Sentencia A. 1452/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1452/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1452 DE 2025

 

 

Referencia: expediente CJU-7007

                         

Asunto: conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 010 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado 034 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá

 

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

 

AUTO

 

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.                  Hechos. El 31 de agosto de 2022, a través de su apoderado judicial, la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) en contra de la Resolución No. GNR 290014 del 1 de noviembre de 2013, mediante la cual la entidad reliquidó la pensión de la señora Blanca Flor Vargas Gaona. Colpensiones refirió que el extinto Instituto de los Seguros Sociales (ISS) reconoció en 2008 la pensión de vejez de la señora Vargas Gaona con 1.606 semanas cotizadas. En 2013, Colpensiones reliquidó la mesada en $761.674; en 2016 y 2017 la incrementó en 7% por hijo a cargo, en cumplimiento de un fallo judicial. Posteriormente, en 2021, la accionante solicitó nuevamente un reconocimiento y pago de pensión de vejez[1].

 

2.                  Colpensiones verificó que la señora Vargas Gaona contaba con 1.624 semanas y 69 años de edad y, tras actualizar la historia laboral conforme a los Decretos 406 de 1999 y 1990 de 2016, determinó para 2022 una mesada de $1.306.248, inferior a los $1.309.065 que percibía. Concluyó que la reliquidación de 2013 fue contraria a derecho por generar un pago mayor al debido, y mediante Auto APSUB 485 de 2022 solicitó consentimiento para revocar parcialmente dicha resolución, sin obtener respuesta[2].

 

3.                  El Juzgado 010 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto a través del Auto del 8 de septiembre de 2022, por lo que rechazó la demanda y remitió el expediente a los juzgados ordinarios en su especialidad laboral del Circuito Judicial de Bogotá. Esta autoridad judicial refirió que, conforme al artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS), contenido en la Ley 712 de 2001, la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social conoce de los conflictos originados en contratos de trabajo. Por su parte, los artículos 104.4 y 155.2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) atribuyen a la jurisdicción de lo contencioso administrativo las controversias derivadas de relaciones legales y reglamentarias de servidores públicos[3].

 

4.                  En consecuencia, el juez administrativo señaló que, como en este caso la última vinculación laboral de la demandada había sido con una empresa privada (Groupe Sef de Colombia), el litigio de seguridad social provenía de un contrato laboral y no de una relación legal y reglamentaria. En consecuencia, aunque la demanda se dirigiera contra un acto administrativo de Colpensiones, el juez concluyó que la competencia del asunto recaía en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y no en la de lo contencioso administrativo[4].

 

5.                  El Juzgado 034 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá declaró su falta de jurisdicción. En Auto del 13 de diciembre de 2022, la autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción para conocer del caso y remitió, nuevamente, el asunto a los juzgados administrativos de Bogotá. Este juzgado refirió que, de acuerdo con el CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución y en leyes especiales, de las controversias originadas en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetos al derecho administrativo, en los que participen entidades públicas o particulares que ejerzan función administrativa. En esa línea, refirió que el artículo 155.3 del CPACA atribuye competencia a los jueces administrativos en primera instancia para conocer de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos[5].

 

6.                  Ahora bien, la autoridad judicial advirtió que, aunque el artículo 2.4 del CPTSS asignaba a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral la competencia para conocer las controversias relativas a la prestación de los servicios de seguridad social, lo cierto era que en el caso sub examine no se discutía propiamente la prestación de tales servicios, sino la nulidad de actos administrativos mediante los cuales se reconoció una pensión. En consecuencia, señaló que las pretensiones formuladas excedían la órbita de la jurisdicción ordinaria laboral y correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo resolverlas[6].

 

7.                  El Juzgado 007 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá devolvió el expediente al Juzgado 034 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá. Mediante Auto del 6 de octubre de 2023, la autoridad judicial ordenó devolver el expediente al juzgado remisor de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Al respecto, el juez  señaló que el juzgado laboral remitió el proceso a los juzgados administrativos para su reparto, sin advertir que este ya había sido asignado previamente al Juzgado 010 Administrativo de Bogotá[7].

 

8.                  Sin perjuicio de lo anterior, el Juzgado 007 Administrativo consideró que el Juzgado 34 Laboral rechazó la demanda al estimar que carecía de competencia por la naturaleza del asunto, pero omitió pronunciarse sobre la falta de jurisdicción declarada por el Juzgado 010 Administrativo en el Auto del 8 de septiembre de 2022. Por esto, señaló que lo procedente era proponer el conflicto de competencia y no reenviar el expediente para un nuevo reparto, dado que ya existía asignación previa al Juzgado 010 Administrativo[8].

 

9.                  El Juzgado 034 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá reitera su falta de jurisdicción para tramitar el asunto. En Auto del 7 de mayo de 2025, el juzgado laboral rechazó la demanda por falta de jurisdicción y remitió el asunto a la Corte Constitucional para dirimir la colisión suscitada. Este juzgado señaló que en el Auto del 13 de diciembre de 2022 dejó planteada la posibilidad de suscitar colisión negativa de competencia si se desestimaba la remisión del proceso al juez administrativo, advirtiendo que en tal evento correspondería elevar el conflicto ante la autoridad competente. En apoyo de esta conclusión, citó el Auto 453 de 2023 de la Corte Constitucional, que reiteró lo decidido en el Auto 316 de 2021, según el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene competencia exclusiva para conocer de las acciones de lesividad contra actos administrativos propios, incluidos los relativos a seguridad social[9].

 

10.             Asimismo, el juez laboral destacó lo dispuesto en el artículo 155 del CPACA, numerales 2º y 3º, que le asigna a los jueces administrativos la competencia en primera instancia sobre (i) procesos de nulidad y restablecimiento de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, y (ii) los de nulidad y restablecimiento contra actos administrativos. Con base en lo anterior, el despacho concluyó que carecía de jurisdicción para conocer el asunto, pues la pretensión principal se dirigía a obtener la nulidad de actos administrativos mediante los cuales se reconoció una pensión a la demandada, lo cual situaba la controversia en el ámbito exclusivo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[10].

 

11.             El 13 de agosto de 2025, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional[11]. En sesión virtual del 2 de septiembre de 2025, fue repartido al despacho, y el 3 de septiembre siguiente, se le remitió para su sustanciación[12].

 

 

II.      CONSIDERACIONES

 

A.                Competencia

 

12.             De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[13], la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

B.                Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Reiteración Auto 155 de 2019

 

13.             Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[14]. En Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, respectivamente: subjetivo, objetivo y normativo[15]. La Sala observa que se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Esto, ya que dos autoridades de jurisdicciones distintas declararon su falta de competencia para conocer el proceso, existe una causa judicial que suscitó la controversia y ambas autoridades judiciales citaron disposiciones normativas y jurisprudenciales para sustentar su falta de competencia[16].

 

C.                La competencia para conocer de las demandas de lesividad presentadas por Colpensiones es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración del Auto 316 de 2021

 

14.             La Sala ha establecido que las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho presentadas por una entidad pública en contra de un acto administrativo propio, tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo expuesto, incluso si el acto objeto de controversia contiene un pronunciamiento sobre derechos pensionales^[17].

 

15.             En efecto, la Corte ha señalado que, de un lado, el artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, la entidad “deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. Y del otro, el artículo 104 del mismo código dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”. De manera que, las demandas presentadas por las autoridades públicas en contra de sus propios actos son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

16.             Así lo explicó la Corte, en el Auto 316 de 2021, al establecer que los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública pretendan obtener la nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio le corresponden a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo expuesto, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social.

 

17.             Regla de decisión. Reiteración Auto 316 de 2021. “Por lo expuesto, la Corte Constitucional precisa que cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011. (…).”

 

D.                Caso concreto

 

18.             En el presente caso, la Sala Plena concluye que la competencia para conocer del asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta determinación se sustenta en la regla de decisión fijada en el Auto 316 de 2021, conforme a la cual, cuando una entidad pública demanda un acto de su propia autoría bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el juez competente es el de lo contencioso administrativo.

 

19.             La Sala observa que, el propósito de Colpensiones con la demanda presentada es obtener la declaratoria de nulidad de un acto administrativo propio. Lo expuesto, con fundamento en el artículo 97 del CPACA, conforme a los trámites inherentes a la acción de lesividad. Ese tipo de demandas no están relacionadas con el reconocimiento de una prestación de índole pensional. Aquella pretende obtener la revisión de los fundamentos que tuvo en cuenta la administración pública para concederlo. De manera que, la presente causa judicial trata de una controversia que busca revisar las actuaciones realizadas por Colpensiones, cuya competencia le corresponde la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

20.             Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá el expediente de CJU-7007 al Juzgado 010 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

21.             Finalmente, esta corporación no puede pasar por alto el tiempo que ha transcurrido desde la presentación inicial de la demanda, el 31 de agosto de 2022, y los pronunciamientos de las autoridades judiciales en las que manifestaron su falta de jurisdicción. Concretamente, el lapso comprendido entre el Auto del 6 de octubre de 2023 del Juzgado 007 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Auto del 25 de mayo de 2025, del Juzgado 034 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá. Ello, preliminarmente, constata una dilación en la resolución del litigio presentado por la demandante, puesto que los argumentos de las autoridades para repudiar su competencia se encontraban expresamente expuestos desde el 13 de diciembre de 2022. En consecuencia, es necesario realizar un llamado de atención al Juzgado 034 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá y Juzgado 007 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá para que en el futuro procuren no incurrir en tardanzas excesivas al momento de remitir un conflicto de jurisdicciones a esta Corporación.

 

 

III.   DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 010 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado 034 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 010 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por Colpensiones.

 

SEGUNDO. ADVERTIR al Juzgado 034 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá y al Juzgado 007 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá procurar no incurrir en tardanzas excesivas al momento de remitir un conflicto de jurisdicciones a esta Corporación.

 

TERCERO. Por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-7007 al Juzgado 010 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá para que adelante las funciones de su competencia y para que comunique lo pertinente a los interesados.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN JACOBO CALDERÓN VILLEGAS

Magistrado (e)

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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