 4110422 por valor de $10.000.000 COP con fecha de vencimiento el 06 de septiembre de 2016. Sin embargo, el demandado incumplió con el pago de las sumas pactadas a partir del 6 de septiembre del 2014 y, para la fecha de presentación de la demanda, aún se encontraban en mora.
Por lo anterior, la demandante solicitó que se librara mandamiento de pago en contra del demandado por (i) el saldo de $5.000.000 COP correspondiente al valor del capital adeudado; (ii) los intereses corrientes pactados sobre las cuotas de capital; (iii) los intereses de mora a la tasa más alta autorizada por la Superintendencia Financiera de Colombia[3]. |
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Autoridades en conflicto |
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El Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal, Casanare mediante auto del 18 de noviembre de 2024, declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto[4], declaró la nulidad de lo actuado a partir de la orden de seguir adelante con la ejecución, ésta incluida[5] y remitió el expediente a los juzgados administrativos de Yopal, Casanare[6].
El despacho fundó su decisión con el artículo 104.6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), ya que la demandante es una entidad pública, que no tiene carácter financiero y son asuntos no son de conocimiento del Juez Civil. Asimismo, citó los autos 1354 y 1623 de 2024[7] porque señalan que en las controversias derivadas de pagarés en donde es parte el IFC, la competencia recae en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en atención a que el instituto no está sujeto a la vigilancia de la Superintendencia Financiera[8]. |
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El Juzgado 001 Administrativo de Yopal, Casanare, mediante auto del 16 de enero de 2025, declaró su falta de competencia para conocer del asunto, propuso conflicto negativo de jurisdicción y remitió el expediente a la Corte Constitucional[9].
El Juzgado expuso que la competencia corresponde a la jurisdicción ordinaria, debido a que en el caso concreto no se acredita el elemento objetivo, en razón a que el proceso ejecutivo avanzó desde el libramiento de pago hasta la aprobación de la liquidación de costas y como consecuencia, la causa judicial se agotó. Con fundamento en el auto 629 de 2025[10] expuso que la Sala se debe inhibir de resolver el conflicto porque la pretensión del mandamiento ejecutivo había sido satisfecha[11]. Finalmente, para sustentar su falta de competencia, el despacho se refirió al artículo 134B.7 del Código Contencioso Administrativo. |
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N° CJU |
Demanda |
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7100 |
El 31 de agosto de 2015[12], el IFC presentó una demanda ejecutiva en contra de Clerck Lucero Daza Romero y Sandy María Romero Lozano[13]. El IFC argumentó que las demandadas suscribieron pagaré No. 4109023 de fecha 16 de diciembre del 2009 a favor de la entidad por valor de $17.317.531 COP. Sin embargo, las demandadas incumplieron con el pago de las sumas pactadas a partir del 01 de octubre de 2013 y para la fecha de presentación de la demanda aún se encontraban en mora.
Por lo anterior, la demandante solicitó que se librara mandamiento de pago en contra de las demandadas por (i) el saldo de las cuotas vencidas de capital desde la fecha de incumplimiento hasta que se produzca el pago total de la obligación; (ii) los intereses corrientes pactados sobre las cuotas de capital comprendidos entre el 30 de agosto de 2013 y el 30 de septiembre del mismo año; y (iii) los intereses de mora al doble de la tasa de interés remuneratorio pactado o en su defecto, a la tasa más alta autorizada por la Superintendencia Financiera de Colombia[14]. Por último, la entidad solicitó el pago de las agencias en derecho[15]. |
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Autoridades en conflicto |
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El Juzgado 002 Civil Municipal Yopal el 26 de mayo de 2017 admitió el impedimento del Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal, Casanare[16] y avocó conocimiento del asunto[17], el 3 de noviembre de 2020 dispuso seguir adelante con la ejecución del mandamiento ejecutivo y se condenara en costas a las demandadas[18] y el 26 de febrero de 2024 decretó el embargo y retención de sus cuentas bancarias[19].
El 18 de noviembre de 2024[20], la autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto, declaró la nulidad dentro del proceso a partir de la orden de seguir adelante con la ejecución, incluida ésta[21] y ordenó remitir el expediente a los juzgados administrativos de Yopal, Casanare[22].
El despacho planteó que la demandante es una entidad pública que no tiene carácter financiero y en atención al artículo 104.6 del CPACA el conocimiento de los procesos ejecutivos que provienen de pagarés no recae en la Jurisdicción Ordinaria. También refirió los autos 1354 y 1623 de 2024[23], pues explicaron que, aunque IFC ejecuta operaciones de crédito financiero, no está sujeta a la vigilancia de la Superintendencia Financiera y como consecuencia, las controversias en las que esta sea parte deben ser de conocimiento de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa[24]. |
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El Juzgado 001 Administrativo de Yopal, Casanare, mediante providencia del 18 de junio de 2025, declaró su falta de competencia para conocer del asunto, propuso conflicto negativo de jurisdicción y remitió el expediente a la Corte Constitucional[25].
El juzgado argumentó que, conforme al auto 629 de 2025, no es dable alterar la competencia de quien conoce el proceso ejecutivo cuando la causa judicial fue resuelta. Por lo anterior, concluyó que en el presente asunto no se acreditó el elemento objetivo y como consecuencia, la Sala debería declararse inhibida para resolver el conflicto[26]. Finalmente, para sustentar su falta de competencia, el despacho se refirió al artículo 134B.7 del Código Contencioso Administrativo. |
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N° CJU |
Demanda |
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7102 |
El 17 de noviembre de 2020[27], el IFC presentó una demanda ejecutiva en contra de María Eugenia Camargo de Rincón y María José Patiño Camargo[28]. El IFC argumentó que las demandadas suscribieron a su favor título valor ejecutivo representado en el pagaré No. 4119348 de fecha del 26 de junio de 2018 por valor de $46.000.000 COP. Sin embargo, estas incumplieron con el pago de las sumas pactadas a partir del 1 de febrero de 2020 y para la fecha de presentación de la demanda aún se encontraban en mora, puesto que solo realizaron pagos parciales al capital de crédito por la suma de $11.5000.000 COP.
Por lo anterior, la demandante solicitó que se librara mandamiento de pago en contra de las demandadas por (i) el saldo de $34.499.998 COP correspondiente al capital adeudado; (ii) los intereses corrientes pactados sobre las cuotas de capital; y (iii) los intereses de mora al doble de la tasa de interés remuneratorio pactado y, en su defecto, a la tasa más alta autorizada por la Superintendencia Financiera de Colombia. Asimismo, solicitó que la orden de seguir adelante con la ejecución y que se ordenara a las demandadas el pago de las agencias en Derecho[29]. |
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Autoridades en conflicto |
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El Juzgado Municipal Civil 003 Yopal, Casanare mediante auto del 30 de octubre de 2024[30], declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto[31], declaró nulidad desde la orden de seguir adelante con la ejecución, incluida ésta[32] y ordenó remitir el expediente a los juzgados administrativos de Yopal, Casanare[33].
La autoridad judicial con fundamento en el artículo 104 del CPACA manifestó que el conocimiento del asunto no correspondía a la jurisdicción ordinaria debido a que la demandante es una entidad de carácter público. Asimismo, refirió los autos 554 de 2023, 1354 y 1623 de 2024, pues reiteraron que los procesos ejecutivos derivados de pagarés a favor de entidades públicas que no tienen carácter financiero recaen de manera exclusiva en la jurisdicción de lo contencioso administrativo[34]. |
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El Juzgado 001 Administrativo de Yopal - Casanare, mediante providencia del 26 de junio de 2025, declaró su falta de competencia para conocer del asunto, propuso conflicto negativo de jurisdicción y remitió el expediente a la Corte Constitucional[35].
El juzgado argumentó que la causa judicial fue resuelta porque haber dictado la aprobación de la liquidación satisface la pretensión contenida en el mandamiento ejecutivo[36]. Lo anterior lo sustentó con el auto 629 de 2025[37] que concluyó que en conflictos como el presente ante la causa judicial agotada no se acredita el elemento objetivo[38]. |
Tabla No. 1. Antecedentes de los conflictos entre jurisdicciones.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
2. La Corte Constitucional es competente para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones de acuerdo con el artículo 241.11 de la Constitución Política de 1991[39].
3. Por su parte, dadas las atribuciones constitucionales y legales otorgadas a la Corte Constitucional, la Sala Plena es competente para: (i) disponer la acumulación de los conflictos de jurisdicción cuando exista unidad de materia, y (ii) pronunciarse sobre su competencia para conocer de los conflictos de competencia que sean remitidos a esta Corporación. De esa manera, este Tribunal puede materializar los principios de celeridad procesal y acceso efectivo a la administración de justicia.
4. En este caso, los conflictos de jurisdicciones CJU 7091, 7100 y 7102 tienen identidad de materia, pues se originan en demandas ejecutivas promovidas por el IFC en contra de particulares, mediante las cuales la demandante pretende la ejecución de sumas de dinero derivadas de obligaciones contenidas en pagarés. A su vez, las autoridades en cada uno de los expedientes pertenecen respectivamente a jurisdicción ordinaria en su especialidad civil y a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Así las cosas, ante la configuración de los requisitos necesarios[40], la acumulación de los citados expedientes resulta procedente y así será definido por la Corte en la parte resolutiva de esta providencia.
2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
5. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[41]: (i) presupuesto subjetivo[42]; (ii) presupuesto objetivo[43] y (iii) presupuesto normativo[44]. En caso de que uno de estos presupuestos no se acredite, la Corte debe declararse inhibida para resolver el conflicto de jurisdicciones. En el presente caso se reúnen los tres requisitos antes mencionados por las siguientes razones:
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Presupuesto |
Análisis |
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Subjetivo |
Se cumple. Los procesos acumulados enfrentan a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (i) los Juzgados 002 y 003 Civiles Municipales de Yopal, que hace parte de la jurisdicción ordinaria civil, y (ii) Juzgado 001 Administrativo de Yopal, que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. |
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Objetivo |
Se cumple. El conflicto tiene que ver con la autoridad competente para conocer las demandas ejecutivas promovidas por el IFC contra las señoras Santiago Oros Lombada; Clerck Lucero Daza Romero y Sandy María Romero Lozano; y María Eugenia Camargo de Rincón y María José Patiño Camargo.
Adicionalmente, en esta oportunidad debe precisarse que el proceso persiste. Por un lado, el despacho de la jurisdicción ordinaria ya había dictado la orden de seguir adelante con la ejecución en cada uno de los expedientes acumulados. Sin embargo, en providencias posteriores el mismo despacho resolvió declarar la nulidad de todo lo actuado en casa uno de los expedientes, incluida dicho auto de seguir adelante con la ejecución (tal y como se señaló en la tabla No. 1). |
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Normativo |
Se cumple. Las autoridades en conflicto plantearon argumentos de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver Tabla No. 1).
Ahora bien, por ser pertinente en esta oportunidad, la Corte recuerda que, mediante Auto 765 de 2025, unificó su jurisprudencia con respecto al cumplimiento del presupuesto normativo para entender configurado un conflicto entre jurisdicciones. En esa oportunidad, esta Corporación estableció, que:
( ) no se satisface el elemento normativo cuando la autoridad judicial (i) no plantea argumento alguno o este resulta incomprensible; (ii) presenta argumentos de pura conveniencia; (iii) se limita a exponer hechos sin desarrollar una justificación jurídica; o (iv) se refiere normas o conceptos de naturaleza jurídica sin que estos permitan derivar un argumento para reclamar o rechazar el conocimiento del asunto[45].
Sumado a lo anterior, y tras realizar un recuento sobre la evolución del presupuesto normativo en los conflictos entre la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil, la Corte concluyó lo siguiente:
( ) la jurisprudencia de esta Corte ha reconocido que no basta con formular argumentos que refieran normas o conceptos jurídicos, sino que es necesario que los argumentos en los que una autoridad judicial fundamenta su rechazo o reclamación de competencia estén dirigidos a demostrar por qué una de las autoridades judiciales involucradas tiene o no la competencia jurisdiccional para conocer del asunto[46].
Ahora bien, respecto a las declaratorias de falta de competencia en virtud del principio de perpetuación de la jurisdicción, el Auto 765 de 2025 unificó la postura de la Corte en el sentido de entender que dicho argumento no satisface, por sí solo, la carga argumentativa requerida para acreditar el cumplimiento del presupuesto normativo. En consecuencia, la Sala entiende que siempre que se enuncie este argumento, y para entender cumplido el presupuesto normativo, ( ) debe ir acompañado de fundamentos jurídicos adicionales a través de los cuales efectivamente se cuestione la competencia de las autoridades judiciales en conflicto[47].
En consecuencia, la Corte unificó la verificación del elemento normativo en ocho subreglas jurídicas, dentro de las cuales, para este caso en concreto, se resaltan dos:
( )
51.3. Para que pueda entenderse satisfecho el elemento normativo es necesario que las razones aducidas por las autoridades judiciales sean: (i) idóneas para cuestionar la competencia jurisdiccional de las autoridades involucradas; y (ii) lo suficientemente claras como para permitir que esta Corporación comprenda razonablemente los motivos que llevaron al juez a rechazar o reclamar la competencia sobre el asunto.
( )
51.5. Argumentos como: (i) la perpetuación de la jurisdicción; (ii) la configuración de la cosa juzgada; o (iii) el rechazo de competencia dentro de una misma jurisdicción, no son argumentos que cuestionen la competencia de las autoridades jurisdiccionales involucradas y, por tanto, no satisfacen por sí mismos las exigencias argumentativas propias del elemento normativo para poder entender configurado un conflicto de jurisdicciones[48].
A partir de lo anterior, la Corte observa que los autos a través de los cuales el Juzgado 001 Administrativo de Yopal, Casanare, declaró su falta de competencia para asumir el conocimiento de las demandas ejecutivas interpuestas por el IFC, en los expedientes CJU 7094 y 7095, tienen los mismos fundamentos y razonamientos jurídicos. En concreto, en un primer lugar, el juzgado invocó el principio de perpetuación de la jurisdicción como una garantía inmodificable de la competencia en virtud del debido proceso, y para sustentar su postura, citó jurisprudencia del Consejo de Estado. En seguida, el despacho expuso un argumento por el cual considera que el proceso judicial objeto de discusión no ha finalizado, en los siguientes términos:
En este caso, como se refiere en los antecedentes, en el proceso de la referencia ya fue proferida orden de seguir adelante la ejecución y se han aprobado sendas liquidaciones del crédito, es decir que, el objeto del proceso ya culminó encontrándose el mismo en trámite posterior, por lo que no es dable que en dicho estado se deba alterar la competencia de quien asumió su conocimiento desde la emisión del mandamiento ejecutivo de pago y menos que declare nulidad de lo actuado[49].
Adicionalmente, el juzgado citó el Auto 629 de 2025 de la Corte Constitucional con el fin de ejemplificar que, en un caso que considera similar a los hechos objeto del conflicto entre jurisdicciones, la Corte entendió que no existía causa judicial y por lo tanto se declaró inhibida para dirimir el conflicto propuesto. Por lo anterior, el juzgado concluyó lo siguiente: Así las cosas, es claro que el Juzgado Segundo Civil Municipal debe seguir conociendo del proceso, esto, por cuanto ya existe una orden de seguir adelante la ejecución, una serie de liquidaciones del crédito aprobadas, es decir, una causa judicial agotada[50].
En esa medida, si bien el Juzgado 001 Administrativo de Yopal, en los expedientes CJU 7091 y 7100, para sustentar su falta de competencia incluyó en su argumentación el principio de perpetuación de la jurisdicción, lo cierto es que también presentó un argumento adicional consistente en que, en su criterio, el proceso ejecutivo ya había finalizado, razón por la que no era posible que el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal pudiera rechazar competencia sobre un asunto extinto. Es decir, más allá de cuestionar el deber del juez de continuar con el trámite de un asunto después de haber avocado su conocimiento, lo que realmente sustentó su argumento fue que, en su criterio, no se podía entender que el proceso ejecutivo continuaba su curso por cuanto se había proferido una orden de seguir adelante con la ejecución, pese a que también era consciente de la declaratoria de nulidad hecha por el juez civil sobre esa actuación.
Así las cosas, pese a que la argumentación del Juzgado 001 Administrativo de Yopal pudo haber incluido mayores consideraciones jurídicas idóneas para sustentar su falta de competencia, se cumple con la carga mínima requerida. De acuerdo con el Auto 765 de 2025, por un lado, el principio de perpetuación de la jurisdicción no se presentó de forma aislada o como único argumento. Por otra parte, el argumento complementario o auxiliar cumple con la carga de idoneidad y claridad, pues es comprensible que lo que cuestionó el juzgado es la existencia de un proceso judicial frente al cual se hubiera podido proferir una declaratoria de falta de jurisdicción, y a su vez, dicho cuestionamiento, basado en las consideraciones de la Corte definidas en el Auto 629 de 2025, invoca la competencia en cabeza de una autoridad judicial frente a los trámites posteriores que debe realizar en los procesos que ya concluyeron con una decisión ejecutoriada. |
Tabla No. 2. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones.
3. Naturaleza jurídica del Instituto Financiero de Casanare. Reiteración de jurisprudencia[51]
6. En decisiones previas emitidas, entre otros, a través de los autos 554 y 618 de 2023 y 1209 de 2024, la Corte analizó la naturaleza jurídica del Instituto Financiero del Casanare. En esas decisiones la Sala Plena encontró que, según lo dispuesto en el Acuerdo No.009 del 16 de agosto de 2022[52], por medio del cual se realizaron algunas modificaciones a los Estatutos Sociales del Instituto[53], esta entidad es una empresa de gestión económica de carácter departamental, sometida al régimen jurídico de las empresas industriales y comerciales del Estado, dotada con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio y vinculada a la Secretaría de desarrollo económico, agricultura, ganadería y medio ambiente de la Gobernación de Casanare.
7. Además, el Instituto es una entidad departamental que ejecuta operaciones relacionadas con la promoción de proyectos para el desarrollo económico y social del departamento de Casanare, a través de la prestación de servicios financieros, empresariales y de gestión de proyectos.
8. Al respecto, en los autos 554 y 618 de 2023, en los que esta Corte conoció de unas demandas interpuestas por el Instituto contra unas personas naturales. En ambos casos se asignó la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo puesto que, en el acto de constitución de la entidad no constaba que su naturaleza fuera financiera ni que se encontrara vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia; por lo que no resultaba procedente aplicar la excepción dispuesta en el artículo 105.1 del CPACA.
4. Caso concreto
9. En el presente caso la competencia para conocer las demandas ejecutivas presentadas por el IFC debe ser asignadas a la autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto porque la Corte no cuenta con elementos suficientes para verificar la existencia o inexistencia de un contrato estatal entre las partes. Lo anterior en vista de que es posible que los títulos valores cuya ejecución se pretende hayan sido expedido con ocasión de un contrato estatal. De esta forma, la controversia presentada puede involucrar actos o contratos suscritos por una entidad pública, cuya ejecución se encontraría sujeta al derecho administrativo y, por consiguiente, a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
10. Al respecto, tal y como ha plantado la Corte en casos análogos, por ejemplo en el Auto 628 de 2025, si bien se advierte que la suscripción de los pagarés objeto de ejecución podrían tener como causa subyacente la existencia de una relación contractual entre las partes de conformidad con el artículo 777 del Código de Comercio. En efecto, la citada norma establece que no podrá librarse factura alguna que no corresponda a bienes entregados real y materialmente o a servicios efectivamente prestados en virtud de un contrato verbal o escrito. En esa medida, dicha relación correspondería, en principio, a un contrato de mutuo con intereses, lo cierto es que no obra en el expediente prueba que permita tener por acreditada la existencia de ese contrato o de uno similar, no solo por el hecho de que la parte demandante no lo mencionó en la demanda, sino porque tampoco fue aportado un documento con dichas características como anexo de esta.
11. Adicionalmente, de acuerdo con los artículos 85 y 93 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, las empresas industriales y comerciales del Estado se rigen por el derecho privado en el desarrollo de sus actividades comerciales y en su contratación. En esa medida, como ha explicado esta Corporación en casos similares, no sería necesaria la existencia de un contrato escrito. Esto porque, conforme a los artículos 2221 y 2222 del Código Civil, aplicables al mutuo comercial por remisión del artículo 822 del Código de Comercio, el contrato se perfecciona con la sola entrega del dinero prestado, lo cual efectivamente habría ocurrido en estos casos.
12. Además, según la postura recogida, entre otras, en los autos 1209 de 2024 y 554 de 2023, es claro que la naturaleza del IFC es la de una entidad pública que no goza de la calidad de entidad financiera y tampoco se encuentra vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia. Por esa razón, sus actos o contratos no se encontrarían incursos dentro de la excepción dispuesta en el artículo 105.1 del CPACA.
13. En consecuencia, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que le corresponde al Juzgado 001 Administrativo de Yopal, Casanare, conocer de las demandas presentadas por el IFC en contra de Santiago Oros Lombada; Clerck Lucero Daza Romero y Sandy María Romero Lozano; y María Eugenia Camargo de Rincón y María José Patiño Camargo. Por ende, la Corte ordenará remitir los expedientes de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
Regla de decisión. Reiteración del Auto 554 de 2023. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios[54].
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. ACUMULAR los conflictos de jurisdicciones CJU 7091, 7100 y 7102 por presentar unidad de materia.
Segundo. DIRIMIR los conflictos de jurisdicciones CJU 7091 y 7100 suscitados entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 001 Administrativo de Yopal y DECLARAR que el Juzgado 001 Administrativo de Yopal es la autoridad competente para conocer las demandas ejecutivas adelantadas por el Instituto Financiero de Casanare - IFC contra Santiago Oros Lombada, Clerck Lucero Daza Romero y Sandy María Romero Lozano.
Tercero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones CJU-7102 suscitado entre el Juzgado 003 Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 001 Administrativo de Yopal y DECLARAR que el Juzgado 001 Administrativo de Yopal es la autoridad competente para conocer la demanda ejecutiva adelantada por el Instituto Financiero de Casanare - IFC contra María Eugenia Camargo de Rincón y María José Patiño Camargo.
Cuarto. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR los expedientes CJU 7091 y 7100 al Juzgado 001 Administrativo Yopal, Casanare para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al juzgado civil involucrado.
Quinto. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU 7102 al Juzgado 001 Administrativo Yopal, Casanare para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al juzgado civil involucrado.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
Ausente con excusa
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
AL AUTO 1535 DE 2025
Referencia: expedientes acumulados CJU-7091, 7100 y 7102.
Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, suscribo la presente aclaración de voto en relación con el auto de la referencia. Estoy de acuerdo con los resolutivos del auto, que asignaron la competencia para conocer los casos a los jueces de lo contencioso-administrativo. Esto, con fundamento en la regla de decisión reiterada por la Corte desde el año 2023, según la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios[55]. No obstante, aclaro mi voto por cuanto considero que, al examinar el cumplimiento del presupuesto normativo, la Sala Plena no aplicó las reglas de decisión y metodología que la Corte unificó en el Auto 765 de 2025.
El presupuesto normativo de los conflictos de jurisdicciones exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, razones de índole jurídica, esto es, de orden constitucional, legal o jurisprudencial, por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa. En el Auto 765 de 2025, la Corte Constitucional fijó dos reglas de decisión relevantes sobre el alcance y metodología de examen del presupuesto normativo de los conflictos de jurisdicciones:
- Regla 1 (claridad e idoneidad). La Corte señaló que, para satisfacer el presupuesto normativo, las razones aducidas por las autoridades judiciales deben cumplir dos requisitos de carga argumentativa: claridad e idoneidad. La carga de claridad exige que la argumentación contenga razonamientos coherentes y comprensibles que permitan identificar los motivos por los que el juez rechaza o asume conocimiento del asunto. La carga de idoneidad, por su parte, implica que la argumentación tenga la capacidad real de controvertir la competencia jurisdiccional de las autoridades involucradas. Por regla general, si las autoridades no cumplen con esta carga argumentativa, el presupuesto normativo no se entenderá satisfecho y, por lo tanto, la Corte deberá declararse inhibida.
- Regla 2 (flexibilización). Ahora bien, la Corte reconoció que, en casos excepcionales, es posible flexibilizar el estudio del presupuesto normativo y proceder al examen de fondo, aun si las autoridades en conflicto no cumplieron con las cargas de claridad e idoneidad. Con todo, la flexibilización está condicionada al cumplimiento concurrente de tres requisitos: (a) que resulte necesario garantizar el principio de celeridad y el acceso a la administración de justicia del actor involucrado en el proceso que dio lugar al conflicto; (b) que la otra autoridad judicial involucrada haya formulado argumentos de orden legal, constitucional o jurisprudencial; y (c) que los fundamentos expuestos, aun cuando no sean estrictamente de carácter legal o constitucional, no se limiten a consideraciones de mera conveniencia[56].
Considero que, en este caso, al examinar el presupuesto normativo, la Sala Plena no aplicó las reglas de unificación del Auto 765 de 2025. Esto es así, porque no constató que el Juzgado 001 Administrativo de Yopal hubiera cumplido con la carga de idoneidad. Por el contrario, la Corte dio por acreditado el presupuesto, pese a que esta autoridad consideró que no era competente, con fundamento en tres argumentos que son abiertamente insuficientes: (i) el principio de perpetuatio jurisdictionis, (ii) en el Auto 629 de 2025 se señaló que, si no existía causa judicial, el presupuesto objetivo no se configuraba y (iii) la mera cita del artículo 134B.7 del Código Contencioso Administrativo. A mi juicio, estas razones no satisfacían la carga de idoneidad por una razón fundamental: no son argumentos relativos a la competencia para conocer el proceso. En efecto, este tribunal ha reiterado que las declaratorias de ausencia de competencia que se limiten a esgrimir la perpetuación de jurisdicción como fundamento normativo de su decisión, no satisfacen la carga argumentativa requerida para trabar propiamente un conflicto entre jurisdicciones[57]. Asimismo, ha señalado que cuando una autoridad judicial presente argumentos que no hagan referencia a la competencia jurisdiccional, el elemento normativo debe entenderse insatisfecho a pesar de que formalmente se haga referencia a normas o precedentes judiciales[58].
En este sentido, considero que, en su lugar, al examinar el presupuesto normativo, la Sala Plena debió reconocer que la argumentación del Juzgado 001 Administrativo de Yopal no satisfacía la carga de idoneidad, pero, en todo caso, concluir que era procedente flexibilizar el estudio. La flexibilización era procedente porque se cumplen los tres requisitos que fueron unificados en el Auto 765 de 2025. Primero, era necesario garantizar celeridad porque habían transcurrido dieciséis años sin que las causas judiciales se hubieran resuelto de manera definitiva en los procesos ejecutivos[59]. Segundo, las otras autoridades en conflicto sí habían presentado argumentos de orden legal, constitucional y jurisprudencial para sustentar su declaratoria de falta de competencia[60]. Tercero, pese a que los argumentos del Juzgado 001 Administrativo de Yopal no eran idóneos y suficientes, en todo caso, esta autoridad sí presentó premisas jurídicas mínimas[61] sobre su competencia.
En síntesis, si bien comparto los resolutivos del auto, aclaro mi voto porque considero que la Sala no aplicó las reglas de unificación del Auto 765 de 2025, relativas al examen del presupuesto normativo de los conflictos de jurisdicciones. Considero que la aplicación de estas reglas es relevante para consolidar la doctrina de la Corte en esta materia y contribuir a la seguridad jurídica. Tal y como ya lo ha reconocido esta Corte, el cumplimiento de las cargas argumentativas de claridad e idoneidad, lejos de ser una mera formalidad, constituye un instrumento para (i) reducir la litigiosidad, (ii) contribuir a la celeridad en los procedimientos judiciales y (iii) garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia. Por esta razón, considero que, en futuras ocasiones, es importante que la Sala Plena aplique las reglas de unificación de forma consistente y rigurosa.
Con fundamento en estas consideraciones, aclaro mi voto.
Fecha ut supra,
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
[1] Para la fecha de la presentación de la demanda ya se encontraba vigente el Código General del Proceso.
[2] Expediente digital, archivo 01Demandapdf, p. 3 - 6.
[3] Expediente digital, archivo 01Demandapdf, p. 4.
[4] En el proceso se dictó el mandamiento de pago, el 28 de abril de 2015; el auto que ordena seguir adelante con la ejecución, el 21 de junio de 2018; y el auto que aprueba la liquidación del crédito, el 15 de agosto de 2019.
[5] Expediente digital, archivo 36AutoRemitePorCompetenciapdf, p. 3. La determinación fue fundamentada con el artículo 138 del CGP. ARTÍCULO 138. EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE FALTA DE JURISDICCIÓN O COMPETENCIA Y DE LA NULIDAD DECLARADA. Cuando se declare la falta de jurisdicción, o la falta de competencia por el factor funcional o subjetivo, lo actuado conservará su validez y el proceso se enviará de inmediato al juez competente; pero si se hubiere dictado sentencia, esta se invalidará.
[6] Ibid., p. 3.
[7] Ibid., p. 1.
[8] Ibid., p. 1-2.
[9] Expediente digital, archivo 004AutoProponeConflictocompetenciajurisdremiteCorteConstitucionalpdf, p. 4.
[10] Ibid., p. 3.
[11] Ibid., p. 3.
[12] Expediente digital, archivo 02Repartopdf.
[13] Expediente digital, archivo 01Demandapdf, p. 1.
[14] Expediente digital, archivo 01Demandapdf, p. 3-4.
[15] Ibid., p. 4.
[16] Expediente digital, archivo 12Impedimentopdf, p. 1El Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal, Casanare el 21 de enero de 2016 libró mandamiento de pago, decretó el embargo y secuestro del inmueble de propiedad de las demandadas y mediante auto del 18 de abril de 2017 el Juez se declaró impedido para conocer el proceso, ya que fungió como apoderado judicial de la entidad demandante antes de posesionarse como autoridad judicial.
[18] Expediente digital, archivo 24AutoOrdenaSeguirAdelantepdf, p. 1.
[19] Expediente digital, archivo 05 DecretaMedidasCautelares201700417pdf, p. 1.
[20] Expediente digital, archivo 37RemitePorCompetenciapdf, p. 3.
[21] La determinación fue fundamentada con el artículo 138 del CGP.
[23] Expediente digital, archivo 37RemitePorCompetenciapdf, p. 1-2.
[24] Ibid., p. 2.
[25] Expediente digital, archivo 004AutoProponeConflictocompetenciajurisdremiteCorteConstitucionalpdf.
[26] Ibid., p. 3.
[28] Expediente digital, archivo 01-85001400300220200067300_DEMANDA_17-11-2020 115039 ampdf, p. 1.
[31] Previamente, en el proceso se dictó el mandamiento de pago, se decretó el embargo y retención de las cuentas bancarias de la demandada, el 15 de julio de 2021, el auto que aprobó la liquidación de crédito y la liquidación de costas, el 29 de septiembre de 2022 y se ordenó seguir adelante la ejecución, el 27 de enero de 2022.
[32] Ibid., p. 5. La determinación fue fundamentada con el artículo 138 del CGP.
[33] Expediente digital, archivo 21ActaRepartopdf.
[34] Ibid., p. 2 3.
[36] Ibid., p. 5 - 8.
[37] Ibid., p. 3. En esta ocasión se recordaron los autos 973, 1154, 1391, 1454, 1755 y 1988 de 2024 y 101, 126 y 223 de 2025.
[38] Ibid., p. 3.
[39] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[40] Requisitos previstos en el artículo 105 del Reglamento Interno de esta Corporación.
[41] Auto 155 de 2019.
[42] Este elemento exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, pertenezcan a diferentes jurisdicciones y reclamen o rechacen su jurisdicción sobre el asunto.
[43] Según este elemento debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.
[44] A partir de este elemento es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
[45] Auto 765 de 2025
[46] Ibid.
[47] Ibid.
[48] Ibid.
[49] Expediente digital, archivo 004AutoProponeConflictocompetenciajurisdremiteCorteConstitucionalpdf, p. 4. y Expediente digital, archivo 004AutoProponeConflictocompetenciajurisdremiteCorteConstitucionalpdf.
[50] Ibid.
[51] Consideraciones parcialmente retomadas de los autos 1209 y 1619 de 2024.
[52] Por medio del cual se modifican los Estatutos del Instituto Financiero de Casanare.
[53] Creado mediante Decreto No. 107 del 27 de julio de 1992 y reorganizada por el Decreto No. 0073 del 30 de mayo de 2002.
[54] Corte Constitucional. Auto 554 de 2023. Reiterado en Corte Constitucional. Auto 2014 de 2024.
[55] Corte Constitucional. Auto 554 de 2023. Reiterado en Corte Constitucional. Auto 2014 de 2024.
[56] Corte Constitucional, Autos 219 y 552 de 2023. Reiterado en el Auto 765 de 2025.
[57] Corte Constitucional, Auto 765 de 2025.
[58] Corte Constitucional, Auto 765 de 2025.
[59] En efecto, la causa que subyace al conflicto son tres demandas ejecutivas, dos de ellas presentadas en el año 2015 y una en 2020. Esto implica que han transcurrido diez y cinco años, respectivamente, sin que la causa judicial haya sido resuelta de manera definitiva dentro de los procesos ejecutivos, lo que evidencia una dilación excesiva que afecta el acceso efectivo a la administración de justicia.
[60] Al respecto, resalto que el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal, en los CJU 7091 Y 7100, presentó argumentos de orden legal, constitucional y jurisprudencial para sustentar su declaratoria de falta de competencia. En efecto, sostuvo que las controversias relacionadas con pagarés en las que interviene el IFC son de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en razón a que dicha entidad no se encuentra sometida a la vigilancia de la Superintendencia Financiera. Lo anterior, de conformidad con el artículo 104.6 del CPACA y los autos 1354 y 1623 de 2024 de la Corte Constitucional. Por su parte, el Juzgado Municipal Civil 003 Yopal, en el CJU 7102, precisó que el conocimiento de los procesos ejecutivos derivados de pagarés a favor de entidades públicas que no tienen carácter financiero recaen en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el auto 554 de 2023 y la normatividad previamente citada.
[61] En efecto, aunque el argumento presentando por el Juzgado 001 Administrativo de Yopal no justifica directamente porque la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es competente para conocer de los procesos ejecutivos, es posible entender que los argumentos expuestos por esta entidad judicial están construidos sobre premisas jurídicas mínimas que, si bien pueden calificarse como rudimentarias, resultan suficientes para permitir a la Corte una inferencia razonable sobre las razones por las cuales dicha autoridad considera que carece de competencia para conocer del caso. En efecto, como se mencionó anteriormente, el juzgado fundamentó su decisión en dos aspectos principales: (i) el principio de perpetuatio jurisdictionis, y (ii) lo dispuesto en el Auto 629 de 2025, según el cual, una vez agotada la causa judicial, no se configura el presupuesto objetivo de competencia. En ese sentido, el juzgado especificó que en los procesos CJU 7091, 7100 y 7102, los juzgados civiles ya habían librado mandamiento de pago y aprobado la liquidación de costas, lo que indicaba que la causa judicial había sido concluida en sede civil. Adicionalmente, en los CJU 7091 y 7100 la autoridad judicial invocó el artículo 134B.7 del CCA como sustento de su falta de competencia y, aunque no desarrolló ampliamente el contenido de dicha norma ni argumentó su aplicación específica al caso concreto, su sola mención evidencia la intención de justificar legalmente su postura.