Sentencia A. 1512/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1512/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias relacionadas con un contrato en el que sea parte una entidad pública

 

(...) De conformidad con el artículo 104 (inciso 1 y numeral 2) del CPACA, la competencia para conocer los litigios de responsabilidad civil contractual derivados de un contrato de depósito bancario celebrado por una entidad pública, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

Auto No. 1512 de 2025

 

Referencia: expediente CJU-6974

Asunto: conflicto entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 008 Civil del Circuito de Cali y el Juzgado 014 Administrativo del Circuito de esa misma ciudad.

Magistrada ponente: Lina Marcela Escobar Martínez

Bogotá D.C., primero (1˚) de octubre de dos mil veinticinco (2025).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial, la establecida en el artículo 241.11 de la Constitución Política, dicta el presente auto con fundamento en los siguientes: 

 

    I.          ANTECEDENTES

 

1.                 Demanda. La Red de Salud del Centro ESE, a través de su apoderado judicial, demandó al Banco Popular S.A., por responsabilidad civil contractual, alegando que el 18 de agosto de 2023 se detectó una disminución de COP $823.891.000 en su cuenta de ahorros debido a transferencias no autorizadas a cuentas de Bancolombia y Nequi, afectando los fondos destinados a nómina y proveedores[1]. A pesar de notificar inmediatamente al banco, bloquear las cuentas y cambiar las claves, el banco no detuvo los movimientos ni informó oportunamente. La entidad presentó derechos de petición, denuncias penales y contrató un análisis forense, mientras que el banco sostuvo que las transacciones correspondían al perfil transaccional sin asumir responsabilidad. La demanda sostiene que el Banco Popular incumplió sus obligaciones de seguridad y debida diligencia, permitiendo el fraude y causando perjuicios patrimoniales.

 

2.                 Manifestación de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil. El Juzgado 049 Civil del Circuito de Bogotá resolvió rechazar la demanda por falta de competencia subjetiva y ordenar la remisión del expediente a los juzgados civiles del circuito de Cali[2]. En su decisión, el juzgado indicó que la Red Salud del Centro E.S.E., fue creada mediante el Acuerdo 106 de 2003 del Concejo de Santiago de Cali, y tiene su domicilio en dicho municipio, conforme al artículo 6° del mencionado acuerdo. Por lo tanto, según el numeral 10° del artículo 28 del Código General del Proceso (CGP), la competencia privativa y excluyente para conocer cualquier asunto relacionado recae en el Juez Civil del Circuito de Cali.

 

3.                 El Juzgado 008 Civil del Circuito de Cali determinó no ser el competente para conocer del presente asunto y ordenó la remisión del expediente a los juzgados administrativos de la misma ciudad[3]. El despacho señaló que la demanda busca la indemnización por perjuicios derivados del incumplimiento de un contrato de depósito bancario suscrito entre las partes el 20 de noviembre de 2023. Teniendo en cuenta la naturaleza del caso y la condición del demandante como entidad pública, el juzgado concluyó que la competencia corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, conforme a los artículos 104 y 155 de la Ley 1437 de 2011, los cuales establecen que esta jurisdicción conoce los contratos en los que participe una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones administrativas.

 

4.                 Manifestación de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. El Juzgado 014 Administrativo del Circuito de Cali conoció del proceso promovido por la Red de Salud del Centro E.S.E., contra el Banco Popular S.A. Tras revisar los antecedentes, determinó que, aunque la demandante es una entidad pública, el contrato se enmarca en el derecho privado, según el numeral 1 del artículo 20 del CGP, por lo que no corresponde a dicha jurisdicción administrativa, sino a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil. Debido a esto, propuso el conflicto negativo de competencia.[4]

 

5.                 Trámite ante la Corte Constitucional. El 4 de agosto de 2025 el expediente fue remitido a esta corporación. Luego, el 02 de septiembre de 2025 se repartió el CJU 6974 al Despacho de la suscrita Magistrada y, el expediente digital respectivo, fue enviado al despacho sustanciador el 03 de septiembre de 2025[5].

 

   II.            CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

6.                 Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto entre jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política

 

7.                 En el presente caso se configuró un conflicto entre jurisdicciones que la Corte Constitucional debe resolver. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[6]. De manera reiterada, la Corte Constitucional ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

Tabla única. Configuración de presupuestos del conflicto de jurisdicciones 

8.                 En el presente caso se satisfacen los anteriores presupuestos tal y como se expone a continuación.

 

9.                 El presupuesto subjetivo se cumple ya que existe una controversia entre dos autoridades judiciales pertenecientes a distintas jurisdicciones: el Juzgado 008 Civil del Circuito de Cali y el Juzgado 014 Administrativo del Circuito de esa misa ciudad.

 

10.             El presupuesto objetivo se acredita toda vez que la disputa gira en torno a una demanda de responsabilidad civil contractual presentada por la Red de Salud del Centro ESE en contra del Banco Popular SA.

 

11.             El presupuesto normativo se satisface: Ambas autoridades invocan fundamentos legales y jurisprudenciales para sustentar la negativa de su competencia (ver párrafos 2 a 4).

 

12.             Competencia judicial para conocer los procesos de responsabilidad contractual que versan sobre un contrato celebrado por una entidad pública. Reiteración de los autos 312 de 2021, 947 de 2022 y 918 de 2024. Los artículos 104.2 y 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) establecen la cláusula general de competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para conocer las controversias derivadas de los contratos estatales. En particular, el artículo 104.2 dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”. Por su parte, el artículo 141 del CPACA consagra el medio de control de controversias contractuales, según el cual “[c]ualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá solicitar que se declare su existencia o nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se anulen los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se adopten otras declaraciones o condenas […]”.

 

13.             Asimismo, el numeral 5º del artículo 155 del CPACA establece que “[l]os juzgados administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 5. De los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública […]”. De manera similar, el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 dispone que “el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso-administrativa”.

 

14.             Estas disposiciones reflejan la interpretación de la Corte Constitucional en la Sentencia C-388 de 1996, en la que la Sala Plena señaló que “[…] es la jurisdicción contencioso-administrativa la encargada de resolver las controversias de todo orden que surjan de la relación contractual en la que participe una entidad del Estado […]”.

 

15.             De manera reciente, el Auto 312 de 2021[10] aplicó el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, los artículos 104.2, 140 y 155 del CPACA y el precedente de la Sentencia C-388 de 1996 para resolver un conflicto negativo de jurisdicción entre la contencioso-administrativa y la ordinaria-civil, derivado de una demanda por presunto incumplimiento de un contrato de arrendamiento entre una entidad pública y un particular. En dicho caso, la Corte estableció que “[l]a competencia judicial para conocer litigios que pretendan la declaratoria de incumplimiento de un contrato de arrendamiento celebrado por una entidad pública y, en consecuencia, la restitución del inmueble arrendado recae en la jurisdicción contencioso-administrativa”.

 

16.             Esta regla ha sido reiterada en los autos 480[11], 481[12] y 880[13] de 2021, también referidos a conflictos jurisdiccionales por contratos de arrendamiento celebrados por entidades públicas.

 

17.             No obstante, aunque el Auto 312 de 2021[14] se centró en contratos de arrendamiento, la Sala Plena ha precisado que la regla es aplicable a cualquier conflicto contractual que involucre a una entidad pública. Así lo indicó el Auto 136 de 2022 al resolver un conflicto negativo entre la jurisdicción ordinaria-civil y la contencioso-administrativa, derivado de un litigio por el pago de un contrato estatal. La Corte señaló: “[u]na lectura armónica de (i) el primer inciso y numeral 2º del artículo 104 del CPACA, (ii) el numeral 5º del artículo 155 del CPACA, y (iii) el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 permite concluir que los jueces contencioso-administrativos deben dirimir las controversias de todo orden originadas en una relación contractual (criterio objetivo), siempre que el contrato haya sido celebrado por una entidad pública (criterio subjetivo). Para determinar la competencia, no es relevante el régimen del contrato. Esta competencia también se extiende a demandas de pago por consignación derivadas de contratos estatales, dado que es la celebración del contrato la que genera la obligación de pago”.

 

18.             De manera similar, el Auto 503 de 2022[15] reiteró: “[e]l alcance amplio de la regla del Auto 312 de 2021 se explica porque el legislador no limitó al juez administrativo el tipo de controversias que puede conocer. Según los artículos 104 (inciso 1 y numeral 2) y 155 del CPACA, así como el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, lo relevante es que el litigio tenga origen en un contrato celebrado por una entidad pública. Esto permite concluir que incluso una promesa de compraventa puede estar bajo la competencia contencioso-administrativa”.

 

19.             En conclusión, la regla fijada en el Auto 312 de 2021[16] tiene un alcance amplio. El régimen al que está sometido el contrato no limita la competencia, pues lo determinante es que el litigio se origine en un contrato (criterio objetivo) en el que participe una entidad pública (criterio subjetivo). Por su parte, el Auto 947 de 2022 recalcó dicha consideración del Auto 312 de 2021 y estableció una regla en similares condiciones para los litigios en los que se pretenda la declaratoria del incumplimiento de un contrato de fiducia, y el acuerdo de pago derivado de este, en los que sea parte una entidad pública. 

 

20.             Sumado a lo anterior, en el Auto 918 de 2024, la Corte precisó que cuando la controversia surge de un contrato celebrado por una entidad pública, la competencia corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Ello en virtud de los criterios objetivo y subjetivo antes mencionados.

 

III.            CASO CONCRETO

 

21.             El litigio que suscita el conflicto en esta oportunidad tiene como fin que se declare la responsabilidad contractual del Banco Popular S.A., derivada del contrato de depósito bancario suscrito con la Red de Salud del Centro ESE. En efecto, en el expediente obra: (i) la demanda presentada por la entidad pública contra el banco, en la que se alega el incumplimiento de las obligaciones de seguridad y custodia derivadas del contrato de depósito bancario suscrito el 20 de noviembre de 2023, y (ii) los documentos que dan cuenta de las transferencias no autorizadas realizadas el 18 de agosto de 2023, por un valor de COP $823.891.000, que afectaron recursos destinados a nómina y proveedores.

 

22.             Bajo estas circunstancias, la Sala encuentra que se trata de una controversia que tiene origen en un contrato de depósito bancario y manejo de cuenta, y además que en la celebración de dicho contrato participó una entidad pública que mantiene esa calidad: la Red de Salud del Centro ESE, creada por el Concejo Municipal de Santiago de Cali mediante el Acuerdo 106 de 2003.

 

23.             Diferencia sustancial de este asunto con otros litigios asignados a la jurisdicción civil ordinaria. En autos como el 244[17] y 820[18] de 2022, esta Corte precisó que los procesos reivindicatorios promovidos por entidades públicas contra particulares corresponden a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil, al no existir vínculo contractual que justificara la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En esos casos, lo determinante era la naturaleza de la acción reivindicatoria y la inexistencia de un contrato estatal como fuente de la controversia.

 

24.             A diferencia de esa línea, el caso que actualmente nos ocupa sí tiene como fundamento un contrato celebrado por una entidad pública. En la jurisprudencia reiterada de esta Corte, Autos 312 de 2021, 136 de 2022, 503 de 2022 y 918 de 2024, se ha precisado que los jueces contencioso-administrativos son competentes para conocer de toda controversia contractual en la que participe una entidad pública, sin que sea relevante el régimen del contrato o el tipo de obligaciones discutidas. Lo esencial es que el litigio se origine en un contrato (criterio objetivo) y que una de las partes contratantes sea una entidad pública (criterio subjetivo).

 

25.             En consecuencia, la controversia planteada por la Red de Salud del Centro ESE contra el Banco Popular se enmarca en el supuesto normativo de los artículos 104 y 155 del CPACA, así como en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993. Aunque el contrato de depósito bancario se rige por normas de derecho privado, su suscripción por parte de una entidad pública transforma el conflicto en un asunto que corresponde al conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

26.             En esa medida, la diferencia con los procesos puramente civiles es clara. Aquí no se trata de un litigio sin vínculo contractual, sino de la reclamación por incumplimiento de un contrato celebrado por una entidad pública con un banco privado. Esto ubica la competencia en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en aplicación del precedente fijado por la Corte en la Sentencia C-388 de 1996 y reiterado en los autos 312 de 2021, 136 de 2022 y 503 de 2022.

 

27.             Por lo tanto, la Corte Constitucional dirime el presente conflicto de jurisdicciones en el sentido de determinar que el Juzgado 014 Administrativo del Circuito de Cali es la autoridad competente para conocer la demanda de responsabilidad civil contractual formulado por la Red de Salud del Centro ESE contra el Banco Popular S.A.

 

28.             Regla de decisión: de conformidad con el artículo 104 (inciso 1 y numeral 2) del CPACA, la competencia para conocer los litigios de responsabilidad civil contractual derivados de un contrato de depósito bancario celebrado por una entidad pública, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

IV.            DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 008 Civil del Circuito de Cali y el Juzgado 014 Administrativo del Circuito de esa misa ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 014 Administrativo del Circuito de Cali es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Salud del Centro E.S.E., en contra del Banco Popular S.A.

SEGUNDO.- Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-6974 al Juzgado 014 Administrativo del Circuito de Cali para lo de su competencia, y para que comunique esta decisión al Juzgado 008 Civil del Circuito de Cali y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Ausente con excusa

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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