Auto 1532/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: Expediente CJU-1950.
Conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Duitama y el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrado sustanciador (E):
HERNÁN CORREA CARDOZO.
Bogotá D.C., trece (13) de octubre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política, profiere el siguiente
AUTO
1. El 6 de abril de 2021[1], la Administradora Colombiana de Pensiones, (en adelante, COLPENSIONES), a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho entabló demanda en contra de la señora Alba Georgina Mejía González. Por su conducto, pretende declarar la nulidad de la Resolución GNR 98780 del 7 de abril de 2015 a través de la cual se reconoció y ordenó el pago de una pensión de sobreviviente a favor de la demandada en calidad de compañera permanente del señor Carlos Antonio Peña[2].
2. Con ocasión del proceso administrativo especial 516-18 adelantado contra la demandada, COLPENSIONES constató que la señora Alba Georgina Mejía González no convivió con el señor Carlos Antonio Peña los cinco años anteriores a la fecha de su fallecimiento. Por esta razón, la beneficiaria no cumplió con el requisito legal establecido en el artículo 13[3] de la Ley 797 de 2003.
3. Inicialmente, la demanda fue repartida al Tribunal Administrativo de Boyacá. Este despacho, mediante Auto del 21 de mayo de 2021[4], resolvió no avocar conocimiento. Señaló que la cuantía de la demanda es inferior a los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por lo que, con fundamento en el artículo 155.2[5] y 157[6] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), remitió la controversia a los jueces administrativos en atención al factor objetivo de competencia[7].
4. Con base en lo anterior, el expediente fue repartido al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Duitama[8]. Mediante Auto del 17 de junio de 2021[9], ese despacho judicial declaró su falta de competencia para tramitar el asunto y ordenó la remisión del proceso a los juzgados laborales del circuito de Bogotá, en virtud del artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001[10]. Explicó que no se cumplen los presupuestos del artículo 104.4[11], en razón a que el señor CARLOS ANTONIO PEÑA (q.e.p.d.) de quien se sustituyó la pensión a favor de la señora ALBA GEORGINA MEJÍA GONZALEZ no tenía la calidad de Servidor Público y cotizó para efectos pensionales como trabajador de empresa privada e independiente[12]. En ese sentido, reiteró que la competencia para conocer de los asuntos se determina por la naturaleza del vínculo laboral entre las partes, de tal manera que, si se trata de un trabajador oficial o particular, la demanda deberá tramitarse ante la jurisdicción ordinaria laboral. Adicionalmente, manifestó que en el caso sub examine debía aplicarse la excepción prevista en el artículo 105.4[13] del CPACA.
5. Por reparto, la demanda fue asignada al Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá[14]. Por medio del Auto del 21 de octubre de 2021[15], esta autoridad judicial propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó su envío a la Corte Constitucional. Advirtió que la demanda tiene como pretensión declarar la nulidad del acto administrativo que expidió COLPENSIONES, por lo que la controversia dista diametralmente de tener origen en un contrato de trabajo ni mucho menos se enmarca en los disensos que se pueden presentar entre un afiliado o empleador con una entidad de seguridad social[16]. En tal sentido, lo que se cuestiona es la legalidad de la resolución que reconoció una prestación económica, susceptible de controvertirse ante la jurisdicción contenciosa administrativa, de conformidad con el artículo 93[17] del CPACA.
6. Mediante correo electrónico del 23 de febrero de 2022, la secretaría del Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional[18].
7. El 29 de julio de 2022, el expediente fue repartido al Magistrado (E) Hernán Correa Cardozo[19]. El 2 de agosto siguiente, el proceso fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional -SIICOR-.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones, con arreglo a lo previsto en el numeral 11 de artículo 241 de la Carta Política[20].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[21]
2. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[22].
3. En este sentido, el Auto 155 de 2019[23] precisó que se requiere cumplir con tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:
(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada, cuando menos, por dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[24].
(ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[25].
(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[26].
Acreditar estos presupuestos es una condición sine qua non para emitir un pronunciamiento de fondo. De ahí que la Sala Plena deba declararse inhibida cuando advierta que no se cumple alguna de tales exigencias.
Estudio de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones en el presente asunto
4. Con base en las reglas expuestas, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se satisfacen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de jurisdicción. Veamos:
(i) En primer lugar, existe una controversia suscitada entre dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones que niegan ser competentes para asumir su conocimiento. Por un lado, una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Duitama), y, por otro, se encuentra una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social (Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá).
(ii) En segundo término, la Sala Plena advierte la existencia de una causa judicial sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, COLPENSIONES promovió demanda en contra de la señora Alba Georgina Mejía González, con el propósito de que la jurisdicción se pronuncie sobre la declaratoria de nulidad de la Resolución GNR 98780 del 7 de abril de 2015, por medio de la cual se reconoció el pago de una pensión de sobreviviente en favor de la demandante.
(iii) En tercer y último lugar, la Sala considera que ambas autoridades judiciales esgrimieron argumentos de índole legal para sustentar sus posturas dirigidas a rechazar su competencia para conocer de este asunto. De un lado, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Duitama rechazó su competencia con fundamento en que la demanda no se ajusta a lo establecido en el artículo 104, numeral 4 de la Ley 1437 de 2011, sino a lo dispuesto en el artículo 2° de la Ley 712 de 2001. De otro lado, el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá argumentó que el presente asunto no cumple los presupuestos del artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS). Por el contrario, el objeto de la controversia tiene origen en la declaratoria de nulidad de un acto administrativo expedido por la autoridad demandante, por lo que su conocimiento corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo según las causales de revocación directa de los actos administrativos previstas en el artículo 93 de Ley 1437 de 2011.
Asunto objeto de decisión y metodología
5. Advertida la configuración del conflicto negativo entre jurisdicciones, la Corte Constitucional dirimirá la controversia suscitada entre el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Duitama y el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá. Para este propósito, (i) reiterará la regla de decisión fijada por la Sala Plena en relación con la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos propios relativos a la seguridad social, y (ii) resolverá el caso concreto.
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos propios relativos a la seguridad social
6. Mediante Auto 316 de 2021[27], la Sala Plena de esta corporación fijó la regla según la cual, en aquellos eventos en que una institución pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones presenta una acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de un acto propio, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
7. En efecto, en dicha providencia se dejó en claro que cuando el conflicto versa sobre un tema de seguridad social, pero el objeto de la controversia es la nulidad de un acto administrativo que reconoció un derecho específico y concreto, las entidades públicas deben demandar sus propios actos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, teniendo en cuenta que: (i) la acción de nulidad y restablecimiento del derecho hace parte de una habilitación expresa consagrada en los artículos 97[28] y 138[29] de la Ley 1437 de 2011; (ii) dicha atribución está dirigida a sujetos determinados como son las autoridades administrativas; y (iii) mediante este cauce procesal se les permite impugnar sus actos administrativos, independiente de que sean o no creadores de situaciones particulares y concretas, con miras a proteger el patrimonio público y los derechos colectivos o subjetivos de la administración[30].
8. En tal virtud, resulta aplicable a este tipo de asuntos la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, de acuerdo con la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá las controversias suscitadas por actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
III. CASO CONCRETO
9. Con fundamento en las consideraciones previas, habrá de resolverse el conflicto negativo de jurisdicciones. Para el presente caso, la Sala Plena constató que:
(i) Se generó un conflicto negativo entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Duitama) y otra de la jurisdicción ordinaria laboral (Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo previamente analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.
(ii) COLPENSIONES, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la señora Alba Georgina Mejía González con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución GNR 98780 del 7 de abril de 2015.
(iii)En aplicación de la regla decisional fijada en el Auto 316 de 2021, cuando una institución pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones presenta una acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de un acto propio, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
(iv) Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto negativo de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Duitama es la autoridad judicial competente para conocer del proceso promovido por COLPENSIONES contra la señora Alba Georgina Mejía González.
(v) Así las cosas, esta corporación asignará a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer la demanda, de conformidad con los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Duitama, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
Regla de decisión. [C]uando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011[31].
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Duitama y el Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Duitama conocer de la demanda presentada por la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES en contra de la señora Alba Georgina Mejía González.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-1950 al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Duitama, para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Bogotá y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
Ausente con permiso
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, CJU-1950. Archivo denominado 04 ACTA DE REPARTO TRIBUNAL.pdf.
[2] Expediente digital, CJU-1950. Archivo denominado 01 DEMANDA.pdf.
[3] ARTÍCULO 13. Los artículos 47 y 74 quedarán así: "Artículo 47. Beneficiarios de la Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad. En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte ( )
[4] Expediente digital, CJU-1950. Archivo denominado 05 PROVIDENCIA ENVIA POR COMPETENCIA.pdf.
[5] Artículo 155.Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: ( ) 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
[6] Artículo 157.Competencia por razón de la cuantía. Para efectos de competencia, cuando sea del caso, la cuantía se determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda, sin que en ello pueda considerarse la estimación de los perjuicios morales, salvo que estos últimos sean los únicos que se reclamen. ( ) En las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento. La cuantía se determinará por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, que se causen con posterioridad a la presentación de aquella. Cuando se reclame el pago de prestaciones periódicas de término indefinido, como pensiones, la cuantía se determinará por el valor de lo que se pretenda por tal concepto desde cuando se causaron y hasta la presentación de la demanda, sin pasar de tres (3) años.
[7] Expediente digital, CJU-1950. Archivo denominado 05 PROVIDENCIA ENVIA POR COMPETENCIA.pdf. folios 2 y 3.
[8] Expediente digital, CJU-1950. Archivo denominado 07 ACTAREPARTO.pdf.
[9] Expediente digital, CJU-1950. Archivo denominado 09 2021-0077 LESIVIDAD - REMITE POR FALTA DE JURISDICCIÓN.pdf.
[10] Artículo 2º. Competencia general. La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: ( ) 4. Modificado por el art. 622, Ley 1564 de 2012. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.
[11] Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: ( ) 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.
[12] Expediente digital, CJU-1950. Archivo denominado 09 2021-0077 LESIVIDAD - REMITE POR FALTA DE JURISDICCIÓN.pdf, folio 3.
[13] Artículo 105.Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: ( ) 4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.
[14] Expediente digital, CJU-1950. Archivo denominado 14 ACTA DE REPARTO-COMPETENCIA JUZGADO24LABORAL.pdf.
[15] Expediente digital, CJU-1950. Archivo denominado 15 AUTO CONFLICTO COMPETENCIA.pdf.
[16] Ibidem, folio 1.
[17] Artículo 93. Causales de revocación. Los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.
[18] Expediente digital, CJU-1950. Archivo denominado 16 REMISION CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA.pdf.
[19] Expediente digital, CJU-1950. Archivo denominado Constancia de Reparto CJU-1950.pdf. Debido a que, el pasado 3 de julio de 2022, la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado concluyó su periodo constitucional, la Sala Plena de la Corte designó como encargado al Magistrado sustanciador, mientras el Senado de la República suple la vacante de forma definitiva.
[20] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[21] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 283 de 2021, 332 de 2020, 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado.
[22] Autos 345 de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y 452 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[23] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[24] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[25] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[26] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[27] Expediente CJU-489 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. En este caso, la COLPENSIONES ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de una resolución en la que había reconocido la pensión de sobrevivientes de un trabajador privado y ordenado el pago del retroactivo. Con su presentación, la entidad pretendió la declaratoria de nulidad del acto administrativo porque, al liquidar el retroactivo, no dedujo el valor correspondiente a salud. Asimismo, solicitó ordenar el reintegro de las diferencias pensionales correspondientes, a manera de restablecimiento del derecho.
[28] REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional. PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa.
[29] NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño.( ).
[30] Auto 316 de 2021, expediente CJU-489, reiterado en los Autos 382 y 384 de 2021, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[31] Auto 316 de 2021 M.P. Cristina Pardo Schlesinger