Sentencia A. 1531/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1531/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Controversias contractuales y extracontractuales con entidades públicas del sector financiero, siempre que la actividad corresponda al giro ordinario de sus negocios

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1531 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-7075.

 

Asunto: conflicto de jurisdicción suscitado entre el Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Fundación y Juzgado 009 Administrativo de Santa Marta.

 

Magistrado ponente:

Vladimir Fernández Andrade.

 

Bogotá D.C., primero (1) de octubre de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 Hechos que iniciaron la causa judicial

 

1.                 El 24 de mayo de 2022, la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía por medio de apoderada judicial presentó demanda verbal en contra de Nilson Robledo Mena con el fin de que se condene al demandado, a restituir la suma de $35.989.923 debidamente indexado, junto con las costas del proceso.

 

2.                 La parte demandante expuso que el demandado, obtuvo en noviembre de 2020 un subsidio de vivienda por valor de $35.989.923 otorgado por la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía. No obstante, el dictamen pericial de septiembre de 2021 evidenció que el inmueble adquirido corresponde a un lote y no a una vivienda de uso residencial, como se había hecho constar en la escritura pública y en el certificado de tradición presentados[1].

 

3.                 En consecuencia, afirmó que el demandado presentó documentación e información irregular, incumpliendo los requisitos establecidos en el artículo 105 de la Resolución 083 de 2018, así como lo dispuesto en el artículo 2.6.2.1.1.1.2 del Decreto 1070 de 2015 y en el artículo 21 del Acuerdo 05 de 2017, que señalan que el subsidio solo puede destinarse a la adquisición de vivienda nueva o usada. Por lo anterior, la Caja Promotora, mediante comunicación del 20 de agosto de 2021, le solicitó la restitución del subsidio recibido, ajustado al IPC, conforme a lo previsto en el Decreto 1070 de 2015[2].

 

2.                 Decisiones que suscitaron el conflicto

 

4.                 Decisión de la Jurisdicción Ordinaria especialidad Civil. El Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Fundación por medio del Auto del 11 de marzo de 2022 declaró su falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente para que sea repartido ante los jueces administrativos de Santa Marta.

 

5.                 Fundamentó su decisión en los artículos 104 y 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), destacando que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de las controversias originadas en actos, contratos, hechos u omisiones sujetos al derecho administrativo, salvo las excepciones expresamente previstas en el artículo 105 de dicha norma.

 

6.                 Precisó que, si bien la parte demandante corresponde a una Empresa Industrial y Comercial del Estado de carácter financiero, la controversia no versa sobre responsabilidad extracontractual ni sobre la celebración de contratos propios del giro ordinario de las entidades financieras, sino sobre el reintegro de un subsidio de vivienda reconocido mediante acto administrativo (Resolución No. 581 de 10 de noviembre de 2020). En ese sentido, el juez concluyó que el asunto no encuadra dentro de las excepciones legales y, por tanto, su conocimiento corresponde a dicha jurisdicción[3].

 

7.                 Decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Mediante Auto del 08 de noviembre de 2024, el Juzgado 009 Administrativo de Santa Marta declaró su falta de jurisdicción, propuso el conflicto y remitió el asunto a la Corte Constitucional. Manifestó que, conforme al artículo 105 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conoce de controversias derivadas del giro ordinario de los negocios las entidades públicas de carácter financiero. En ese sentido, afirmó que la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, como empresa industrial y comercial del Estado vigilada por la Superintendencia Financiera, se encuentra dentro de dicha excepción, pues el litigio versa sobre la entrega de un subsidio de vivienda.

 

8.                 Además, recalcó que de acuerdo con la Corte Constitucional en el Auto 766 de 2023, le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria especialidad civil el conocimiento de las controversias derivadas de la solicitud de reintegro del valor de un subsidio de vivienda otorgada por esta entidad pública por encontrarse dentro de las excepciones señaladas en el artículo 105 del CPACA[4].

 

9.                 El 25 de agosto de 2025, la Secretaría General de la Corte radicó el expediente[5]. Luego, el 02 de septiembre de 2025, se repartió y remitió al despacho del magistrado ponente al día siguiente[6].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

1.                 Competencia

 

10.             La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

2.                 Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

 

11.             Estos conflictos se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[7]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo[8], objetivo[9] y normativo[10].

 

3.                 Competencia judicial para resolver controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras. Reiteración de jurisprudencia[11]

 

12.             El artículo 104 del CPACA determina los asuntos que son de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mientras que el artículo 105 del mismo estatuto precisa los procesos excluidos de su competencia. En particular, el numeral 1 establece que esta jurisdicción no conoce de controversias relacionadas con los contratos celebrados por entidades públicas que tengan la calidad de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o de valores vigilados por la Superintendencia Financiera de Colombia, cuando dichas controversias correspondan al giro ordinario de sus negocios, incluidos los procesos ejecutivos.

 

13.             En ese sentido, de conformidad con lo indicado por esta corporación en el Auto 874 de 2022, para que se configure la excepción prevista en el precitado artículo se requiere que (i) la entidad pública tenga el carácter de institución financiera y esté vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia (criterio orgánico) y (ii) que el asunto de la controversia corresponda al giro ordinario de los negocios de la entidad (criterio material).

 

14.             En cuanto las actividades que corresponden al giro ordinario de los negocios de la entidad, el Consejo de Estado ha precisado que pueden entenderse (i) las realizadas en cumplimiento del objeto social o de las funciones principales expresamente definidas en la ley –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero– y (ii) todas aquellas actividades o negocios que son conexos con ellas y que se realizan para desarrollar la función principal[12].

 

15.             En consecuencia, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo carece de competencia para conocer de las controversias derivadas de las actividades realizadas por entidades públicas de carácter financiero que estén sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia, cuando estas correspondan al giro ordinario de sus negocios, conforme a lo previsto en el artículo 105 del CPACA. Por tal razón, la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, es la llamada a conocer de estos asuntos en virtud de la competencia residual prevista en el artículo 15 del CGP y en el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996.

 

16.             Finalmente, en un caso similar al que ahora se estudia, la Sala Plena de la Corte, mediante Auto 766 de 2023, resolvió un conflicto de jurisdicciones suscitado por una demanda verbal interpuesta por la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía contra un soldado profesional para obtener el reintegro del subsidio de vivienda previamente otorgado. En dicha decisión, la Corte atribuyó el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil, con fundamento en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA, al considerar que la Caja Promotora es una entidad pública de carácter financiero, sometida a la vigilancia de la Superintendencia Financiera, y que la controversia se enmarcaba en el giro ordinario de sus negocios.

 

4.                 Caso concreto

 

17.             En el asunto objeto de decisión, se acreditan los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)      Presupuesto subjetivo: la controversia se suscitó entre el Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Fundación y Juzgado 009 Administrativo de Santa Marta, autoridades que negaron su competencia y que corresponden a distintas jurisdicciones.

 

(ii)    Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda presentada por la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía en contra de Nilson Robledo Mena para obtener el reintegro del subsidio que le fue otorgado al demandado.

 

(iii) Presupuesto normativo: Las autoridades judiciales en conflicto fundamentaron su falta de jurisdicción, especialmente en los autos proferidos por esta Corporación sobre esta materia (ver supra 4 a 7).

 

18.             Superado el análisis previo, la Sala concluye que la Jurisdicción Ordinaria especialidad civil es la competente para conocer este asunto, por cuanto la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía es una empresa industrial y comercial del Estado de orden nacional y naturaleza especial, organizada como establecimiento de crédito y de carácter financiero, sometida a la vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia[13]. Su creación se remonta a la Ley 87 de 1947 y, posteriormente, fue reorganizada por el Decreto 353 de 1994, así como también por las Leyes 973 de 2005 y 1305 de 2009. Además, la entidad cuenta con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, y se encuentra, a su vez, adscrita al Ministerio de Defensa Nacional[14].

 

19.             Su objeto consiste en facilitar a sus afiliados el acceso a vivienda propia mediante la promoción y ejecución de operaciones en el mercado inmobiliario[15]. Para ello, otorga subsidios destinados a la adquisición de vivienda[16], siempre que se acredite que los recursos serán invertidos en los modelos de solución habitacional aprobados por la entidad y bajo las condiciones fijadas por su junta directiva. Estos subsidios son susceptibles de restitución cuando se comprueba que su otorgamiento se basó en documentos o información falsa o irregular[17].

 

20.             En ese orden, el caso bajo examen reúne los presupuestos establecidos en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA, dado que la parte demandante es una entidad nacional de carácter financiero sometida a la vigilancia de la Superintendencia Financiera. Igualmente, la controversia surge en el marco del giro ordinario de sus negocios, en la medida en que se relaciona directamente con su función de otorgar subsidios y apoyos para facilitar el acceso a vivienda, toda vez que la pretensión formulada busca la restitución de un subsidio concedido con fundamento en presunta documentación o información irregular.

 

21.             Por ende, la Sala Plena advierte que el juez competente para conocer del proceso es el Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Fundación, en consecuencia, se le remitirá el presente asunto para que, de forma inmediata, continúe con el trámite, y tome la decisión que considere pertinente, conforme con los fundamentos de la presente decisión.

 

5.                 Regla de decisión

 

22.             Reiteración del Auto 766 de 2023: “La jurisdicción ordinara civil es la competente para conocer las demandas que promuevan entidades públicas que tengan el carácter de institución financiera y la discrepancia surja como consecuencia del giro ordinario de sus negocios. Ello de conformidad con el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996”.

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Fundación y Juzgado 009 Administrativo de Santa Marta, y DECLARAR que el Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Fundación es la autoridad competente para conocer de la demanda promovida por la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía en contra de Nilson Robledo Mena.

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-7075 al Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Fundación para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 009 Administrativo de Santa Marta.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Ausente con excusa

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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