TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1490/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias en relación con los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1490 DE 2024

 

Referencia: expediente CJU-5314.

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo.

 

Bogotá D. C., once (11) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

AUTO.

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.                 El 3 de marzo de 2015, Cafesalud EPS ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto administrativo No. 201433200880301 del 18 del junio de 2014 expedido por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social y del acto administrativo No. CMP-11153-14 expedido por la Directora de la Subcuenta de Compensación y Promoción MYT y Régimen de Excepción del Consorcio SAYP 2011[1].

 

2.                 Estos actos administrativos fueron expedidos con ocasión al auto número 001674 del 7 de noviembre de 2013 proferido por la Superintendencia Nacional de Salud, en el cual ordenó a Cafesalud EPS la restitución de $4.540.135.810.59 al Consorcio Fidufosyga 2005.

 

3.                 La demandante busca la nulidad de los actos administrativos enunciados y que, a título de restablecimiento del derecho, se ordene al Consorcio Sistema de Administración y Pagos SAYP 2011 o al administrador fiduciario del Fosyga que hiciere sus veces y al Ministerio de Salud y Protección Social, la devolución de la suma de $3.943.013.449.12, cuyo descuento se realizó del primer proceso de compensación de agosto de 2014 del valor que a título de apropiación por Unidad de Pago por Capitación (UPC) le correspondió a Cafesalud EPS.[2]

 

4.                 La demanda fue repartida al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, quien, mediante auto del 16 de julio de 2015 declaró que carecía de jurisdicción para conocer el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho[3]. Advirtió la Sala que, en el caso objeto de estudio se presentó una controversia relativa a la prestación de servicios de seguridad social, específicamente, la restitución de recursos por pagos de medicamentos e insumos no incluidos en el POS con una entidad de orden nacional (Ministerio de Salud y Protección Social) y por la compensación entre una entidad prestadora del servicio de salud (Cafesalud EPS) y un organismo de administración y financiación del Sistema de Gestión de Seguridad en Salud, como lo es FOSYGA a través del Consorcio SAYP[4].

 

5.                 El Tribunal agregó que, de conformidad con el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS), tal como lo precisó la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en providencia del 6 de mayo de 2015, el presente asunto le corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. En ese sentido, el Tribunal remitió el expediente a los juzgados laborales del circuito de Bogotá[5].

 

6.                 El 27 de julio de 2015, Cafesalud EPS presentó recurso de reposición. Esto por cuanto, a su juicio, la pretensión solicitada en la demanda está relacionada con la nulidad y restablecimiento del derecho de actos administrativos y no tiene ninguna relación con el tema de recobros, tal como lo analiza el Tribunal. Asimismo, indica que, independientemente del sector del que hubiese surgido la controversia que se plantea, este proceso se trata del control judicial de actos expedidos por la administración, por tanto, es la nulidad y restablecimiento, el medio de control idóneo para resolver la pretensión de la demanda[6]. 

 

7.                 El 22 de octubre de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A., resolvió no reponer el auto del 16 de julio de 2015. Concluyó que a la jurisdicción ordinaria laboral le corresponde dirimir conflictos relativos a la seguridad social de conformidad con el artículo 622 del Código General del Proceso (en adelante CGP)[7].

 

8.                 El asunto fue repartido el 20 de enero de 2016 al Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá, el cual, mediante auto de esa fecha dispuso conceder un término de 5 días al demandante para que ajuste su demanda[8].

 

9.                 Dicho juzgado, mediante auto del 10 de agosto de 2017 dispuso declararse sin competencia y remitir el asunto a la Superintendencia Nacional de Salud, en razón a que consideró que, comoquiera que la controversia de fondo involucra un tema de “devoluciones o glosas” de facturas que no fueron pagadas[9].

 

10.             Por su parte, la Superintendencia Nacional de Salud, mediante decisión del 18 de septiembre de 2017, dispuso declararse sin competencia para conocer el asunto. Ello, pues consideró que, contrario a lo afirmado por el juez laboral, el proceso objeto de discusión no comporta una controversia con ocasión al cobro o glosa de facturas por servicios de salud y, por tanto, le corresponde resolver la controversia al Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá. Por lo anterior, dispuso remitir el expediente al Consejo Superior de la Judicatura, para que sea esta autoridad, la que resuelva si el asunto debe ser conocido por la Supersalud o por el juez laboral[10].

 

11.             Mediante auto del 19 de julio de 2018 el Consejo Superior de la Judicatura resolvió la controversia suscitada entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá, y asignó el conocimiento del asunto al juzgado de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.

 

12.             El 25 de junio de 2019, el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá, en cumplimiento de lo resuelto por el Consejo Superior de la Judicatura, dispuso continuar con el trámite del presente proceso[11].

 

13.             Posteriormente, el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá, a través de auto del 8 de marzo de 2024, declaró su falta de jurisdicción, propuso el presente conflicto negativo y remitió el expediente a la Corte Constitucional[12]. Argumentó que, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para resolver el presente asunto, toda vez que, el conflicto suscitado no se refiere directamente a la prestación de servicio de la seguridad social, ni de la ejecución de obligaciones de este sistema, sino a cuestionar la legalidad de la orden impartida por el Ministerio de Salud y Protección Social y el consorcio SAYP 2011, conforme a lo dispuesto por la Superintendencia Nacional de Salud dentro del proceso administrativo por ella adelantada contra Cafesalud EPS tendiente al reintegro de unas sumas de dinero ante la Cartera Ministerial sucedida por la ADRES.

 

14.             Paralelamente, el Juzgado mencionó que en el auto 1165 del 9 de diciembre de 2021, esta Corporación fijó como regla de decisión que:

 

“corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud”[13].

 

15.             En ese sentido, el juzgado argumentó que la demandante pretende cuestionar la legalidad de los actos administrativos proferidos por el ente de vigilancia y control, y ese estudio solamente puede realizarse a través del juez de lo contencioso administrativo y no el juez del trabajo[14].

 

16.             Una vez remitido el asunto a esta Corporación, el expediente fue repartido a la magistrada ponente en sesión del 5 de abril de 2024 y remitido al despacho el 9 de abril siguiente[15].

 

II.   CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

17. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política[16].

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Reiteración de jurisprudencia[17]

 

18. Los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando: “dos autoridades que administran justicia y que pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna corresponde (negativo) o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[18].

 

19. En el auto 155 de 2019 esta Corporación precisó que la configuración de esta clase de conflictos requiere la concurrencia de los siguientes tres presupuestos: (i) el presupuesto subjetivo que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y que rechacen o reclamen la competencia para conocer el asunto; (ii) el presupuesto objetivo, el cual exige la existencia una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y, (iii) el presupuesto normativo que consiste en que las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia.

 

La cosa juzgada constitucional en los conflictos de jurisdicciones. Reiteración del auto 2577 de 2023

 

20. En el auto 1071 de 2021, la Corte Constitucional explicó que en los conflictos que se presentan entre jurisdicciones es posible encontrar configurada la cosa juzgada en aquellos casos en los que ya se ha dirimido la competencia en anterior oportunidad. En tal evento, no puede estudiarse nuevamente el conflicto de jurisdicciones. Por el contrario, si no se encuentran acreditados los elementos de la cosa juzgada, se estaría ante un nuevo conflicto de jurisdicciones, respecto del cual la Corte sí debería pronunciarse. La Sala Plena determinó que para que se configure la cosa juzgada deben concurrir los siguientes elementos:

 

 “(i) identidad de objeto [que] quiere decir que la controversia se trabe respecto del mismo proceso judicial; (ii) identidad de causa petendi [que] supone que las razones que fundamentan el conflicto de competencia sean similares; [e] (iii) identidad de partes que se refiere a que están involucradas las mismas autoridades judiciales”[19].

 

21. Además, en el auto 711 de 2021, señaló que

 

“[l]as decisiones adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura durante el período en el cual la Corte Constitucional no había asumido la competencia para resolver los conflictos de jurisdicción, gozan del principio de intangibilidad, que prohíbe al juez que dictó el fallo revocarlo o reformarlo. La improcedencia de un nuevo pronunciamiento de fondo sobre el caso sometido a consideración de esta Corporación responde a la necesidad de protección de la confianza legítima en el ordenamiento jurídico. Si una providencia judicial se encuentra en firme, produce el efecto de cosa juzgada, bien porque no contempla ningún tipo de recurso, o bien porque no se recurrió en su momento”[20].

 

Sobre la posible configuración del fenómeno de la cosa juzgada

 

22. Para la Sala Plena en el presente caso no está configurado el fenómeno de la cosa juzgada tal y como pasará a explicarse. De acuerdo con lo referido en los antecedentes la Corte advierte que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura se pronunció mediante auto del 19 de julio de 2018 sobre un conflicto de competencia suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá. En dicha oportunidad, la citada corporación asignó al juzgado laboral la competencia.

 

23. Sobre el particular, se tiene que, a la luz de la jurisprudencia de esta Corte, los conflictos entre la Superintendencia de Salud y los jueces laborales son controversias que se suscitan dentro de la jurisdicción ordinaria. En efecto, se tiene que, mediante el auto 1008 de 2021 la Sala Plena advirtió que, a pesar de que la Supersalud es una autoridad administrativa, desarrolla atribuciones jurisdiccionales asimilables a las desempeñadas por los jueces de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[21].

 

24. En ese sentido, comoquiera que el conflicto que hoy se resuelve es el que surgió entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá, resulta necesario entender que tanto la causa petendi, como las partes involucradas son diferentes en este conflicto y, por ello, es indispensable que la Corte realice un pronunciamiento de fondo.

 

Sobre la configuración del conflicto de jurisdicciones en el presente asunto

 

25. En este caso se cumplen los requisitos para la configuración de un conflicto negativo de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá, por las siguientes razones:

 

i.               Se acredita el presupuesto subjetivo, ya que el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de la jurisdicción ordinaria, las cuales rechazaron la competencia para conocer el asunto.

 

ii.            Se cumple con el presupuesto objetivo porque el conflicto recae sobre el conocimiento de la demanda interpuesta por Cafesalud EPS contra unos actos administrativos expedidos por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social y la Subcuenta de Compensación y Promoción MYT y Régimen de Excepción del Consorcio SAYP 2011.

 

iii.          Se satisface el presupuesto normativo, puesto que las dos autoridades jurisdiccionales enunciaron fundamentos de índole legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, se refirió a las normas del CPTSS que establecen que el conocimiento de las controversias relacionadas con los servicios de la seguridad social en salud les corresponde a los jueces laborales[22]. Por su parte, el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá aludió a las normas del CPACA y un auto de esta Corporación que establecen la competencia de los jueces de lo contencioso administrativo en la resolución de controversias originadas en actos administrativos[23].

 

Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos emitidos por el Ministerio de Salud y Protección Social y por la Subcuenta de Compensación y Promoción MYT y Régimen de Excepción del Consorcio SAYP, en los que se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA. Extensión del auto 1165 de 2021

 

26. En el auto 1165 de 2021^[24], la Sala Plena de esta Corporación estableció que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de los procesos en los que se pretenda la nulidad de los actos administrativos emitidos por la Supersalud mediante los cuales se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante SGSSS). En dicha providencia, la Corte señaló que el procedimiento que debe adelantar la Supersalud para ordenar el reintegro de dineros indebidamente apropiados o reconocidos sin justa causa se sujeta a lo previsto en el CPACA. Por lo tanto, las decisiones proferidas por dicha entidad son susceptibles de recursos y su legalidad puede ser cuestionada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, se indicó que la competencia de dicha jurisdicción para resolver este tipo de asuntos tiene como fundamento los artículos 104, 138 y 155 del CPACA.

 

27. Adicionalmente, la Corte aclaró en ese momento que, si bien la actuación de la Supersalud tiene la finalidad de proteger los recursos del SGSSS, debido al incumplimiento de los parámetros previstos en el Decreto Ley 1281 de 2012^[25] y la Resolución 3361 de 2013^[26], tal vínculo no convierte el asunto en una controversia de aquellas previstas en los numerales 4º y 5º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001, modificada por el artículo 622 del CGP. Esto, debido a que el origen del conflicto no se refiere directamente a la prestación de los servicios de salud, sino a la orden de la Supersalud de restituir al FOSYGA una determinada suma de dinero.

 

28. Con fundamento en los criterios anteriormente expuestos, esta Corporación determinó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado contra actos administrativos emitidos por la Supersalud, mediante los cuales se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del SGSSS.

 

Caso concreto

 

29. En el presente asunto, Cafesalud EPS presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Ministerio de Salud y Protección Social y de las sociedades que conforman el Consorcio Sistema de Administración y Pagos SAYP 2011[27], con el propósito de que se declare la nulidad de los actos administrativos emitidos por dichas entidades en las cuales se ordenó a la demandante la restitución de recursos a favor del FOSYGA (hoy ADRES)[28]. En ese sentido, de conformidad con las consideraciones expuestas previamente, en el presente caso la competencia es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

30. Como se indicó anteriormente, en el auto 1165 de 2021 esta Corporación estableció que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer aquellos procesos mediante los cuales se pretenda la nulidad de los actos administrativos emitidos por la Supersalud. Específicamente, aquellos mediante los cuales se ordenó a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del SGSSS.

 

31. Sobre el particular, se destaca que, si bien el auto 1165 de 2021 circunscribió la regla de decisión al hecho de que se pretenda la nulidad de actos administrativos proferidos por la “Superintendencia Nacional de Salud”, lo cierto es que para la Sala Plena es claro este razonamiento debe ser extendido también a los actos administrativos que tengan el mismo objeto, así hayan sido proferidos por una autoridad diferente; como en este caso ocurre con el Ministerio de Salud y Protección Social y las sociedades que conforman el Consorcio Sistema de Administración y Pagos SAYP 2011.

 

32. Por lo tanto, en extensión de la regla de decisión fijada por la Sala Plena en el auto 1165 de 2021, la Corte asignará a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer la demanda interpuesta por Cafesalud EPS en contra del Ministerio de Salud y Protección Social y de las sociedades que conforman el Consorcio Sistema de Administración y Pagos SAYP 2011, de conformidad con los artículos 104, 138 y 155 del CPACA. En virtud de lo anterior, se ordenará remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

Regla de decisión. Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por el Ministerio de Salud y Protección Social y de las sociedades que conforman el Consorcio Sistema de Administración y Pagos SAYP 2011, en los que se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del SGSSS[29].

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por Cafesalud EPS contra el Ministerio de Salud y Protección Social y las sociedades que conforman el Consorcio Sistema de Administración y Pagos SAYP 2011.

 

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5314 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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