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Auto A-1494/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad de acto administrativo y declaratoria de existencia de relación laboral con el Estado sin certeza de la modalidad de vinculación que se pretende

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

 

SALA PLENA

AUTO 1494 de 2024

Referencia: expediente CJU-5637

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Civil del Circuito de Fredonia, Antioquia y el Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito de Medellín.

Magistrada ponente:

Diana Fajardo Rivera

Bogotá, D. C., once (11) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I.                  ANTECEDENTES

§1.             La señora Luz Dary Ramírez Alzate, a través de apoderada, presentó demanda laboral ordinaria en contra de la Asociación de Padres de Hogares de Bienestar Los Cordiales (la “Asociación”) y del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (“ICBF”), con el fin de que se declare que entre la Asociación y la demandante se suscribieron una serie de contratos de trabajo a término fijo de un año, desde el 1 de octubre del año 2005 y hasta el 12 de diciembre del año 2017, fecha en la que se dio por terminado el vínculo sin justa causa[1]. Por lo tanto, como pretensiones, la demandante solicito: (i) que se declare que la Asociación no pagó los salarios correspondientes a noviembre y diciembre de 2017 y que tampoco realizó el pago de las prestaciones sociales; (ii) que se condene solidariamente a la Asociación y al ICBF al pago de salarios insolutos, primas de servicio, vacaciones, intereses a las cesantías, cesantías e indemnización por despido sin justa causa; (ii) que se condene a ambas partes a la indemnización por el no pago oportuno de salarios y prestaciones sociales; y (iii) que se ordene al ICBF realizar los aportes pensionales en favor de la demandante desde el 1 de octubre de 2005 hasta el 12 de febrero de 2014 para que pueda solicitar su pensión de vejez. Debido a lo anterior, solicitó que el ICBF debía hacer efectiva la póliza para garantizar el pago de las prestaciones laborales adeudadas[2]

§2.             La señora Ramírez Alzate indicó que el 1 de octubre de 2005 fue contratada por la Asociación, quien manejaba recursos del ICBF, para laborar como madre comunitaria en un hogar infantil de la vereda Puente Iglesias, Fredonia, Antioquia. Mencionó que su labor consistía en atender las necesidades básicas de nutrición, salud, protección y desarrollo de los niños de la vereda, utilizando los recursos aportados por el ICBF. Inicialmente, su labor era supervisada por la junta de padres de la Asociación, la cual debía rendir cuentas a un delegado del ICBF y transmitir las órdenes de esta autoridad a la madre comunitaria.

§3.             Durante todo el tiempo de los contratos, la señora Ramírez Alzate señaló que trabajaba de lunes a viernes de 8:00 a.m. a 4:00 p.m., cumpliendo las órdenes del ICBF a través del representante legal de la Asociación. En un comienzo, la demandante indicó que su pago correspondió a una bonificación (beca), la cual, desde el año 2014, se denominó salario al ser elevado al mínimo legal. El salario se pagaba a través de la representante de la Asociación. Por lo anterior, precisó que hasta antes de la entrada en vigor del Decreto 289 de 2014 (12 de febrero de 2014), la demandante no recibía como pago un salario mínimo ni se le hacían aportes para seguridad y prestaciones sociales.

§4.             También mencionó que laboró ininterrumpidamente hasta el 12 de diciembre de 2017, sin que se le anunciara la no renovación del contrato, lo que implicó un despido injusto. Lo anterior, precisando que al inicio de cada anualidad firmaba el contrato con la Asociación, de enero a diciembre. Al momento del despido, manifestó, se le adeudaban los salarios de noviembre y diciembre de 2017. En consecuencia, ante la falta de pago, la señora Luz Dary reclamó a la representante legal de la asociación, Paula Andrea Jaramillo Rendón, quien respondió que los pagos estaban congelados por el ICBF debido a un faltante.

§5.             Sumado a lo anterior, la señora Ramírez Alzate indicó que[3], con el fin de agotar la vía administrativa, presentó un derecho de petición al ICBF solicitando el pago de las acreencias reclamadas en el presente proceso, registrado bajo el número 202031200000085451, el cual fue respondido por el ICBF mediante oficio del 9 de julio de 2020 con el radicado número 2020315000000066612. En dicha respuesta, el ICBF negó todas las pretensiones, argumentando que no se le puede aplicar la solidaridad establecida en el artículo 34 del CST.

§6.             Por reparto, el asunto le correspondió al Juzgado Civil del Circuito de Fredonia, Antioquia, autoridad judicial que mediante Auto del 7 de septiembre de 2020[4] declaró su falta de jurisdicción para conocer del proceso y remitió el expediente a los juzgados administrativos de Medellín (reparto). Argumentó que, de conformidad con el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968, por regla general las personas que prestan sus servicios a los establecimientos públicos se clasifican en empleados públicos y, excepcionalmente, ostentan la calidad de trabajadores oficiales cuando sus labores tienen la finalidad de construcción y sostenimiento de obras públicas[5]. De esta forma, al considerar que el ICBF es un establecimiento público descentralizado, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, de acuerdo con el artículo 1 del Decreto 4156 de 2011, la Ley 7 de 1979 y el Decreto Reglamentario 2388 de 1979, el juzgado indicó que la demandante no prestó labores de mantenimiento o sostenimiento de obra pública, sino que era una madre comunitaria encargada del cuidado y protección de los niños, por esta razón, argumentó que no se podía predicar de la demandante la calidad de trabajadora oficial, de tal suerte que sus pretensiones no son de conocimiento de la jurisdicción ordinaria[6].

§7.             Repartido de nuevo el expediente[7], le correspondió al Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito de Medellín[8], autoridad judicial que mediante Auto del 11 de septiembre de 2020[9], avocó conocimiento sobre el asunto e inadmitió la demanda, solicitando que se adecuara al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Igualmente, pidió que se indicara el acto administrativo que se pretendía declarar nulo. En consecuencia, la parte demandante presentó memorial adecuando la demanda y solicitando, entre otras, las siguientes pretensiones[10]:

(i)          La nulidad y el restablecimiento del derecho de carácter laboral, con el fin de que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio del 9 de julio de 2020, mediante el cual el ICBF negó los derechos laborales de la señora Ramírez Alzate.

(ii)        A título de restablecimiento, solicitó el pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones derivadas del contrato de trabajo que la vinculó con los demandados.

(iii)     Solicitó que se condene solidariamente a la Asociación y al ICBF a pagar a los salarios e indemnizaciones adeudados.

(iv)      Una indemnización por el no pago oportuno de los salarios y prestaciones sociales al finalizar el contrato de trabajo.

(v)        Que se le ordene al ICBF a realizar los aportes pensionales a favor de la señora Ramírez Alzate, a la AFP Colpensiones, desde el 1 de octubre de 2005 hasta el 12 de febrero de 2014, para que pueda solicitar su pensión de vejez, ya que cumple con los requisitos necesarios.

§8.   Por lo anterior, mediante Auto del 26 de agosto de 2021[11], el Juzgado Veintiuno Administrativo Oral de Medellín decidió admitir la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Ramírez Alzate en contra del ICBF y de la Asociación. Posteriormente, después de surtir varias actuaciones procesales, esta autoridad, mediante Auto del 20 de junio de 2024[12], declaró su falta de jurisdicción para conocer la demanda, propuso conflicto negativo de jurisdicciones con el Juzgado Civil del Circuito de Fredonia, Antioquia, y remitió el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el asunto[13]. Argumentó que, con base en los artículos 104 y 105 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) y en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS), al igual que en jurisprudencia del Consejo de Estado[14], pese a que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo fue creada para juzgar controversias sobre la legalidad de los actos administrativos en materia laboral, cuando éstos se derivan directa o indirectamente de un contrato de trabajo, la jurisdicción competente es la ordinaria.

§9.   Adicionalmente, indicó que el Consejo de Estado[15] ha precisado que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no tiene competencia para conocer de las controversias suscitadas en un contrato de trabajo aun cuando el empleador sea una entidad estatal y, por ende, cuando no se especifica la naturaleza del cargo desempeñado por el demandante, se debe analizar sus funciones para determinar si es un empleado público por tener un cargo de confianza y manejo[16].

§10.        Por último, el Juzgado Veintiuno Administrativo Oral de Medellín reiteró que la jurisdicción competente es la ordinaria conforme a lo dispuesto en el Auto 1584 de 2022[17] de la Corte Constitucional y en una sentencia del Consejo Superior de la Judicatura[18], al indicarse allí que los empleados de las asociaciones de padres de familia tienen una condición de trabajadores particulares y su relación se formaliza mediante contratos de trabajo[19].

§11.         El 28 de junio de 2024 se remitió el expediente a la Corte Constitucional[20]. En sesión virtual del 5 de julio de 2024, se repartió el expediente a la Magistrada Diana Fajardo Rivera, y el 9 de julio siguiente, el expediente fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional, SIICOR[21].

II.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1.                 Competencia

§12.        La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2.                 En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

§13.        La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo)[22], o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).” En tal sentido, para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones la Sala Plena de la Corte ha precisado que son necesarios los siguientes tres presupuestos, cuya acreditación en el presente caso se expone a continuación.

§14.        El presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones. Al respecto, se tiene que en este caso el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, por una parte, el Juzgado Civil del Circuito de Fredonia, Antioquia, en representación de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil, y, por otra parte, el Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito de Medellín en representación de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

§15.        Respecto al presupuesto objetivo, se ha indicado que este implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. El conflicto suscitado entre las dos autoridades judiciales identificadas implica la existencia de una causa judicial concreta, referida a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Luz Dary Ramírez Alzate en contra del ICBF y la Asociación, con el fin de que se declare la nulidad del oficio mediante el cual el ICBF negó el pago de las prestaciones laborales a las que aparentemente tiene derecho la demandante por el tiempo laborado con la Asociación, y a título de restablecimiento del derecho, que se condene solidariamente al ICBF y a la Asociación al pago de las acreencias laborales e indemnizaciones correspondientes.

§16.        Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa. En relación con este criterio, la Sala evidencia que las dos autoridades jurisdiccionales enunciaron, razonablemente, fundamentos de índole legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. En concreto, el Juzgado Civil del Circuito de Fredonia, Antioquia, alegó la falta de competencia con base en el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968, el artículo 1 del Decreto 4156 de 2011, la Ley 7 de 1979 y el Decreto Reglamentario 2388 de 1979. Por su parte, el Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito de Medellín hizo referencia a artículos 104 y 105 del CPACA y el articulo 2 del CPTSS, al igual que hizo referencia a jurisprudencia del Consejo de Estado[23], del Consejo Superior de la Judicatura[24], y al Auto 1584 de 2022[25] de la Corte Constitucional.

§17.        Así las cosas, la Sala procede a asumir el estudio de fondo del conflicto, teniendo en cuenta la acreditación de los tres presupuestos que permiten establecer la configuración de un conflicto entre jurisdicciones.

3.                 Competencia para conocer sobre las controversias relativas a la vinculación laboral de las madres comunitarias con el Estado

§18.        En varias ocasiones, esta Corporación ha estudiado conflictos de competencia entre jurisdicciones que tienen como causa judicial demandas en las que madres comunitarias solicitaron el reconocimiento de su vinculación con el Estado. Sin embargo, la jurisprudencia sobre el particular no ha sido pacífica, en parte, porque los hechos y las pretensiones en cada uno de los casos han sido diferentes, generando diferentes criterios para asignar competencia al juez natural del asunto.

§19.        Por un lado, en el Auto 054 de 2022[26], la Corte dirimió un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito de Montería y el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Montería, frente a una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso la señora Herrera Ávilez, quien se había desempeñado como madre comunitaria, en contra del ICBF, con el fin de que fuera declarada la nulidad de un acto administrativo en el que la mencionada entidad le negó el reconocimiento de una relación laboral. En ese caso, la Corte fijó la siguiente regla de decisión: “La competencia judicial para conocer de las demandas que pretendan que se declare la existencia de una relación laboral en la calidad de empleado público y se dicten medidas de restablecimiento dirigidas a garantizar derechos laborales de ese tipo de vinculación, le corresponde a los jueces administrativos”[27]. Lo anterior, al considerar que, en la medida en la que la demandante buscaba la nulidad de un acto administrativo y el restablecimiento de su derecho consistente en el reconocimiento de una relación laboral con el Estado el asunto es de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a la luz del artículo 104.4 del CPACA.

§20.        En ese mismo Auto, la Corte señaló que el debate sobre la naturaleza de la vinculación laboral de las madres comunitarias ha sido objeto de diversas interpretaciones legales. En consecuencia, la Corte se abstuvo de hacer consideraciones respecto al tipo de vinculación de la trabajadora, debido a que, independientemente de la reglamentación vigente o la aplicable en el momento de los hechos, el análisis de esa cuestión correspondía al juez que asumiera el conocimiento del caso. Bajo estas mismas consideraciones, en el Auto 061 de 2022[28], esta Corporación hizo referencia a la misma regla de decisión fijada en el Auto 054 de 2022 y asignó competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en un conflicto que tuvo como causa judicial una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por una señora que alegó haber prestado funciones equiparables a las de una empleada pública en su cargo de madre comunitaria.

§21.        Posteriormente, en el Auto 1584 de 2022[29] la Corte conoció de un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado Civil del Circuito de Fredonia, que tuvo como causa judicial una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de una señora que trabajó como madre comunitaria en contra del ICBF y la Asociación de Padres de Hogares de Bienestar los Cordiales, mediante la cual buscaba que se declarara (i) la nulidad del acto administrativo ficto en el que el ICBF le negó el reconocimiento de derechos laborales, y (ii) la responsabilidad solidaria de las demandadas por el pago de los salarios y prestaciones sociales adeudadas. En esa oportunidad, la Corte estableció la siguiente regla de decisión: “La Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer sobre las controversias laborales que se presenten entre los particulares y las asociaciones de padres de familia encargadas del funcionamiento y desarrollo de los Hogares Comunitarios de Bienestar, según lo dispuesto por el numeral 1° del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social”[30].

§22.        La Corte llegó a la anterior conclusión al determinar que las asociaciones de padres de familia son entidades de derecho privado, conforme al artículo 9 del Decreto 1286 de 2005, y su gestión se lleva a cabo mediante contratos de aporte suscritos entre el ICBF y las organizaciones comunitarias, según lo dispuesto en el artículo 127 del Decreto 2388 de 1979. Por lo anterior, esta Corporación precisó que los empleados de estas asociaciones son considerados trabajadores particulares, y su relación laboral se formaliza mediante contratos de trabajo, de tal suerte que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer de las controversias que surjan entre ellos.

§23.        Con todo, en el Auto 1584 de 2022 se indicó que la Corte ha remitido en anteriores controversias relacionadas con particulares que trabajaban en los hogares comunitarios de bienestar a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Sin embargo, se precisó que en esos casos las pretensiones se basaban en la existencia de una relación laboral entre el ICBF, como entidad pública, y el particular, generalmente, en el rol de madre comunitaria, reclamando el pago de prestaciones sociales. Por lo tanto, este Tribunal consideró que la causa judicial analizada en el Auto 1584 de 2022 tenía unas pretensiones de naturaleza diferente, pues el caso planteaba una relación laboral directa entre dos particulares, con pretensiones enfocadas en el pago de prestaciones sociales derivadas de esa relación de trabajo, razón por la que los anteriores pronunciamientos de la Corte Constitucional no constituían un precedente aplicable a ese asunto específico.

§24.        Por otra parte, en la misma fecha en la que fue proferido el Auto 1584 de 2022[31], la Corte profirió el Auto 1559 de 2022[32] en el que dirimió un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Ibagué y el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, el cual tuvo como causa judicial una demanda laboral ordinaria interpuesta por una señora, que alegaba haber cumplido labores de madre comunitaria, en contra del ICBF, debido a la negativa de reconocimiento y pago de acreencias laborales. Por ello, solicitó declarar la existencia de un contrato laboral a término indefinido, el pago de la seguridad social integral durante el tiempo trabajado, y el reconocimiento de acreencias laborales e indemnizaciones.

§25.        En esta ocasión, la Corte reconoció que en los Autos 054[33], 061[34] y 389[35] de 2022 se habían dirimido conflictos entre la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la Jurisdicción Ordinaria Laboral, en demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, en casos en los que solicitaban: (i) declarar la existencia de un vínculo laboral entre la accionante y el ICBF, y (ii) el pago de prestaciones sociales correspondientes. Por lo tanto, la Corte concluyó que las demandantes buscaban el reconocimiento de una vinculación con el Estado que se puede asimilar a la situación de un empleado público, pues sus funciones estaban vinculadas con la política pública de atención a la niñez. Así, en estos casos, esta Corporación asignó la competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

§26.        En consecuencia, en el Auto 1559 de 2022, se afirmó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo era la competente con base en la siguiente regla de decisión: “(…) es competente para conocer de las demandas que pretendan que se declare la existencia de una relación laboral en la calidad de empleado público y se dicten medidas dirigidas a garantizar derechos laborales de ese tipo de vinculación. “[36]. Para llegar a esta conclusión, la Corte precisó que las pretensiones de la demanda se basan en las labores como madre comunitaria que ejerció la demandante, las cuales, son asimilables a las funciones que puede desarrollar un empleado público que apoya la política de atención a la niñez de escasos recursos. De esta forma, y pese a que no se invocó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, son aplicables las reglas de los Autos 054[37], 061[38] y 389[39] de 2022, ya que se cuestiona un acto administrativo que niega acreencias laborales y se busca reconocer una relación laboral con una entidad pública.

§27.        Posteriormente, con base en las consideraciones hechas en los Autos 054 y 1559 de 2022, en el Auto 1222 de 2023[40] la Corte resolvió un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Tunja y la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Tunja, en el que extendió la regla de decisión fijada previamente en el Auto 054 de 2022[41]. Lo anterior, debido a que la causa judicial del Auto 1222 de 2023 consistió en una demanda en la que se pretendía la nulidad de un oficio proferido por el ICBF en el que se negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral entre la demandante y la entidad pública, y a título de restablecimiento del derecho, se solicitó el pago de la nivelación salarial y de diferentes prestaciones sociales, al igual que la reparación de los perjuicios causados. Por lo tanto, la regla decisión se amplió en los siguientes términos: “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar las demandas que pretendan la nulidad de los actos administrativos que niegan el reconocimiento de la existencia de una relación laboral entre las madres comunitarias y el Estado y que busquen que se dicten medidas dirigidas a garantizar derechos laborales de ese tipo de vinculación”[42].

§28.        Para llegar a la anterior conclusión, la Corte determinó que la regla del Auto 054 de 2022 se puede aplicar a casos en los que se busca la nulidad de actos administrativos que niegan un vínculo laboral entre madres comunitarias e ICBF, y se solicitan medidas de restablecimiento de derechos laborales, incluso si no se pide explícitamente declarar dicha relación laboral con el Estado. Esto se debe a que el artículo 104 del CPACA asigna a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competencia para conocer controversias sobre actos administrativos. Además, las solicitudes de derechos laborales, como salarios y prestaciones, implican un posible vínculo laboral con el ICBF, que sería de naturaleza legal y reglamentaria, pues el ICBF es un establecimiento público.

§29.        Ahora bien, en el Auto 2026 de 2023[43] la Corte extendió las reglas de decisión de los Autos 054[44] y 061[45] de 2022. En esta oportunidad resolvió el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bucaramanga, en el marco de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de un acto administrativo del ICBF en el que se negó el reconocimiento de las labores que realizó una señora como madre comunitaria, y por lo tanto, solicitó a título de restablecimiento que se declarara la existencia de dicha relación laboral y se condenara al pago de las prestaciones, aportes, indemnizaciones y compensaciones a las que hubiera lugar.

§30.        En este Auto, la Corte precisó que las reglas de decisión fijadas en los Autos 054 y 061 de 2022 abordaban conflictos de competencia entre la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción ordinaria laboral, en casos en los que se solicitaba: (i) declarar un vínculo laboral entre madres comunitarias y el ICBF y, por lo tanto, (ii) el pago de los emolumentos correspondientes. Lo anterior, sumado a que las demandantes argumentaron que sus funciones podían asimilares a la situación de empleados públicos, por lo que sus prestaciones debían reconocerse según la escala salarial de dichos funcionarios. Sin embargo, este Tribunal señaló que la discusión sobre la modalidad de vinculación de las madres comunitarias no era un asunto de su competencia debido a las variaciones legales que han afectado este tema. Por tanto, para determinar el juez competente, la Corte se enfocó en el medio de control utilizado y en las pretensiones de la demanda. Así, concluyó que, cuando no hay claridad sobre la naturaleza de la vinculación de las madres comunitarias, se aplicará la cláusula general de competencia del artículo 104 del CPACA. Esto implica que los jueces de lo contencioso administrativo son los competentes para conocer de demandas de nulidad de actos administrativos y controversias donde estén involucradas entidades públicas, independientemente de la categoría laboral reclamada por el demandante.

§31.        En consecuencia, extendió la regla de los autos 054 y 061 de 2022 a casos en los que se busque la nulidad de un acto administrativo y el reconocimiento de un vínculo laboral con el Estado, sin certeza sobre la clasificación de la relación laboral, fijando la siguiente regla de decisión: “De conformidad con el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer las demandas que tengan como propósito la declaratoria de nulidad de un acto administrativo y el consecuente reconocimiento de la existencia de una vinculación con el Estado, cuando no exista certeza sobre si la pretensión se basa en la categoría de empleado público o de trabajador oficial”[46].

§32.        Finalmente, en el Auto 1046 de 2024[47] extendió la regla del Auto 2026 de 2023 antes señalada, lo anterior, en el marco de un conflicto de jurisdicciones entre la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral, frente a una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el ICBF en la que se buscaba la nulidad de unos oficios proferidos por dicha entidad, y el consecuente reconocimiento y pago de diferentes prestaciones laborales. En este caso, la Corte indicó que la regla del Auto 2026 de 2023 se extiende a casos similares donde se busque el reconocimiento de prestaciones laborales, sin que se pretenda establecer una relación específica, en la medida en la que son controversias laborales que involucran una entidad pública y no hay claridad sobre la forma de vinculación que fundamenta las pretensiones.

§33.        De acuerdo con el recuento anterior, la jurisprudencia que ha proferido esta Corporación en materia de asignación de competencia entre jurisdicciones sobre demandas de madres comunitarias para reclamar un vínculo con el Estado o solicitar el reconocimiento de prestaciones laborales ha sido, mayoritariamente, resuelta en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, con base en que, de acuerdo con el artículo 104 del CPACA, ésta es la jurisdicción competente para dirimir las pretensiones de carácter laboral que existen entre el Estado y un particular, el cual, pese a no haberse vinculado, reclama haber ejercido funciones como si hubiera ostentado un vínculo laboral con una entidad pública.

§34.        No obstante, no puede desconocerse que en el Auto 1584 de 2022[48] la Sala Plena asignó competencia a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral por encontrar que la demandante estaba pretendiendo el reconocimiento de una relación laboral con una persona de derecho privado. Sin embargo, ello obedeció a las características del caso y, además, desde el año 2022, de acuerdo con los Autos antes citados, la Corte ha reorientado el debate de madres comunitarias a un análisis sobre la aparente existencia de un vínculo con el ICBF y sus respectivas obligaciones laborales. Esto, sin perjuicio de que cada una de las reglas de decisión descritas anteriormente respondan a las diferentes pretensiones incoadas por las demandantes.

§35.        En consecuencia, la Corte ha optado consistentemente por aplicar en estos casos las reglas de decisión que dirimen los conflictos de jurisdicción en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la medida en la que, independientemente de la vinculación que se ha hecho de las madres comunitarias a través de los hogares de bienestar, lo cierto es las demandantes pretenden que su vinculación o sus derechos laborales sean reconocidos por el ICBF. Lo cual, en últimas, encierra una causa judicial donde se controvertirá el ejercicio de funciones como si se hubiera tenido una relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el surgimiento de obligaciones laborales en cabeza de una entidad pública, asunto que corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo.

4.                 Caso Concreto

§36.        De acuerdo con las pretensiones indicadas por la demandante en el escrito de adecuación de la demanda[49], se tiene que la señora Ramírez Alzate busca que se declare la nulidad del oficio mediante el cual el ICBF negó el pago de las prestaciones laborales a las que aparentemente tiene derecho la demandante por el tiempo laborado con la Asociación, y a título de restablecimiento del derecho, que se condene solidariamente al ICBF y a la Asociación al pago de los emolumentos e indemnizaciones correspondientes.

§37.        Al respecto, la Corte tiene en cuenta dos consideraciones: (i) por un lado, si bien la demandante inicialmente interpuso una demanda ordinaria laboral en la que buscó el reconocimiento de una relación laboral con la Asociación, sus pretensiones siempre han estado orientadas al reconocimiento y pago de las acreencias laborales que se le adeudan por parte del ICBF. Lo anterior, encuentra sustento en que, previo a la presentación de la demanda ordinaria laboral, la demandante manifestó que, con el fin de agotar la vía administrativa, presentó una solicitud al ICBF para que le fueran pagados los valores que ahora persigue en sede contenciosa (ver supra §6). Sumado a esto, en las pretensiones de condena de la demanda inicial, se observa que la demandante solicitó la responsabilidad solidaria del ICBF y de la Asociación, de tal suerte que se valida la finalidad última de la demanda, consistente en que sea la entidad pública la responsable de regularizar la situación laboral de la demandante.

§38.        Por otra parte, (ii) se observa en el escrito de adecuación de la demanda que fue presentado por la señora Ramírez Alzate, a solicitud del Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito de Medellín, que la demandante solicitó no solo el reconocimiento de una relación laboral con la Asociación, sino que también vinculó solidariamente al ICBF con respecto a las pretensiones de condena y de reconocimiento de prestaciones laborales[50]. En consecuencia, el conflicto que ahora conoce la Corte es uno emanado de una demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. El cual busca cuestionar un acto administrativo emanado de la voluntad de la administración a través del cual se pretende el reconocimiento de salarios y prestaciones laborales en cabeza de una entidad pública como lo es el ICBF.

§39.        Aunado a lo anterior, y de acuerdo con las consideraciones antes mencionadas (ver supra 18-35), la Corte Constitucional se abstendrá de realizar consideraciones en torno al tipo de vinculación de las madres comunitarias. Al margen de la reglamentación actual o la aplicable al momento de los hechos, tal discusión y estudio le corresponde al juez que asuma el conocimiento del caso. Lo contrario, desborda las competencias de esta Corporación, las cuales se limitan a la decisión del conflicto entre jurisdicciones, en la que no hay lugar a realizar manifestaciones que puedan incidir en el fondo de la controversia o que encausen la demanda a un planteamiento que no corresponda con la intención del demandante.

§40.        De esta forma, para dirimir el caso bajo estudio, se tiene que lo que pretende la demandante es la nulidad de un acto administrativo y que se le reconozcan unas prestaciones laborales por una presunta vinculación con el Estado. La demandante alega que cumplió funciones de madre comunitaria y no indicó si la vinculación que tuvo con el Estado y que motiva la presentación de la demanda fue como empleada pública o trabajadora oficial. Al respecto, solo indica que tuvo una vinculación con la Asociación, pero a su vez, alega la responsabilidad solidaria del pago de los salarios y prestaciones laborales con el ICBF. En consecuencia, y debido a la falta de enunciación sobre la forma de vinculación, la Sala encuentra que es procedente reiterar el Auto 1046 de 2024[51] asignándole competencia a Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito de Medellín.

§41.        Regla de decisión. Reitera Auto 1046 de 2024[52]: “De conformidad con el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer las demandas que tengan como propósito la declaratoria de nulidad de un acto administrativo y el consecuente reconocimiento de prestaciones laborales por una presunta vinculación con el Estado, cuando no exista certeza sobre si la pretensión se basa en la categoría de empleado público o de trabajador oficial”.

 

 

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Civil del Circuito de Fredonia, Antioquia, y el Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito de Medellín, y DECLARAR que el Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito de Medellín es la autoridad competente para conocer sobre la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Luz Dary Ramírez Alzate en contra del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y la Asociación de Padres de Hogares de Bienestar Los Cordiales.

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5637 Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito de Medellín para que proceda con lo de su competencia, y comunique la presente decisión a los interesados, así como al Juzgado Civil del Circuito de Fredonia, Antioquia.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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