Sentencia A. 1515/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1515/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 1515 DE 2025

 

 

Referencia: expediente CJU-6985

 

Asunto: conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 002 Civil del Circuito de Riohacha y el Juzgado 001 Administrativo Mixto del Circuito de la misma ciudad

 

Magistrado ponente:

Juan Carlos Cortés González

 

 

Bogotá D.C., primero (1) de octubre de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en especial de la prevista en el artículo 241.11[1] de la Constitución Política, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes

 

I.    ANTECEDENTES

 

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones.

La sociedad INTERASEO S.A.S. E.S.P., a través de apoderada judicial, promovió una demanda ejecutiva en contra del Distrito Especial, Turístico y Cultural de Riohacha, con el fin de que se libre mandamiento de pago por las sumas de dinero contenidas en las facturas No. FLRH151 del 9 de febrero de 2022 y FLRH155 del 8 de marzo de 2022, correspondientes al déficit entre los subsidios y las contribuciones que el ente territorial debe girarle a la sociedad demandante por la prestación del servicio público de aseo. 

 

2. Dentro de los fundamentos fácticos de la demanda se indicó que, el 27 de junio de 2007, la sociedad demandante y el municipio de Riohacha suscribieron el contrato No. 36 de 2007 de concesión del servicio público de aseo en ese ente territorial, por un término de duración de 20 años.

 

3. En virtud del Acuerdo No. 001 del 14 de enero de 2021[2], expedido por el Concejo Municipal de Riohacha, la sociedad INTERASEO S.A.S. E.S.P. aplicó los criterios de solidaridad y redistribución a las fórmulas tarifarias utilizadas para el cobro del servicio público de aseo, con el fin de que los recursos obtenidos en los estratos altos cubrieran los subsidios de los estratos 1, 2 y 3.

 

4. Debido a que los recursos recolectados no resultaron suficientes para tal fin, se generó un déficit entre los subsidios y las contribuciones, razón por la cual la sociedad demandante expidió y radicó ante el Distrito de Riohacha las facturas FLRH151 del 9 de febrero de 2022 y FLRH155 del 8 de marzo de 2022, por las sumas de $879.345.848 y $470.148.260 respectivamente. No obstante, la apoderada de la sociedad indicó que dichas facturas no fueron canceladas, pese a que fueron verificadas por la DIAN y a que no fueron objetadas ni rechazadas por el Distrito.

 

5. Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. Mediante auto del 11 de abril de 2025[3], el Juzgado 002 Civil del Circuito de Riohacha decidió rechazar la demanda por falta de competencia y ordenó la remisión del expediente a los jueces administrativos de la misma ciudad. El juez fundamentó su decisión en que cuando el litigio tiene origen en un acto que está sujeto al derecho administrativo, está involucrada una entidad pública y no existe ninguna norma que le atribuya el conocimiento a otra jurisdicción, se debe aplicarse la regla de decisión plasmada en el Auto 1563 del 2022, según la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos en los que el título ejecutivo está contenido en un acto administrativo, de conformidad con lo dispuesto en los incisos 1.° y 6.° del artículo 104 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo).

 

6. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Mediante auto del 29 de julio de 2025[4], el Juzgado 001 Administrativo Mixto del Circuito de Riohacha declaró su falta de jurisdicción para conocer la demanda y ordenó que el expediente se remitiera a la Sala Plena de la Corte Constitucional. El juez estimó que la competencia para conocer el caso radica en la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, ya que, de conformidad con lo establecido en el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, la jurisdicción ordinaria es la competente para conocer los procesos ejecutivos en los que se pretendan cobrar facturas en el marco de un contrato de prestación de servicios públicos domiciliarios. En consecuencia, indicó que no es cierto que no exista una norma expresa que le atribuya la competencia a otra jurisdicción, por lo que en el caso concreto resulta aplicable la regla de decisión plasmada en el Auto 708 de 2021 de la Corte Constitucional.  

 

7. Remisión del expediente a la Corte Constitucional. El asunto fue remitido a esta Corporación el 5 de agosto de 2025. El expediente fue repartido al magistrado ponente el 2 de septiembre de 2025 y remitido a ese despacho el 3 de septiembre del mismo año para su conocimiento y respectivo trámite.

 

II.     CONSIDERACIONES

 

1. Presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones

 

8. El presente asunto satisface las reglas definidas en el Auto 155 de 2019 para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones.

 

Tabla 1. Presupuestos para la procedencia de un conflicto entre jurisdicciones

 

2. Naturaleza jurídica del subsidio tarifario y del derecho de cobro por parte de las empresas de servicios públicos domiciliarios ante el Estado   

 

9. De conformidad con lo establecido en el artículo 87 de la Ley 142 de 1994, el subsidio que se le aplica a la tarifa del servicio de aseo constituye un mecanismo de solidaridad y redistribución de ingresos, ya que a través de este el Estado financia una parte del costo del servicio que se le presta a los usuarios pertenecientes a los estratos socioeconómicos 1, 2 y 3. Además, cabe resaltar que dicho subsidio es administrado por el Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos.

 

10. En la práctica, las empresas prestadoras del servicio de aseo facturan a los usuarios una tarifa reducida, basándose en los factores de subsidio y contribución previamente definidos por los concejos municipales o distritales. Por ende, “deberán llevar cuentas detalladas de las sumas recaudadas y de las recibidas por transferencias de otras entidades con destino a los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos, y de su aplicación”[5].

 

11. No obstante, cuando existe una diferencia entre los aportes solidarios y los subsidios, se genera un déficit o un superávit. En los casos en los que se generen déficits, estos deben ser cubiertos con los superávits de los aportes solidarios de los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos, de conformidad con lo establecido en el artículo 2.3.4.1.4.15 del Decreto 1077 de 2015.

 

12. Ahora bien, cuando se presenta un superávit, las empresas prestadoras de servicios públicos deberán transferir las sumas por concepto de aportes solidarios a los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos, una vez se hayan aplicado internamente los recursos necesarios para otorgar los subsidios[6].

 

3. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer procesos ejecutivos. Reiteración de jurisprudencia

 

13. En la Sentencia SU-041 de 2018, la Corte Constitucional reiteró que los títulos ejecutivos deben reunir ciertos requisitos formales y sustanciales. Por un lado, el documento debe ser auténtico y debe provenir del deudor, del causante o de una providencia ejecutoriada. Por otro lado, el título debe contener una obligación clara, expresa y exigible.

 

14. En materia del derecho público, el artículo 297 del CPACA establece cuatro clases de título ejecutivo, cuyo conocimiento le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo: (i) las sentencias ejecutoriadas que condenen a una entidad pública al pago de sumas dinerarias; (ii) las conciliaciones y demás mecanismos alternativos de solución de conflictos que le impongan una obligación económica a una entidad pública; (iii) los contratos estatales, sus garantías y actos administrativos asociados, como la declaración de incumplimiento o la liquidación del contrato; y (iv) las copias auténticas de actos administrativos con constancia de ejecutoria que reconozcan un derecho u obligación clara, expresa y exigible a cargo de la autoridad administrativa.

 

15. Asimismo, en la Sentencia del 17 de junio de 2015 del Consejo de Estado, dicha corporación estudió los criterios de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, concluyendo que en algunos casos aquella se determina por la naturaleza del acto o la relación jurídica subyacente, mientras que en otros se determina por el hecho de que participe una entidad pública o particulares que ejerzan función administrativa.  

 

4. Competencia judicial para conocer de asuntos relativos al pago de facturas relacionadas con subsidios, a favor de empresas de servicios públicos domiciliarios. Reiteración jurisprudencia

 

16. En el Auto 1632 de 2023, esta Corporación dirimió un conflicto negativo de competencias entre jurisdicciones, originado en un proceso ejecutivo, el cual tenía como fin obtener el pago de tres facturas relacionadas con subsidios otorgados a los estratos 1, 2 y 3 en la prestación del servicio público de aseo.

 

17. En dicho auto, la Sala Plena determinó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la competente para conocer de la demanda ejecutiva, debido a que se cumplían tres criterios: (i) el acto que originó la obligación está sujeto al derecho administrativo, toda vez que el asunto se enmarcaba en el régimen jurídico de los subsidios previsto en los artículos 365, 366 y 368 de la Constitución, así como en los artículos 99 y 100 de la Ley 142 de 1994; (ii) el conflicto involucraba a una entidad pública, ya que la demanda estaba dirigida contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias; y (iii) no existe una norma que le asigne el conocimiento del proceso a otra jurisdicción, ya que la controversia versaba sobre el reclamo por el reembolso de subsidios tarifarios, cuya fuente es normativa y administrativa, no contractual.

 

18. En conclusión, la Sala Plena determinó que cuando una obligación se deriva de actos administrativos relacionados con subsidios públicos, la competencia para conocer del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

5. Caso concreto

 

19. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala Plena de esta Corporación concluye que el Juzgado 001 Administrativo Mixto del Circuito de Riohacha es la autoridad competente para pronunciarse sobre este proceso, de conformidad con la regla de decisión contenida en el Auto 1632 de 2023. Esta decisión se adopta con soporte en las siguientes razones:

 

20. En primer lugar, la controversia se encuentra sujeta al derecho administrativo, toda vez que el régimen de los subsidios de servicios públicos domiciliarios está consagrado en los artículos 365, 366 y 368 de la Constitución, en los artículos 99 y 100 de la Ley 142 de 1994 y en los decretos 1077 de 2015 y 565 de 1996, los cuales a su vez regulan la creación de los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos y las subvenciones para las personas de menores ingresos.

 

21. Adicionalmente, en el caso concreto, los títulos ejecutivos se derivan del contrato de concesión del servicio público de aseo No. 36 de 2007, lo cual ratifica la naturaleza administrativa de la controversia.  

 

22. En segundo lugar, la demanda se dirige contra una entidad pública, ya que el Distrito Especial, Turístico y Cultural de Riohacha fue creado mediante la Ley 1766 de 2015 y forma parte de la organización político-administrativa del Estado. 

 

23. En tercer lugar, no existe ninguna norma legal que atribuya expresamente esta controversia a otra jurisdicción. Si bien el artículo 130 de la Ley 142 de 1994 prevé que la jurisdicción ordinaria es la competente para conocer los procesos ejecutivos derivados de contratos de servicios públicos domiciliarios, dicha norma no resulta aplicable en este caso, toda vez que las sumas de dinero que pretende ejecutar la sociedad demandante no devienen de la prestación del servicio al Distrito como usuario, sino del déficit entre los subsidios y las contribuciones por la prestación del servicio público de aseo.

 

24. Como consecuencia de lo expuesto anteriormente, es dable afirmar que en el caso concreto debe aplicarse la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 del CPACA. Así, el conocimiento de la demanda ejecutiva formulada por la sociedad INTERASEO S.A.S. E.S.P. corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

25. Regla de decisión. “Con fundamento en la lectura integral del inciso 1º y el numeral 6º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de los procesos promovidos con la finalidad de obtener el pago o transferencia de los subsidios a las tarifas de los servicios públicos domiciliarios respecto de las personas de menores ingresos, toda vez que el objeto del litigio está sujeto a derecho administrativo, se encuentra involucrada una entidad pública y no existe una norma de competencia que atribuya el conocimiento a otra jurisdicción”[7].

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 002 Civil del Circuito de Riohacha y el Juzgado 001 Administrativo Mixto del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 001 Administrativo Mixto del Circuito de Riohacha es la autoridad competente para conocer del proceso ejecutivo instaurado por la sociedad INTERASEO S.A.S. E.S.P. contra el Distrito Especial, Turístico y Cultural de Riohacha.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-6985 al Juzgado 001 Administrativo Mixto del Circuito de Riohacha para lo de su competencia y para que comunique la presente providencia al Juzgado 002 Civil del Circuito de Riohacha y a los interesados en este trámite.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Ausente con excusa

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

---