Auto 1465/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: Expediente CJU-1687
Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bogotá
Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá D.C., cinco (5) de octubre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 20 de marzo de 2018, la Administradora Colombiana de Pensiones S.A. - COLPENSIONES instauró el medio de control de nulidad en contra de la Resolución GNR 156526 del 7 de mayo de 2014, mediante la cual la entidad reconoció y pagó una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a favor de María Margarita Muñoz Barbosa, por la suma de $8.274.556 m/cte.[1]
2. El expediente fue repartido a la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. En providencia del 3 de mayo de 2018, la autoridad declaró su falta de competencia para conocer la demanda instaurada por la Administradora Colombiana de Pensiones S.A. - COLPENSIONES, pues la estimación razonada de la cuantía atendía al factor competencial de los Juzgados Administrativos.[2] Adicionalmente, solicitó adecuar la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y la remisión del expediente a la oficina de apoyo de los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá. A juicio del operador judicial, la demanda contiene una pretensión de la que se desprende el restablecimiento automático de un derecho de carácter económico y, en ese sentido, se enmarca en lo contenido en el inciso 4° del artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esto es, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
3. El 30 de mayo de 2018, la Administradora Colombiana de Pensiones S.A. - COLPENSIONES adecuó la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho acción de lesividad. Posteriormente, la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado a través del Oficio No.3659 del 7 de junio de la misma anualidad realizó la remisión a los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá.[3]
4. El asunto le correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Bogotá. A través de Auto del 23 de junio de 2018, se declaró incompetente para conocer el asunto y ordenó remitir el expediente a los juzgados ordinarios laborales del circuito judicial de Bogotá. Como fundamento indicó:
Descendiendo al caso concreto, al ser la entidad demandante, Administradora Colombiana de Pensiones, una persona de derecho público, se acredita el segundo requisito [factor objetivo] mencionado en el párrafo anterior, sin embargo, no ocurre lo mismo con la primera [factor subjetivo] exigencia, en tanto analizados los anexos aportados en el Cd anexo, se avizora que la señora María Margarita Muñoz, realizó sus aportes al Sistema General de Pensiones como trabajadora independiente, esto es, carece de ser un servidor público.
Así las cosas, en respeto al factor subjetivo, que como se señaló, es preferente al momento de determinar la jurisdicción y/o competencia, atendiendo la calidad de las partes, es claro que este Despacho carece de competencia para tramitar el litigio ventilado en esta ocasión, en el cual ha sido asignado a la Jurisdicción ordinaria, por lo mismo, se impone dar aplicación a los normado (sic) en el numeral 4° de la Ley 712 de 2011, modificado por el artículo 622 de la ley 1564 de 2012 ( ).[4]
5. El 26 de julio de 2018, la entidad demandante interpuso recuso de reposición contra el auto que remitió el expediente a los juzgados ordinarios laborales del circuito judicial de Bogotá, bajo el argumento que la jurisdicción ordinaria carece se competencia para declarar la nulidad de un acto administrativo expedido por una autoridad y, en esa medida, el único mecanismo tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución GNR156526 del 7 de mayo de 2014. A su juicio, ese asunto solo puede ser tramitado por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho acción de lesividad, por lo cual la controversia debe permanecer en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.[5]
6. El 30 de agosto de 2018, el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá decidió reponer el auto objeto de recurso para, en su lugar, remitir el caso a los Juzgados Administrativos de Oralidad de Bogotá Sección Segunda. Como fundamento para tal decisión, el operador sostuvo que:
Ahora bien, como quiera que se observa que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de acción de lesividad interpuesta pretende la nulidad de la Resolución No GNR 156526 del 7 de mayo de 2014, que reconoció y ordenó el pago de una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez de la demandada, lo cual en concreto se basa en que COLPENSIONES determine eventualmente su le asiste o no el derecho de devengar la indemnización sustitutiva a la señora María Margarita Muñoz Barbosa, que deviene de una relación laboral, fuerza es colegir que la competencia para conocer del presente asunto no radica en cabeza de este Despacho, pues se ha señalado que el control de legalidad de este tipo de debates se encuentra asignado a los Juzgados que integran la Sección Segunda.[6]
7. El 10 de septiembre de 2018, la demanda fue repartida al Juzgado Once Administrativo Sección Segunda Oral de Bogotá. Por medio del Auto del 8 de noviembre de 2018, notificó al Procurador Judicial, a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado y a la demandada, de la admisión de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho acción de lesividad. No obstante, a través de auto del 17 de octubre de 2019, el juzgado ordenó remitir por competencia el proceso a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá. Tal decisión tuvo como fundamento que:
( ) después de analizar la faculta o deber que tiene la administración para demandar sus propios actos en acción de lesividad, precisó que cuando la ley faculta a la entidad pública para que demande su propio acto por no poderlo revocar directamente, le impone un límite a su actuación para obligarla a acudir al juez de la causa para que defina si efectivamente el reconocimiento hecho en la decisión administrativa es legal, o no.
Como en el caso materia de estudio se controvierto el derecho pensional de una persona que estuvo vinculada a una entidad de naturaleza privada, asunto que, por el factor subjetivo debe ser resuelto por el juez laboral, máxime si se tiene en cuenta que es éste, el juez natural, entratándose (sic) de asuntos relacionados con el sistema integral de seguridad social. [7]
8. El 23 de octubre de 2018, el demandante interpuso recurso de reposición contra la decisión proferida por el Juzgado Once Administrativo Sección Segunda Oral de Bogotá. Manifestó su inconformidad en que la acción de lesividad es una propia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, por tal motivo, el conocimiento de la demanda presentada contra la señora María Margarita Muñoz Barbosa es de su competencia.[8]
9. El 6 de febrero de 2020, el Juzgado Once Administrativo de Oralidad de Circuito de Bogotá decidió no reponer el auto proferido el 18 de septiembre de 2018 al considerar que en el caso bajo estudio se buscaba controvertir el derecho pensional, de una persona que estuvo vinculada a una entidad de naturaleza privada y a una administradora de pensiones de naturaleza pública y, en ese sentido, se trata de una controversia que recae sobre la jurisdicción ordinaria laboral. [9]
10. El 25 de febrero de 2020, el caso fue asignado por reparto al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bogotá. A través del auto del 16 de noviembre del 2021, promovió el conflicto negativo de competencia al considerar que:
cuando lo que se pretende es controvertir actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social, los jueces laborales carecen de competencia para conocer este tipo de demandas.
En ese sentido, en el caso que nos ocupa la competencia radicaría en la jurisdicción contencioso administrativo y no en la jurisdicción ordinaria laboral, en consideración con el acto demandado.[10]
11. El 22 de noviembre de 2021, el asunto de la referencia fue remitido a la Corte Constitucional. El expediente fue repartido al Despacho del Magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar en Sala Plena del 1 de julio de 2022 y remitido por la Secretaría General de esta Corporación el 6 de julio siguiente.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia
12. De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[11] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
13. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).[12]
14. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:
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Presupuesto |
Contenido |
Constatación |
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Subjetivo |
La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[13] |
El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y otra perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral. |
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Objetivo |
Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[14] |
Existe una controversia entre el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bogotá respecto a cuál jurisdicción es competente para conocer y resolver la acción de nulidad y restablecimiento del derecho- acción de lesividad interpuesta por la Administradora Colombiana de Pensiones S.A.- COLPENSIONES. |
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Normativo |
Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[15] |
Tanto el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bogotá como el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bogotá, acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. La primera autoridad judicial señaló que, en virtud de lo dispuesto en los artículos 104.4 y 105 de la Ley 1437 de 2011, el asunto no es de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sino de los jueces laborales, pues se pretende controvertir los derechos laborales de una persona del sector privado. Por su parte, la segunda autoridad manifestó que el asunto es una acción de lesividad, siendo competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, de acuerdo con los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y la jurisprudencia del Consejo de Estado. |
C. Asunto objeto de decisión y metodología
15. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bogotá. En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa en acciones en las cuales se pretenda la declaración de nulidad y el restablecimiento del derecho de un acto propio. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.
La competencia para conocer de la demanda de la Administradora Colombiana de Pensiones S.A. -COLPENSIONES es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
16. Desde hace varias décadas las entidades públicas están habilitadas por la ley para demandar judicialmente la nulidad de sus propios actos y el restablecimiento del derecho que el mismo hubiere vulnerado. Para tal efecto, de conformidad con la normatividad vigente, la entidad pública puede ejercitar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
17. La Sala ha establecido que cuando una entidad pública demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, un acto administrativo propio tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales.[16] La Corte ha llegado a esta conclusión con base en los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Según el primero de ellos, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[17] A su vez, según el artículo 104 del mismo código, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con actos ( ) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas ( ).[18]
18. En Auto 316 de 2021,[19] la Sala Plena indicó que, en los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública, que pretendan la nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social, el conocimiento del asunto le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esta doctrina se reiteró en los Autos 437,[20] 454,[21] y 384[22] de 2021, entre otros.
D. Caso concreto
19. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bogotá.
20. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto a favor del Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, pues es la autoridad competente para conocer del presente asunto.
21. Lo anterior, siguiendo la regla de decisión establecida en el Auto 316 de 2021, reiterada en Autos 437,[23] 384,[24] y 454 de 2021,[25] según la cual las entidades públicas deberán acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que el objeto de la litis verse sobre la nulidad de su propio acto, aun cuando aquél defina asuntos de derecho laboral y de la seguridad social. En consecuencia, el medio de control interpuesto por parte de la Administradora Colombiana de Pensiones S.A. -COLPENSIONES en contra de la Resolución GNR 156526 del 7 de mayo de 2014, mediante la cual la entidad reconoció y pagó una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a favor de María Margarita Muñoz Barbosa, es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
22. Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ordenará remitir el expediente al Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y ordena comunicar la presente decisión a los interesados.
Regla de decisión. Cuando la Administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la Jurisdicción contencioso-administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES.
SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-1687 al Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bogotá.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente Digital, folio 11.
[2] Expediente Digital CJU-1687, 1. 2020-00112 Procesos fisico digitalizado - Folios 1 al 131.pdf, pp. 1 a 19.
[3] Expediente Digital CJU-1687, 1. 2020-00112 Procesos fisico digitalizado - Folios 1 al 131.pdf, p. 44.
[4] Expediente Digital CJU-1687, 1. 2020-00112 Procesos fisico digitalizado - Folios 1 al 131.pdf, p. 49
[5] Expediente Digital CJU-1687, 1. 2020-00112 Procesos fisico digitalizado - Folios 1 al 131.pdf, pp 52 a 65.
[6] Expediente Digital CJU-1687, 1. 2020-00112 Procesos fisico digitalizado - Folios 1 al 131.pdf, pp 69 a 74.
[7] Expediente Digital CJU-1687, 1. 2020-00112 Procesos fisico digitalizado - Folios 1 al 131.pdf, pp 135 a 138.
[8] Expediente Digital CJU-1687, 1. 2020-00112 Procesos fisico digitalizado - Folios 1 al 131.pdf, pp, 141 a 150.
[9] Expediente Digital CJU-1687, 1. 2020-00112 Procesos fisico digitalizado - Folios 1 al 131.pdf, pp. 155 a 159.
[10] Expediente Digital CJU-1687, 4. 2020-00112 Auto ordena remitir proceso - Folios 152 a 158.pdf, pp. 1 a 6.
[11] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[12] Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[13] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[14] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).
[15] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[16] Esta postura de la Corte Constitucional fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines.
[17] Ley 1437 de 2011, artículo 97.
[18] Ley 1437 de 2011, artículo 104.
[19] Expediente CJU-489.
[20] Expediente CJU 838.
[21] Expediente CJU 866.
[22] Expediente CJU-377.
[23] Expediente CJU-838.
[24] Expediente CJU-866.
[25] Expediente CJU-377.