TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1503/25
COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONALES-Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1503 DE 2025
Referencia: expediente CJU-6939
Asunto: conflicto de jurisdicciones presentado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C.
Magistrada ponente:
Lina Marcela Escobar Martínez
Bogotá D. C., primero (1º) de octubre de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Causa judicial. La Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE (Subred Sur), a través de apoderada judicial, de conformidad con lo dispuesto por el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por la Ley 1438 de 2011, promovió demanda contra el Fondo Financiero Distrital de Salud (Fondo Financiero), para que la Superintendencia Nacional de Salud dirimiera el conflicto de glosas y/o devoluciones suscitado entre las entidades, y ordenara al Fondo Financiero el pago de $276.494.200 a favor de la ESE., por concepto de sumas glosadas, respecto de facturas generadas por prestación de servicios de atención inicial de urgencias a población pobre no asegurada[1].
2. Como sustento de las pretensiones, la Subred Sur indicó que: (i) las unidades prestadoras de servicios de salud que integran la Subred[2] prestaron servicios de salud, sin respaldo contractual, a la población pobre no asegurada; (ii) la prestación de servicios de atención inicial de urgencias por parte de la Subred a la población pobre no asegurada del Fondo Financiero Distrital de Salud no requiere de la autorización por parte del Fondo; (iii) presentó la respectiva facturación ante el Fondo Financiero para su cancelación; (iv) en auditoría efectuada a la facturación se efectuaron glosas por las causales denominadas (a) usuario o servicio correspondiente a otro plan o responsable, (b) datos insuficientes del usuario y (c) no actualización oportuna del estado de afiliación de los pacientes en las bases de datos BDUA, DNP y comprobador de derechos; y que (v) radicó los soportes respectivos para subsanar las glosas, no obstante, el Fondo Financiero se negó al respectivo levantamiento.
3. Manifestación de falta de competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral[3]. La Superintendente Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud, a través de providencia A2024-002737 del 31 de octubre de 2024, rechazó la demanda por falta de jurisdicción y remitió el expediente a los juzgados administrativos de Bogotá[4]. Argumentó que, el conflicto planteado obedece a un recobro o cobro de servicios de salud NO PBS del régimen subsidiado, así como de servicios de salud brindados a población pobre no asegurada; cuyo conocimiento corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, específicamente la regla de decisión establecida en el Auto 126 de 2024[5], y el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
4. Manifestación de falta de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Surtido el reparto, el asunto le correspondió al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Bogotá, autoridad que, en auto del 10 de julio de 2025, se abstuvo de avocar conocimiento, declaró la falta de competencia para conocer el asunto, propuso conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el expediente a la Corte Constitucional[6]. Señaló que como el propósito de la demanda es la resolución de un conflicto de glosas o devoluciones, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer el asunto, toda vez que las partes involucradas forman parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud y el conflicto se origina precisamente en la gestión y pago de dichos servicios. Para sustentar su decisión recordó la regla de decisión del Auto 472 de 2024, que reiteró el Auto 2032 de 2023 de la Corte Constitucional[7].
5. Reparto al despacho sustanciador. El 22 de julio de 2025 se remitió el expediente a la Corte Constitucional[8]; en sesión virtual del 2 de septiembre siguiente se repartió el expediente a la Magistrada Lina Marcela Escobar Martínez[9]; y el día 3 del mismo mes y año, el expediente fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional, SIICOR[10].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
6. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[11].
2. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicciones que la Corte Constitucional debe resolver.
7. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[12]. De manera reiterada, la Corte Constitucional ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:
|
Presupuestos que acreditan un conflicto entre jurisdicciones |
|
|
Subjetivo |
Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[13]. |
|
Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[14]. |
|
Normativo |
Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[15]. |
Tabla única. Configuración de presupuestos del conflicto de jurisdicciones
8. En el presente caso se satisfacen los anteriores presupuestos tal y como se expone a continuación:
(i) Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta ocasión, la Superintendencia Nacional de Salud que integra la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral, de acuerdo con lo establecido por la jurisprudencia de esta Corporación y la Ley[16], y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Bogotá que pertenece a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
(ii) Presupuesto objetivo: el conflicto versa sobre el conocimiento de un proceso promovido por la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE contra el Fondo Financiero Distrital de Salud, cuyo propósito es que se dirima el conflicto de glosas y/o devoluciones presentado entre dichas entidades, respecto al pago de unas facturas generadas por prestación de servicios de atención inicial de urgencias a población pobre no asegurada.
(iii) Presupuesto normativo: ambas autoridades enunciaron razonablemente fundamentos de índole legal y jurisprudencial, en los que soportan sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, la Superintendencia Nacional de Salud citó el Auto 126 de 2024 de esta Corporación y el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (ver 3 supra); y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Bogotá, justificó su decisión en la regla de decisión del Auto 472 de 2024, que reitera la establecida en el Auto 2032 de 2023 (ver 4 supra).
3. Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante SGSSS). Reiteración del Auto 2032 de 2023[17]
9. El artículo 116 de la Constitución Política establece que, excepcionalmente, la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas; en ejercicio de tal facultad y con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del SGSSS, el Congreso de la República, a través del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 señaló los asuntos que la Superintendencia Nacional de Salud puede conocer y fallar en derecho, con las facultades propias de un juez. Particularmente, el literal f de dicha disposición otorga a la entidad competencia para conocer los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS.
10. En el Auto 324 de 2023, la Sala Plena de la Corte conoció un conflicto de jurisdicciones suscitado entre un juzgado administrativo y la Superintendencia Nacional de Salud, en el trámite de una demanda con la que la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE pretendía se ordenara a la Nueva EPS que pagara el valor de 2 facturas generadas por atención inicial de urgencias brindada a dos afiliados de la aseguradora. Allí, la Sala concluyó que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, era la competente para conocer la demanda interpuesta en atención a que las facturas expedidas por la ESE nunca fueron recibidas por la EPS y, en consecuencia, no había evidencia de la presentación de devoluciones, rechazo o glosas, en los términos del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas[18].
11. De acuerdo con lo expuesto, como regla de decisión se estableció que el conocimiento de las demandas en las que se reclama el reconocimiento y pago de una obligación contenida en unas facturas expedidas por una ESE corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. Lo anterior, de conformidad con la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria (artículo 12 de la Ley 270 de 1996), así como el artículo 2.5 y 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[19].
12. En el Auto 2032 de 2023[20], la Sala Plena de esta Corporación estudió un conflicto entre la Jurisdicción Ordinaria, representada por la Superintendencia Nacional de Salud, y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ocasionado en el curso de una demanda promovida por la ESE Hospital Universitario de Santander contra el Instituto Departamental de Salud de Nariño, en la que se pretendía el pago de unas facturas generadas por concepto de la prestación de servicios de salud, respecto de las cuales el demandado realizó el trámite de devolución. En el mencionado expediente, la Corte Constitucional concluyó que la Superintendencia Nacional de Salud era la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el SGSSS, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos.
13. Sin embargo, en el citado Auto 2032, esta Corporación precisó las razones por las cuales no se siguió la regla establecida en el Auto 389 de 2021, en el cual fijó los parámetros de competencia para el recobro de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, al disponerse que: la Sala insiste que la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021 no es aplicable en el caso concreto. En esa oportunidad, la Corte se pronunció sobre una demanda adelantada por parte de una EPS contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud ADRES, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de sumas de dinero por la prestación de servicios no incorporados en el Plan Obligatorio de Salud -hoy Plan Básico de Salud (PBS)-. En esa providencia se estableció que el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el PBS le corresponde a los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados. Sin embargo, en el caso que ahora ocupa a esta Corporación se advierte que se trata de un conflicto de devoluciones respecto de las facturas HUSE0000855818, HUSE0000852167 y HUSE0000552137, en los términos de la Resolución 3047 de 2008.
14. Así las cosas, el presente asunto debe resolverse bajo la regla de decisión establecida en el Auto 2032 de 2023, a esta conclusión se arribó teniendo en cuenta que: (i) los documentos allegados con el expediente permitían constatar que la controversia se trataba del trámite de devoluciones; (ii) el conflicto de devoluciones del caso concreto se suscitó entre dos entidades que pertenecen al SGSSS; (iii) la falta de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por no tratarse de una controversia de la seguridad social generada entre empleados públicos y las entidades de derecho público que administren su régimen de seguridad social; y, (iv) la facultad otorgada a la Superintendencia Nacional de Salud en el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.
4. Caso concreto
15. La Sala Plena de la Corte Constitucional considera que la Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad judicial competente para conocer de la demanda promovida por la Subred Integral de Salud Sur ESE contra el Fondo Financiero Distrital de Salud, con la cual se pretende que se dirima un conflicto de glosas y/o devoluciones en relación con ciertas facturas cuya suma asciende a $276.494.200, y cuyo pago se encuentra insoluto, en los términos de la demanda.
16. Lo anterior, porque: (i) de lo expuesto en la demanda se observa que la controversia gira en torno al desacuerdo entre la Subred Integral de Salud Sur ESE y el Fondo Financiero Distrital de Salud en relación con las glosas que realizó este último, respecto de facturas generadas por prestación de servicios de atención inicial de urgencias a población pobre no asegurada, pese a la radicación de los respectivos soportes por la demandante; (ii) la situación que dio inicio a la demanda surgió entre entidades que pertenecen al SGSSS, dado que hacen parte de alguna de las categorías descritas en el artículo 155 de la Ley 100 de 1993. Por un lado, la Subred Integral de Salud Sur ESE es una institución prestadora de servicios de salud[21], por otro, el Fondo Financiero Distrital de Salud es un organismo de administración y financiación[22]; (iii) la Superintendencia Nacional de Salud está facultada especialmente para resolver conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, en virtud de lo establecido por el artículo 116 de la Constitución Política y el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 (adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011); y, (iv) el asunto no le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo al no tratarse de ninguna de las controversias reguladas por el artículo 104.4 del CPACA[23].
17. Adicionalmente debe resaltarse que el caso bajo estudio no se asemeja al conocido en el Auto 324 de 2023. Esto, porque el litigio planteado por parte de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE contra el Fondo Financiero Distrital de Salud, versa sobre un conflicto de glosas y/o devoluciones, generadas por concepto de la prestación de servicios de salud, mientras que, en el Auto 324 de 2023, no se evidenció una devolución, rechazo o glosa. En ese entendido, en el presente caso no se configura la prohibición establecida en el parágrafo 2° del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, dado que la demandante no está procurando como tal una ejecución o que se libre mandamiento de pago por algún concepto, por el contrario, la pretensión principal del escrito de demanda es que se dirima el conflicto de glosas y/o devoluciones suscitado, lo cual, si bien puede conllevar al pago de las facturas, por esa exclusiva razón no significa que el proceso adelantado sea uno de carácter ejecutivo. Así las cosas, la Superintendencia Nacional de Salud es competente de conformidad con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.
18. Por lo anterior la Sala ordenará remitir el expediente CJU-6939 a la Superintendencia Nacional de Salud para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados.
5. Regla de decisión
19. Dadas las circunstancias, la Corte reitera la regla de decisión del Auto 2032 de 2023 que establece lo siguiente: [d]e conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que la Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad competente para conocer la demanda formulada por la Subred Integral de Salud Sur ESE contra el Fondo Financiero Distrital de Salud.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6939 a la Superintendencia Nacional de Salud para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Bogotá.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
Ausente con excusa
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente Digital CJU-6939. Documento digital 004RADICACIONOFIC_Demanda_DemandaYAnexos.pdf. En adelante, siempre que se mencione un documento digital, se entenderá que hace parte del expediente digital CJU-6939, a menos que se diga expresamente lo contrario.
[2] La subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE está conformada por las Empresas Sociales del Estado de Usme, Nazareth, Vista Hermosa, Tunjuelito, Meissen y El Tunal, de conformidad con el artículo 2 del Acuerdo 641 de 2016 del Concejo de Bogotá D.C.
[3] La Corte Constitucional ha afirmado que la Superintendencia Nacional de Salud, a pesar de ser una autoridad administrativa, desarrolla atribuciones jurisdiccionales cuyo ejercicio corresponde, funcionalmente, a la jurisdicción ordinaria porque: (i) de acuerdo con el parágrafo 1º del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, corresponde a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial del domicilio del apelante, conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias que la Superintendencia Nacional de Salud dicte en ejercicio de su función jurisdiccional que se asimilan a las desempeñadas por los jueces de la jurisdicción ordinaria; y (ii) en la Sentencia C-119 de 2018, la Corporación señaló que la Superintendencia Nacional de Salud, cuando ejerce sus facultades jurisdiccionales, desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros). Auto 1008 de 2021.
[4] Documento digital: 004RADICACIONOFIC_Demanda_DemandaYAnexos.pdf. pp. 64 73.
[5] Corte Constitucional, Auto 126 de 2024. Regla de decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS del régimen subsidiado, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS la actuación, manifestación y responsabilidad de una entidad territorial. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre una entidad administradora y una entidad territorial relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
[6] Documento digital 006Autoqueremite_Remitepor_202400587NYRAutoRemi.pdf.
[7] Corte Constitucional, Auto 2032 de 2023. Regla de decisión. De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos
[8] Documento digital 02CJU-6939 Correo Remisorio.pdf.
[9] Documento digital 03CJU-6939 Constancia de Reparto.pdf.
[10] Ibid.
[11] Constitución Política de la República de Colombia. Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (...) 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[12] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019.
[13] Corte Constitucional, Auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el Auto 155 de 2019. En idéntico sentido, Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018.
[14] Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[15] No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[16] Ver parágrafo 1º del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 y la Sentencia C-119 de 2008.
[17] Consideraciones retomadas del Auto 631 de 2025.
[18] Anexo técnico No. 6 de la Resolución 3047 de 2008.
[19] Corte Constitucional, Auto 324 de 2023.
[20] Expediente CJU-3745.
[21] Acuerdo 641 de 2016 del Concejo de Bogotá. Por el cual se efectúa la reorganización del sector salud de Bogotá.
[22] Acuerdo 20 de 1990 del Concejo de Bogotá. Por el cual se organiza el Sistema Distrital de Salud de Bogotá. Artículo 8.
[23] La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos: ( ) 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público ( ).